領(lǐng)導(dǎo)干部“能上能下”考核評(píng)價(jià)的研究

周 華

（貴州商學(xué)院，貴州貴陽(yáng)550061）

1 研究背景

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“黨的干部是黨和國(guó)家事業(yè)的中堅(jiān)力量。要堅(jiān)持黨管干部原則，堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄龋瑘?jiān)持五湖四海、任人唯賢，堅(jiān)持事業(yè)為上、公道正派，把好干部標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處。”“注重培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)能力、專(zhuān)業(yè)精神，增強(qiáng)干部隊(duì)伍適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展要求的能力。”這是對(duì)黨政干部考核評(píng)價(jià)工作標(biāo)準(zhǔn)和原則確立的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。1947年，毛澤東在《中國(guó)人民解放軍總部關(guān)于重新頒布三大紀(jì)律八項(xiàng)注意訓(xùn)令》中，以命令的形式將“三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意”的內(nèi)容固定下來(lái)。1961年，中央在對(duì)人民解放軍紀(jì)律要求的基礎(chǔ)上下發(fā)了“黨政干部三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意”，這對(duì)保持共產(chǎn)黨干部隊(duì)伍的純潔性、先進(jìn)性、拒腐防變起到了積極的督促作用，同時(shí)用簡(jiǎn)潔的語(yǔ)句明確了黨政干部什么不可以做。1962年，中央組織部提出要建立干部能上能下、能“官”能民的制度，干部制度建設(shè)逐步開(kāi)展。1979年，中央組織部印發(fā)《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見(jiàn)》，提出要著重考察干部的“德、能、勤、績(jī)”四個(gè)方面，意見(jiàn)明確了干部考核的相關(guān)制度條例。1998年，“廉潔自律”也被加入考核內(nèi)容。2004年，伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，黨中央提出“深化干部人事制度改革，實(shí)施體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀(guān)要求的綜合考核評(píng)價(jià)辦法”，把黨政干部領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的績(jī)效列為考核內(nèi)容。2006年，中央組織部制定了一套全新的考核評(píng)價(jià)體系，明確了考核的方式主要包括民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查、個(gè)別談話(huà)、實(shí)績(jī)分析和綜合評(píng)價(jià)。2013年，中央組織部發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，明確選人用人不能簡(jiǎn)單從地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率考量，不能“以GDP論英雄”，為了推動(dòng)解決發(fā)展中的突出矛盾和問(wèn)題，提出八條改進(jìn)意見(jiàn)。2015年，中共中央辦公廳發(fā)布《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，嘗試制定一種可以實(shí)現(xiàn)干部“能者上、庸者下、劣者汰”的動(dòng)態(tài)選人用人機(jī)制。黨和國(guó)家通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)的文件，規(guī)定了對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)原則、方向、內(nèi)容、方式、具體指標(biāo)和具體應(yīng)用，也不斷在考核管理工作方面進(jìn)行了模式創(chuàng)新探索和修正。

2 研究意義

2.1 理論意義

績(jī)效管理作為一種有效的管理手段，對(duì)評(píng)價(jià)與激勵(lì)組織中成員，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力與競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)組織發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，是人力資源管理的核心。考核評(píng)價(jià)工作不僅僅是對(duì)組織成員過(guò)去的工作和行為進(jìn)行評(píng)估和判斷的過(guò)程，更重要的一個(gè)作用是要通過(guò)對(duì)過(guò)去的考核實(shí)現(xiàn)對(duì)未來(lái)的指導(dǎo)。考核的真正目的在于為組織成員指明績(jī)效改進(jìn)方向、挖掘績(jī)效改進(jìn)空間，實(shí)現(xiàn)公平有效的激勵(lì)和約束，進(jìn)行組織內(nèi)人才合理的調(diào)整調(diào)配，以達(dá)到組織人才結(jié)構(gòu)的最優(yōu)配置。

干部“能上能下”既是一種人才管理機(jī)制，又是干部考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的一個(gè)具體表現(xiàn)。一方面，干部“能上能下”疏通了干部流通渠道，使得干部在崗位上積極進(jìn)取、敢作為、有作為，不斷提升工作實(shí)績(jī)；另一方面，根據(jù)干部考核結(jié)果為干部“上”“下”提供科學(xué)有力的依據(jù)，助推組織內(nèi)人才的有效流通，實(shí)現(xiàn)高效配置。在全國(guó)積極推進(jìn)干部“能上能下”人才流通機(jī)制的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，為了能使干部“上”“下”標(biāo)準(zhǔn)和條件在干部考核評(píng)價(jià)結(jié)果中有所體現(xiàn)，讓干部從考核結(jié)果中直接感受“上下”的具體標(biāo)準(zhǔn)以及自己相應(yīng)的差距，為“上下”決策提供依據(jù)，為干部指明改進(jìn)的方向，融合了干部“能上能下”的考核評(píng)價(jià)體系探究以及相應(yīng)的考核管理工作研究就顯得尤為重要。不管是國(guó)家層面還是地方層面，對(duì)于干部考核以及干部“能上能下”機(jī)制都高度重視并積極展開(kāi)探索。然而無(wú)論是在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域還是在具體實(shí)踐方面，將這兩者聯(lián)系起來(lái)的研究甚少。將干部流通與考核評(píng)價(jià)相結(jié)合，將直接關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)的價(jià)值和意義，也必然聯(lián)系到黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的人才結(jié)構(gòu)、人員匹配、人員流通以及人員激勵(lì)約束等一系列的問(wèn)題。

2.2 實(shí)踐意義

研究干部創(chuàng)新考核評(píng)價(jià)模式，完善考核評(píng)價(jià)體系，不但可以提升考核評(píng)價(jià)的工作效率，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子人才配置，更加重要的意義在于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部工作的有效引導(dǎo)。將干部“能上能下”人才流通機(jī)制與干部考核評(píng)價(jià)體系銜接起來(lái)，就能讓領(lǐng)導(dǎo)干部在具體工作中明白自己能干什么不能干什么，該干什么不該干什么，做好自身定位，明確工作方向。本研究的實(shí)踐意義主要集中在兩個(gè)方面，其一，梳理目前關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)的研究成果及已經(jīng)頒布執(zhí)行的文件，使考核評(píng)價(jià)結(jié)果直接為領(lǐng)導(dǎo)干部“上”提供依據(jù)，提升晉升的公平性和公正性，提升領(lǐng)導(dǎo)干部“獲得感”，督促領(lǐng)導(dǎo)干部不論在什么工作崗位都能夠腳踏實(shí)地，盡職盡責(zé)為人民服務(wù)。其二，若能將干部“下”的標(biāo)準(zhǔn)與考核評(píng)價(jià)直接掛鉤，不僅能夠時(shí)刻對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部起到警醒的作用，還能夠使不作為的干部產(chǎn)生危機(jī)感，以結(jié)果導(dǎo)向推動(dòng)這類(lèi)干部拋棄工作中“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的思想，在工作崗位中有所作為。

3 研究現(xiàn)狀

對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部“能上能下”的考核評(píng)價(jià)研究，不少學(xué)者和政策研究機(jī)構(gòu)都試圖界定干部的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，剖析干部“能上能下”的關(guān)鍵衡量指標(biāo)及權(quán)重，并試圖利用這些指標(biāo)考核結(jié)果推進(jìn)并指導(dǎo)干部“該上則上，該下則下”的管理工作。

張晶和孫健敏[1]，以縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為研究樣本，對(duì)干部績(jī)效結(jié)構(gòu)和考核體系的建立進(jìn)行了研究探討，嘗試以行為導(dǎo)向?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效進(jìn)行考核評(píng)估。王叢漫等[2],[3]以河北省邢臺(tái)市縣處級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為研究對(duì)象，梳理了邢臺(tái)市干部績(jī)效考核指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上初步建立了針對(duì)組織（即領(lǐng)導(dǎo)班子）和個(gè)人（即黨政干部個(gè)人）的不同層次的考核指標(biāo)體系，提煉并確定了縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核指標(biāo)，利用模糊分析層級(jí)程序（FAHP）等方法計(jì)算并確定各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。鄒積英等[4]提煉了以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)原則的干部績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，研究嘗試更全面的探索干部考核指標(biāo)及評(píng)價(jià)工作。王發(fā)讀[5]以湖北省市廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部為研究對(duì)象，對(duì)基于績(jī)效評(píng)估的干部綜合考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系、方法途徑、制度構(gòu)建、結(jié)果運(yùn)用等問(wèn)題進(jìn)行了闡述，提出了一些制度構(gòu)想，并嘗試轉(zhuǎn)化成制度規(guī)范試行。洪向華[6]對(duì)黨政干部績(jī)效考核制度中存在的問(wèn)題進(jìn)行了剖析，并嘗試依此提出解決對(duì)策，建議提高考核評(píng)價(jià)人員素質(zhì)。曾薇和秦書(shū)生[7]從綠色環(huán)保角度出發(fā)，提出實(shí)施“綠色消費(fèi)”必須建立強(qiáng)大的環(huán)境支撐體系，倡議對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部考核應(yīng)將綠色生產(chǎn)實(shí)施情況納入干部績(jī)效考核體系，并完善市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)制。馬麗[8]提出改進(jìn)干部績(jī)效考核可以成為生態(tài)文明建設(shè)的切入點(diǎn)，應(yīng)該嘗試建立適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求的干部績(jī)效考核制度，明確生態(tài)文明政治激勵(lì)制度。

在針對(duì)干部“能上能下”人才流通機(jī)制的研究中，研究方向主要集中在五個(gè)方面。其一，在干部“能上難下”原因方面，崔兆全和王洪波[9]，劉龍海[10]以及王子蘄和孫會(huì)巖[11]的研究都深入探討了我國(guó)黨政干部“能上不能下”或者是“能上難下”的原因，并且提出了相應(yīng)的解決應(yīng)對(duì)措施。其二，在干部“能上能下”的作用和意義解讀方面，邵景均[12]認(rèn)為“能上能下”是“選對(duì)崗位，用對(duì)人才”的必然路徑；李繼明[13]提出用辯證思維看待干部“能下”問(wèn)題，指出干部能上能下的渠道才能夠破除“官本位”思想。其三，在推進(jìn)干部“能上能下”的措施和策略研究方面，潤(rùn)來(lái)和海勛[14]提出落實(shí)干部“能上能下”，就要進(jìn)行制度改革，實(shí)現(xiàn)制度科學(xué)化；李京嶧[15]提出干部“能上能下”要走法制化道路；楊彧[16]則認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)加強(qiáng)學(xué)習(xí)來(lái)推進(jìn)干部“能上能下”。其四，在干部“能上能下”具體應(yīng)用方面，吳愛(ài)軍[17]認(rèn)為深化干部制度改革的一個(gè)重要著力點(diǎn)，也是難點(diǎn)是形成良性的干部“退出”機(jī)制，疏通領(lǐng)導(dǎo)干部退出后的“出口”，才能將干部“能下”落到實(shí)處；祝奉明和龔睿[18]提出黨政能力提升論，其中干部“能上能下”功不可沒(méi)；陳仲[19]提出要通過(guò)制度化、法制化建設(shè)來(lái)形成良好的政治生態(tài)。其五，在干部“能上能下”制度創(chuàng)新模式探索方面，劉樹(shù)信和張路[20]探討了推進(jìn)干部“能上能下”的機(jī)制手段，并提出“役期制”；劉建強(qiáng)[21]建立了一套干部“能上能下”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制模型；徐敏寧和王世誼[22]以蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)為研究對(duì)象，重點(diǎn)剖析了“為官不為，廉而不勤”的問(wèn)題，并依此提出長(zhǎng)效管理機(jī)制建議。

4 小結(jié)

對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)工作堪稱(chēng)人力資源管理領(lǐng)域最復(fù)雜的績(jī)效考核及評(píng)價(jià)應(yīng)用，不僅在考核評(píng)價(jià)指標(biāo)針對(duì)性、考核方式、指標(biāo)設(shè)定、權(quán)重占比和結(jié)果接受程度及應(yīng)用等方面存在著復(fù)雜性和多樣性，也存在與國(guó)家人口眾多，文化、政治和發(fā)展階段結(jié)合的特殊性。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等文件的頒布和實(shí)施，一定程度上量化了干部“能上”的選拔機(jī)制，文件不斷修訂、試行的過(guò)程，正是對(duì)考核評(píng)價(jià)機(jī)制不斷科學(xué)化、全面化的完善過(guò)程。然而更棘手的考核評(píng)價(jià)則集中在“能下”的模式探索和方法、渠道的確定，以及執(zhí)行過(guò)程中文化因素的潛在影響。“下”之所以“難下”，并不僅僅是考核方法或量化指標(biāo)的難以確定，而是“能下”的實(shí)施過(guò)程也是去“官本位”風(fēng)氣的過(guò)程。

黨的十九大報(bào)告中明確對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“能上能下”的考核評(píng)價(jià)工作提出要求，“堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取保屈h選拔任用干部的原則和方向；“把好干部標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處，注重培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)能力、專(zhuān)業(yè)精神，增強(qiáng)干部隊(duì)伍適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展要求的能力”，對(duì)干部能力提出要求；“注重在基層一線(xiàn)和困難艱苦的地方培養(yǎng)鍛煉年輕干部，源源不斷選拔使用經(jīng)過(guò)實(shí)踐考驗(yàn)的優(yōu)秀年輕干部”，明確了干部在基層實(shí)踐鍛煉為必需條件，為干部考核工作，特別是“能上”提出具體要求；“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”，為“能下”的考核評(píng)價(jià)提出實(shí)施原則。領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)必須將“能上能下”作為一個(gè)整體來(lái)研究，才能形成科學(xué)的選人用人機(jī)制。目前，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)體系的研究仍然存在制度不夠完善，機(jī)制尚不健全，考核指標(biāo)體系不盡合理，考核指標(biāo)對(duì)崗位區(qū)分度不高，考核內(nèi)容重點(diǎn)不突出，人為因素過(guò)多，考核主體較為單一等問(wèn)題。全面考察一個(gè)干部，既是對(duì)黨的事業(yè)負(fù)責(zé)，也是對(duì)干部自身負(fù)責(zé)，既不能以偏概全，也不能泛泛評(píng)價(jià)，因此，必須針對(duì)目前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核工作中存在的問(wèn)題，研究、制定、健全促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的考核評(píng)價(jià)機(jī)制的對(duì)策措施，進(jìn)一步發(fā)揮好考核的導(dǎo)向和“指揮棒”作用，做到領(lǐng)導(dǎo)干部“能上能下”必要與良性的流動(dòng)。

[1]張晶,孫健敏.建立縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效結(jié)構(gòu)和考核指標(biāo)體系的思考[J].心理學(xué)探新,2007,(1):91-94.

[2]王叢漫,宋文,李建峰,寧文華.縣處級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核指標(biāo)體系研究——以邢臺(tái)市為例[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2008,(1):43-48.

[3]王叢漫,王麗輝,李建峰.構(gòu)建科學(xué)的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核指標(biāo)體系——以邢臺(tái)市為例[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào),2010，(2):91-96.

[4]鄒積英,鄧楠,高麗華,劉大力.以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo),完善干部績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系[J].東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2010,(6):246-247.

[5]王發(fā)讀.基于績(jī)效評(píng)估的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系構(gòu)建與制度安排研究[D].武漢：華中師范大學(xué),2012.

[6]洪向華.當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核制度存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].中共中央黨校學(xué)報(bào),2011,(3):41-44.

[7]曾薇，秦書(shū)生.論綠色消費(fèi)的環(huán)境支撐體系構(gòu)建[J].科學(xué)管理研究，2013，（16）:233-236.

[8]馬麗,體現(xiàn)生態(tài)文明要求的干部績(jī)效考核[J].理論視野,2015，(9):46-49.

[9]崔兆全,王洪波.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的思路和對(duì)策[J].組織人事學(xué)研究，1998,(5):7-11.

[10]劉龍海.談干部能上不能下的原因及對(duì)策[J].中國(guó)高教研究，1999，（3）:66-67.

[11]王子蘄,孫會(huì)巖.領(lǐng)導(dǎo)干部“能下”制度的困境與出路——從制度變遷理論視角分析[J].晉陽(yáng)學(xué)刊,2016，(4):107-113.

[12]邵景均.干部能下須去“官本位”[J].人才資源開(kāi)發(fā)，2015，（23），45-46.

[13]李繼明.推進(jìn)干部能上能下?tīng)I(yíng)造良好政治生態(tài)[N].河南日?qǐng)?bào)，2015-07-22（009）.

[14]潤(rùn)來(lái)，海勛.職稱(chēng)改革與職稱(chēng)制度科學(xué)化[J].山東社會(huì)科學(xué)，1998，（6）:10-13.

[15]李京嶧.深化干部人事制度改革要走法治之路[J].2000,(21):1409-1412.

[16]楊彧.切實(shí)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下——學(xué)習(xí)貫徹《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》[J].求是，2015，（17）:44-46.

[17]吳愛(ài)軍.疏通領(lǐng)導(dǎo)干部“出口”:深化干部制度改革的一個(gè)著力點(diǎn)[J].中國(guó)黨政干部論壇，2012，（2）:33-34

[18]祝奉明,龔睿.政黨能力提升論——以干部能下制度化發(fā)展為切入點(diǎn)[J].理論視野，2012，（7）:63-66.

[19]陳仲.領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下法治化：建設(shè)良好政治生態(tài)的安破口[J].探索，2016，（1）:55-60.

[20]劉樹(shù)信，張路.“役期制”——干部能上能下的制度創(chuàng)新[J].社會(huì)科學(xué)，2001，（4）:10-13.

[21]劉建強(qiáng).干部工作健全“兩個(gè)機(jī)制”探索[J].求索，2003，（6）:109-110.

[22]徐敏寧，王世誼“.為官不為,廉而不勤”的梯度分類(lèi)剖析與長(zhǎng)效治理機(jī)制[J].中國(guó)黨政干部論壇，2016，（4）:10-42.