完善政府法律顧問制度之探討

葉 高

麗水職業技術學院，浙江 麗水 323000

?

完善政府法律顧問制度之探討

葉 高

麗水職業技術學院，浙江 麗水 323000

隨著依法治國、依法行政的不斷推進，政府法律顧問制度倍受重視。各地出現的四種政府法律顧問配置模式中，以政府法制機構擔任政府法律顧問，并兼顧吸收和管理社會法律人才為政府法律顧問模式最為適宜。但其也存在四大局限，暴露了一些問題。為此，提出了強化政府法制機構法律地位、嚴格政府法律顧問選拔和管理好、使用好兩類法律顧問人才等完善政府法律顧問制度的對策。

政府法律顧問制度；依法行政；法制機構；社會法律人才

十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”、“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。政府的依法行政能力日益受到人們的關注。在此背景下，政府法律顧問制度倍受重視。聘請政府法律顧問，對于促進政府科學、民主、合法決策，規范政府行為，完善政府行政管理方式，防范和化解社會矛盾，提高政府依法行政能力等方面具有重要意義。

從各地發展來看，政府法律顧問配置模式主要表現為四種：一是外聘主導型，由政府和政府部門直接聘請社會執業律師為政府法律顧問①；二是公職律師型，由專門服務于政府的律師擔任政府法律顧問②，由司法行政機關建立公職律師制度統一管理；三是設立政府法律顧問室③，與現有的政府法制機構并列存在，各司其職；四是擴展政府和政府部門法制機構的職能[3]，將政府法律顧問職能列入其中，由法制機構工作人員擔任法律顧問，并兼顧吸收和管理社會法律人才為政府法律顧問。

目前來看，最為適宜的是第四種模式，即依托政府和政府部門的法制機構，統一管理政府系統內外兩支法律顧問隊伍的運作模式。原因是：模式一存在受聘的法律顧問不熟悉政府管理理念和程序從而使得顧問效果不佳的問題，還存在社會律師服務收費標準比較高，財政負擔壓力大的問題，也存在政府領導與法律顧問之間聯系不夠緊密，甚至部分領導還存在不知道如何運用好法律顧問的問題，出了問題才想起讓法律顧問參與；模式二以公職律師擔任政府法律顧問，出現了揚州、周村、廈門、廣州等四種模式，優勢是其熟悉政府管理理念和程序，但存在公職律師專業視野偏窄的問題。模式三專設政府法律顧問室，提高了政府法律顧問的地位，配備的專職法律顧問同樣存在專業視野偏窄的問題，并且與政府法制機構部分工作有所重疊，不屬于現有政府編制，而是政府機構改革探索產物，處于法律地位待定狀態。模式四的政府法制機構屬于政府編制系列，承擔著依法行政工作規劃的制定和組織實施及行政監督等職責。2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》將政府法制機構定位為政府的“參謀、助手、法律顧問”[1]。目前，政府法制機構并非僅作輔助機構設立，其還同時兼有職能機構性質。一方面在大量涉法事務上，發揮參謀、助手的作用，以保證政府工作的法制統一性，另一方面在政府立法、執法監督、行政復議等領域履行正常的職責。政府法制機構身處政府系統之中，其所承擔的工作職責與政府工作密切聯系，其行政管理業務與法律專業技能緊密結合，對政府需求信息的掌握以及在領會和把握行政決策意圖等方面具有獨特的優勢，其在長期工作實踐中，形成了相對完善的工作程序、相對規范的工作紀律以及相對穩定的工作環境，建立了比較穩定的工作關系和聯系渠道。另一方面，社會法律人才由于沒有受到行政機關內部人員的限制，站在“局外人”的立場上觀察和研究問題，但不處理問題，立場超脫、角度客觀，更容易形成客觀、公正的意見。法制機構與社會兩類法律人才在法律地位、權限、法律責任以及專業知識、經驗與技能等方面都不相同，各有功用，具有顯著的互補性[2]。因此，由政府法制部門負責管理、協調，有利于政府法律顧問隊伍的穩健發展，利于政府法律顧問更好地開展工作。

但是模式四亦存在明顯的局限：其一，政府法制機構的設置為國家、省、市、縣四級，鄉一級政府未設置專門的機構，因而按模式四尚不能將政府法律顧問在行政機關中全覆蓋；其二，政府法制機構工作人員的任職條件并無嚴格的限制，部分工作人員是從行政工作崗位轉行而來，沒有受過系統、專業的法律教育學習，更缺乏執業律師所具有的廣泛法律實踐基礎，法律素質相對于司法機關工作人員或執業律師偏低，不能完全適應政府法律顧問的要求；其三，政府法制機構傳統定位屬于參謀輔助性質，行政監督職能偏弱，加上對政府法律顧問制度認識不夠，政府法律顧問能否參與政府決策受到行政首長個人主觀因素影響較大，缺乏有效的制度保障；其四，沒能區分政府系統內外兩支法律顧問隊伍的差異，部分行政機關出現基本由法制機構的工作人員“包干”法律顧問工作的情況[4]。且外聘法律顧問隨意性比較大，沒有統一標準，沒有充分考慮律師專長，也沒有引進競爭機制，一般只聘請與政府有密切聯系的律師事務所及其律師，從而未能充分有效利用好社會各界優秀法律人才。

鑒于以上情況，在模式四基礎上完善政府法律顧問制度，提出以下對策性建議：

一、強化政府法制機構的法律地位

確定政府法制機構的人員配備、領導職數設置、經費保障與當地干部總數、財政收入的比例，使各級地方政府法制機構建設有章可循，有法可依[5]。加強基層行政機關法制機構設置，縣一級政府部門及鄉一級政府應設置法務崗位，專職政府法律顧問工作。

現代管理理論認為沒有權威的部門是沒有效率的部門。可嘗試在市縣一級建立行政機關首席法律顧問制度。法制機構的負責人或基層行政機關法務崗位專職人員即為相應層級的首席法律顧問。其是行政機關法律事務方面的首席代表，為行政機關的決策層成員之一。這樣可以杜絕法律顧問進不了決策系統的問題。參與決策應該是政府法律顧問的首要職責。政府法律顧問憑借自身的法律知識和實踐經驗，參與政府的決策，對各項措施提供法律意見，進行法律論證，并對決策的合法性負責，可以有效地保證政府決策的科學性和合法性。

二、嚴格政府法律顧問的選拔

首先，嚴格選拔法制機構負責人及其工作人員。政府法制機構要圍繞中心，服務大局，熟悉和掌握一個時期內黨和政府的中心工作，確保政府的重大決策在法律的框架內、在法制的軌道上運行。為適應這一要求，適應強化法制機構地位的需要，應當建立政府法制機構負責人及其工作人員嚴格選拔制度。候選人員必須受過系統專業的法律教育，不僅專業知識和業務本領過硬，而且要懂政治、懂經濟，具備一定的律師執業年限或某一專業特長，具備豐富的社會閱歷，具有擔任政府部門或公司企業法律顧問的工作經驗。執業律師豐富的從業經歷有助于其更好地勝任政府法制機構和法律顧問工作。為了配合該項選拔制度，應建立社會執業律師與法制機構公務員雙向流動的有效機制。

其次，應制定外聘政府法律顧問選拔制度，確定選拔標準、條件，規定選拔程序，引進競爭機制，讓政治素質高、專業能力強、有責任心、熱愛公益事業的優秀法律人才有平等機會進入政府法律顧問服務市場。在此基礎上，建立社會法律人才專家庫，以便能夠隨時根據需要選擇合適的法律專家承擔法律顧問事務。

[ 注 釋 ]

①劉耀堂.推進律師擔任政府法律顧問之甘肅模式[J].中國律師，2012.12.

②沈恒斌.公職律師制度“廈門模式”探析[J].中國司法，2004-5-1.

③劉凌.政府法律顧問制度思考[C].第四屆西部律師發展論壇論文集，2011-8-17.

[1]國務院.全面推進依法行政實施綱要[Z].2004-3-22.

[2]江德平.高校法律顧問機構的職能及其配置模式探討[J].沈陽大學學報，2008.10.

[3]宋儒亮等.論政府法律事務的概念、管理及其處理機制[J].嶺南學刊，2013(2).

[4]徐斌.基層法律援助機構律師擔任同級政府法律顧問的思考[J].法制與社會，2013.4(中).

[5]羅岸偉.建立剛性政府法律顧問制度.推動法治政府建設[J].中國律師，2013.9.

葉高(1961-)，男，漢族，浙江松陽人，麗水職業技術學院，副教授，研究方向：法學、思想政治和信息管理。

D

A

2095-4379-(2017)15-0217-02