環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展及建議

蔡君賢

浙江農林大學法政學院，浙江 臨安 311300

?

環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展及建議

蔡君賢

浙江農林大學法政學院，浙江 臨安 311300

環(huán)境污染第三方治理模式的發(fā)展，為我國環(huán)境問題的解決提供了一條新的渠道。環(huán)境污染第三方治理模式在政府治污領域和企業(yè)治污領域都發(fā)揮了巨大的作用。但是，環(huán)境污染第三方治理模式尚不成熟仍然存在諸多問題。究其原因，主要是特許經營權制度的缺失、污染責任劃分不明晰和市場準入和退出機制。通過提供特許經營權協(xié)議范本、明確責任人承擔、完善市場準入和退出機制的方式，推進我國環(huán)境污第三方治理模式的運行，促進我國環(huán)境污染治理行業(yè)的有序發(fā)展。

環(huán)境污染第三方治理；特許經營；制度完善

一、環(huán)境污染第三方治理的實踐

(一)環(huán)境污染第三方治理契約在政府治污領域的發(fā)展

隨著經濟的發(fā)展，由政府部門壟斷公用事業(yè)已經不適應“快車道”的經濟發(fā)展。在20世紀90年代初期，公用事業(yè)開始市場化改革，實行特許經營制度。在市政污水處理領域，政府與供水服務企業(yè)之間可以通過特許經營協(xié)議形成一個合作關系或者通過合同形式購買環(huán)境服務。國家無須通過強制性行政手段達到其環(huán)境管理目的，而是通過私人主體自發(fā)完成環(huán)境污染的治理，這不僅降低力執(zhí)法成本，提高了執(zhí)法效率。但是，實踐中，制度保障不力和監(jiān)管缺位、公共利益與經濟利益之間矛盾等問題，造成了嚴重的環(huán)境安全問題。

(二)環(huán)境污染第三方治理契約在企業(yè)治污領域的實踐

在“誰污染、誰治理”原則下的指導下，環(huán)保設施的建設、運營和管理責任完全由排污企業(yè)自己承擔。對于排污企業(yè)來說，是增加企業(yè)負擔的，不利企業(yè)成長的。環(huán)境污染第三方治理模式是根據排污企業(yè)污染物治理需求的不同，提供不同的治污服務。實踐中環(huán)境污染第三方治理契約根據內容主要分為兩種模式，一種就是由第三方環(huán)保公司負責建設和運營治污設施，并實現污染物的達標排放，但最終治污設施的產權歸屬于第三方環(huán)保公司；另一種模式是第三方環(huán)保公司只提供管理和運行維護服務，幫助排污企業(yè)實現污染物的達標排放。第三方治理的模式不僅降低了政府的投入便于政府監(jiān)管，還提高了排污企業(yè)的達標排放率。但是，實踐中第三方治理契約模式發(fā)展進程卻很緩慢，很多污染企業(yè)并不愿意參與環(huán)境污染第三方契約治理。

二、原因分析

(一)環(huán)境污染治理特許權制度的缺陷

水污染治理行業(yè)的利益相關方多、主體間博弈頻繁，且水污染治理本身具有周期長、效益回收慢、公益性強等特點，使得水務特許經營協(xié)議內容復雜，在實踐中容易發(fā)生糾紛。雖然《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》以及《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》第九條均對特許經營協(xié)議的內容加以了列舉，但，已有的法律規(guī)定顯然滿足不了現有的水污染治理特許經營的需求，不足以起到合同示范和合同內容規(guī)制的作用。

水務特許經營協(xié)議具有公法和私法雙重色彩。從技術層來講，行政機關采用私法的合同形式達到環(huán)境治理的行政公共目的，特許經營權在水污染治理這一公共領域的適用，讓本就難以劃分的公私法認定更加困難。另一方面，在適用領域界分不明的情形下，缺乏法治環(huán)境的污染治理協(xié)議在實施上本就困難。在一些需要政府強勢干預和壟斷的水污染治理領域，卻盲目追求新潮，引入第三方治理契約，有可能對既有的規(guī)制體系形成沖擊。目前，在市政污水處理的領域，主要采用采取特許經營協(xié)議的PPP(公私合作)模式。但特許經營協(xié)議在水污染治理領域由于缺乏堅實的法律制度保障，第三方企業(yè)行政救濟缺失。在特許經營協(xié)議中，做好預防，擬定責任承擔的方式，以避免出現推諉和不負責的情況。

(二)污染責任承擔不明確

在現有的制度和法律語境下，環(huán)境污染治理的違約責任和行政責任往往難以確定，環(huán)境第三方治理的利益相關方之間容易形成沖突。

一方面，由于缺乏環(huán)境服務的評判標準，環(huán)境服務合同的法律責任在判定時難以劃分。從治理責任來說，排污企業(yè)的污染治理責任確實可以通過環(huán)境服務合同這一形式轉移給了合同另一方主體——環(huán)境服務公司，由第三方治理主體承擔不利的治理后果。但，從法律角度來看，第三方治理主體承擔的是合同上的環(huán)境治理責任，并非是法律上的污染治理責任，環(huán)境服務公司即第三方無義務承擔排污企業(yè)在法律上的污染治理的責任。也就是說，當污染排放違反規(guī)定時，在行政處罰的角度第一責任人仍然是排污企業(yè)，而非第三方污染治理公司。第三方環(huán)境治理公司承擔的僅僅是環(huán)境服務合同中的違約責任。

另一方面，由于水體污染的特點，流動性和時效性制約責任劃分。對于排污不達標的情況，到底是水源有問題還是在治理的過程中出現了漏洞，取證困難，認定也困難。一旦出現污染問題，水污染治理公司難以自圓其說，自證清白。

(三)缺乏市場準入和退出機制

環(huán)境污染第三方治理尚處于探索階段，市場管理還不規(guī)范。一方面，缺少環(huán)境服務收費標準。水污染治理具有長期性，短期內治理的效果難以評判，另外水體污染的復雜性，也使得治理效果難以評定。水體污染具有區(qū)域性，水污染環(huán)境服務公司專長不同，在沒有渠道了解的情況下，非專業(yè)的排污企業(yè)尋求合適的第三方治理公司如同盲人摸象。另一方面，排污企業(yè)缺乏對第三方治理服務企業(yè)實際運行信息的掌握。水污染治理專業(yè)性強，技術要求高都是對排污企業(yè)治理水體污染的考驗。將水污染治理交由第三方治理服務企業(yè)是節(jié)約時間和成本同時實現效率最大化的合理高效方式。同時，水污染治理的時效性也決定了在治理水污染時必須及時，不可耽誤。另外，在政府嚴抓終端檢測，企業(yè)排污入罪門檻低的情況下，排污企業(yè)對水體排放標準也高度重視。這都使得，購買服務方對第三方治理服務企業(yè)將會形成一定程度的依賴性。一旦第三方治污企業(yè)不按合同履行義務，排污企業(yè)將面臨極大的風險。

三、制度完善

(一)提供水務特許經營協(xié)議范本

規(guī)范特許經營合同的內容，詳細其內容條款，有利于減少合同糾紛，也是特許經營權能夠在水污染治理領域得以持續(xù)發(fā)展的關鍵。權利和義務條款不僅是合同的核心，更應當是水務特許經營的核心內容。同時，也是特許經營合同的雙方利益主體享受權利、履行義務的依據。所以，在水污染治理的特許經營權中，應當對合同主體、履行的義務、權利、救濟措施、實施標準進行詳細的磋商和協(xié)定。水污染治理的特許經營協(xié)議一般包括兩個主體：第三方的專業(yè)環(huán)境污染治理公司和政府。對于協(xié)議的內容，應當明確以下幾點：一、協(xié)議具有約束力。水污染治理的特許經營協(xié)議的雙方主體都應當遵守協(xié)議的約束；二、協(xié)議具有可變更性。水污染治理的特許經營協(xié)議不應該是一成不變的，雙方主體可以在磋商協(xié)議達成一致之時進行變更；三、協(xié)議應當包含責任承擔的方式。對于違反協(xié)議約定的，應當依據協(xié)議和相關制裁規(guī)定，違反約定的一方應該承擔違約責任。

(二)明確責任

環(huán)境污染第三方治理機制中排污企業(yè)義務轉移的法律依據不足，治污企業(yè)的責任范圍尚不夠明確。責任界限不明晰，是合理分擔雙方主體責任的障礙。從違約責任和行政責任兩方面入手，明確政府、排污企業(yè)、水污染治理第三方在污染治理中的責任。

違約責任是違反合同的民事責任的簡稱，是指合同當事人一方不履行合同義務或履行合同義務不符合合同約定所應承擔的民事責任。水污染第三方治理機制的利益相關主體有三個，排污企業(yè)、專業(yè)環(huán)境治理服務公司、政府。因此，針對不同主題間，應該有三種責任分配形態(tài)：一是由治污委托者承擔。如果排污企業(yè)在水污染治理委托治理合同的簽訂磋商時，隱瞞真實的自身情況，謊報或漏報水污染的種類和數量，以至于最后在合同簽訂后，排污質量不達標，責任應當歸責于環(huán)境污染治理委托企業(yè)。二是由治理第三方承擔。如果第三方治理主體欺瞞委托者，對污染物的治理不達標，導致委托方無法實現達標排放，要承擔違約責任，并對委托方造成的損失的，應由水污染治理第三方承擔違約責任。三是由排污者和第三方治理者共同承擔。委托治污方與治理第三方在形成合意之前都存在一定締約過失責任，則雙方應當根據過錯的大小承擔相應的締約過失責任。

在行政責任方面，如果環(huán)境污染治理主體違法或者不履行環(huán)境行政上的義務，就應當承擔一定的環(huán)境行政責任。承擔的方式應當包括三種：一、排污企業(yè)承擔。環(huán)境行政責任的主體由法律直接規(guī)定，我國《環(huán)境保護法》和相關的環(huán)境立法都規(guī)定了，排放污染物的主體式治理即使治理污染的主體。所以，排污企業(yè)應當是對于環(huán)境污染承擔主要的責任。環(huán)境污染治理服務合同并不轉移排污企業(yè)的污染治理責任，排污企業(yè)仍然應當是第一位的環(huán)境行政責任的承擔者。二、水污染治理第三方企業(yè)承擔。當水污染治理的第三方企業(yè)存在違反法律規(guī)定，技術標準，偷排露排的行為等明顯是水污染治理的第三方存在過失的情況下，行政責任應該由水污染治理的第三方承擔。三、排污企業(yè)和水污染治理的第三方同時承擔。當在污水治理的過程中，雙方都存在違反法律規(guī)定的行為，那么應當雙方依據自身過失的大小，分擔行政責任。

(三)完善市場準入和退出機制

目前，我國污染第三方治理領域在市場準入方面的制度構建尚不完善。由于政府在管理上缺位、錯位導致污染治理的市場主體在進入市場時就困難重重。建立統(tǒng)一的登記制度和申請制度是構建污染第三方治理機制，優(yōu)化第三方治理市場的重要抓手。首先，應當統(tǒng)一管理登記制度，對于項目的審核主體、內容、程序都應該給予明確的規(guī)定。其次，制度化申請準入的標準。讓擁有實力、擁有技術、擁有經驗的社會資本進入到污染第三方治理的領域，盤活水污染治理的第三方市場。另外，構建第三方治污企業(yè)的信用評價體系。新《環(huán)境保護法》規(guī)定和《社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014-2020年)》對環(huán)保領域信用建設提出了明確要求。通過科學記錄評價公開環(huán)境服務公司的信用評級，支持鼓勵信譽好，技術硬的環(huán)保企業(yè)的發(fā)展，保證環(huán)境服務市場的有序競爭。

污染治理項目的運營時間往往比較長，目前一般為10年。隨著科學技術的發(fā)展，污染處理設施的不斷更新升級，污染治理項目的運營時間很可能會繼續(xù)延長。在這個過程中，如果一旦污染治理的第三方環(huán)境治理企業(yè)要退出市場，就需要完善的市場退出機制。目前，我國的污染第三方的市場退出機制尚不完善。完善退出機制的關鍵在于提高資本的流動性。一旦，污染治理項目的資本流動性過僵硬會讓其他正在觀望的社會資本“望而卻步”，從而限制了污染第三方治理市場化的形成。污染第三方治理項目要與資本市場的深化和發(fā)展相結合，依托產權、股權交易市場，通過股權轉讓、資產證券化等方式豐富項目的退出渠道，提高資本的流動性，吸引更多的社會資本進入水污染第三方治理領域。

[1]駱建華.環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展及完善建議[J].環(huán)境保護，2014.20.

[2]葛察忠，程翠云，董戰(zhàn)峰.環(huán)境污染第三方治理問題及發(fā)展思路探析[J].環(huán)境保護，2014.20.

[3]程雨燕.環(huán)境行政處罰制度研究[M].廣東：廣東人民出版社，2013.

[4]汪傳才.論澳大利亞特許經營立法及其借鑒價值[J].暨南學報，2006.02.

蔡君賢(1991-)，女，浙江人，浙江農林大學法政學院，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法。

X

A

2095-4379-(2017)15-0108-02