論我國區域大氣污染聯防聯控法律制度的完善
——新《大氣污染防治法》的背景下

袁 珊 賈愛玲

浙江農林大學，浙江 臨安 311300

?

論我國區域大氣污染聯防聯控法律制度的完善
——新《大氣污染防治法》的背景下

袁 珊 賈愛玲

浙江農林大學，浙江 臨安 311300

現階段，我國大氣污染十分嚴重，許多城市都飽受霧霾的困擾。正是在這個背景下，新《大氣污染防治法》修訂并實行。新法對聯防聯控制度設計了專章規定，但是由于比較原則化，可操作性不強，導致了新法的聯防聯控制度在推行過程中仍舊遇到了不少問題，亟需我們解決。在分析目前大氣污染聯防聯控制度存在的問題后，我們應從明晰主體制度、健全信息共享與公眾參與機制和建立利益補償制度這幾大方面著手，不斷完善我國區域大氣污染聯防聯控制度。

大氣污染；聯防聯控；法律制度；完善

一、區域大氣污染聯防聯控制度的理論基礎

(一)大氣區域理論

大氣作為一個整體，不存在阻止空氣流通的邊界。正是因為如此，如果僅靠行政區域的劃分來治理大氣污染，顯然是不符合自然規律的行為，其效率必定是低下的，也容易出現本城市雖然重視大氣污染的治理，并且積極采取措施，卻成為了臨近城市大氣污染的接受者，深受其害。此時，區域大氣污染聯防聯控制度應運而生。環境因子是環境法的保護對象之一，不同環境因子的組合造就了相互區別的自然生態系統，而這些自然生態系統之間的自然屬性存在明顯的差異性，這意味著對其管理的手段和方法不能一概而論，應該因地制宜。所以大氣污染防治也要根據各個區域生態系統進行環境的區域管理，環境法的生態理念和科學發展理念要求大氣污染要進行區域聯防聯控。[1]

(二)非合作博弈與合作博弈理論

根據對弈者的協調程度，博弈論又有合作博弈與非合作博弈兩種類型。其中，合作博弈是對弈者達成具有約束力的協議的博弈類型，其指代博弈雙方至少一方利益有所增加，另一方利益不受損害，從而使整個社會利益有所增加的狀態。[2]至于非合作博弈，囚徒困境是其典型例證，即雙方選擇背叛的結果甚至比合作帶來的結果更糟糕。我們可以用博弈理論研究單個城市的大氣污染防治行動以及相互之間的沖突、協調和合作關系。[3]

以行政區劃為特征治理大氣污染的是一種非合作博弈，其普遍現象是：一方面當地政府包庇縱容本地企業的排污行為，不與周邊受影響城市協商共同治理；另一方面，由于各城市之間缺乏信息共享，往往產業結構趨同，容易造成爭奪各自經濟發展機會的惡性競爭，并且可能重復建設環境基礎設施，資源浪費現象嚴重，最終陷入“囚徒困境”，反而可能加劇大氣污染。而區域大氣污染聯防聯控制度則是一種合作博弈，區域范圍內各個城市之間有著一個對大家均有約束力的協議，參與城市在協議范圍內進行博弈，結果往往是各城市均能獲得最大利益。

二、我國區域大氣污染聯防聯控制度存在的問題

我國在幾次大型活動比如北京奧運會期間，成功運用了區域大氣污染聯防聯控制度，活動期間舉辦地和周邊地區空氣狀況明顯改善，為活動營造了良好的環境。但是這些治理行動維持時間短，只有將其法制化和長效化才能固其成果。值得肯定的是，新《大氣污染防治法》設專章規定了大氣污染重點區域實行聯防聯控，國務院環境保護主管部門依據主體功能區劃、區域大氣環境質量狀況以及大氣污染傳輸擴散規律劃定了國家大氣污染防治重點區域，重點區域內建立了聯席會議制度，按照統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治的措施要求，開展大氣污染聯合防治。[4]我國區域大氣污染聯防聯控是先實踐后立法，但是立法的滯后性和局限性，使得這項管理機制仍舊存在一系列問題。

(一)主體機制不完善

新《大氣污染防治法》全章一共只有7條共計12款，每條都只是對大氣污染聯防聯控的某一方面作了一般性的框架規定。[5]最為明顯的是關于主體制度的規定。新《大氣污染防治法》第八十六條規定：“重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府應當確定牽頭的地方人民政府，定期召開聯席會議，按照統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施的要求，開展大氣污染聯合防治，落實大氣污染防治目標責任?！睆脑摋l規定來看，對于實施聯防聯控的防治主體規定地不夠具體明確。只強調應當確定牽頭的地方人民政府，但是關于產生牽頭政府的方式、程序等內容并沒有規定，也沒有職責范圍的內容。這不僅降低了法律的適用性，也可能造成法律被架空的現象。

(二)信息共享與公眾參與機制不健全

該法第九十一條雖指出要建立區域大氣污染聯防聯控的信息共享制度并且提到了信息共享的內容，但是缺乏更加具體的規定，仍舊規定地過于框架。環境利益是一種公共利益，需要廣泛的公眾參與，特別是在區域大氣污染聯防聯控中。但是新《大氣污染防治法》關于聯防聯控的專章只提到了信息向公眾公開，并沒有涉及到公眾參與制度。而區域聯防聯控的最終目標是改善空氣質量，保障公眾的環境權益。如果公眾不能參與到聯防聯控中來，便無從提升公眾對環境質量的滿意程度并真正保障公眾對其自身環境權益需求的實現。[6]信息向公眾公開只是保障了公眾的知情權，這只是一個前提和基礎，只有公眾可以行使參與權，才能使這項制度更加科學合理，也便于聯防聯控制度的推行。

(三)缺乏利益平衡機制

聯防聯控區域內，無論是在經濟發展程度還是大氣污染程度等方面，各城市都不可避免地存在差異。如果想要落實大氣污染聯防聯控機制，達到與周邊城市協定的排污標準一致，實現區域空氣質量的整體改善，區域內的高消耗、高污染城市就必然要犧牲一些經濟發展機會，這意味著聯防聯控要求經濟相對欠發達的城市承擔相對較多的大氣環境治理責任。本來經濟相對欠發達地區的財政收入往往不及發達地區，經濟增長也依賴于高耗能企業，承擔更多的防治大氣污染責任，無疑是雪上加霜。所以從公平角度來看，需要為相對欠發達地區所承擔的較多的大氣環境治理進行補償。而現有的大氣污染聯防聯控法律機制缺乏必要的利益平衡措施，嚴重阻礙了區域內各城市參與大氣污染聯防聯控的熱情與力度。[7]

三、我國區域大氣污染聯防聯控法律制度的完善

鑒于我國新《大氣污染防治法》對區域大氣污染聯防聯控設置了專章，雖然現階段區域大氣污染聯防聯控還存在一系列的問題，但是究其原因主要還是新《大氣污染防治法》對這個制度規定的過于原則，所以完善和細化新大氣污染防治法中對聯防聯控制度的規定，就是解決這一系列問題的關鍵。

(一)完善區域大氣污染聯防聯控的主體制度

新《大氣污染防治法》對聯席會議規定地過于籠統，聯席會議缺乏一個常態性機構，是目前我國新《大氣污染防治法》實施過程中存在問題的一個重要原因。聯席會議需要成立一個常態性機構，實現其決策和執行的職能。《珠江三角洲區域大氣污染防治聯席會議議事規則》對珠江三角洲聯席會議制度作出明確的規定，形成了較為成熟的經驗，聯席會議常設機構成員的組成可以借鑒該議事規則，廣泛吸收與大氣污染治理有關的人員。聯席會議這個常設性機構可以命名為聯席會議委員會，聯席會議委員會由聯席會議主席團和成員組成，主席團又由一個委員長和2個副委員長組成，主席團人選由牽頭政府共同推舉產生，主席團主要負責召集和主持聯席會議。聯席會議委員會的主要職責是組織編制重點區域大氣污染聯防聯控規劃，明確重點區域重點治理項目和污染防治措施，組織安排相關部門落實規劃執行任務。筆者建議新《大氣污染防治法》下次修改時可以考慮把筆者上面對聯席會議委員會的設想納入到法律之中，增強法律的適用性和可操作性。

(二)健全信息共享與公眾參與機制

新《大氣污染防治法》肯定了信息公開與共享，但是仍舊比較原則化，缺乏信息公開的程序、方法及責任結果。健全信息公開法律制度，必須規范大氣環境信息公開程序，可以設置大氣環境信息公開分為的一般公開、部分公開、暫緩公開，這樣在公開大氣環境信息的同時保護國家集體的利益。同時，確立大氣環境信息公開責任，一旦政府或企業在履行大氣環境公開義務過程中違反相關規定，必須承擔明確且具體的責任。健全的信息共享與公開機制當然缺少不了一個合適的信息平臺，可以考慮信息平臺通過網站形式呈現出來，具體可以在結合我國國情的基礎上，借鑒日本的環境信息公開與共享網絡平臺的經驗。

如果說信息共享是為了加強區域大氣污染聯防聯控的合作，那么信息公開的主要目的則是為了公眾的參與。然而新大氣污染防治法在肯定信息公開的同時，卻沒有了公眾如何參與大氣污染聯防聯控的下文。為了促進大氣環境決策民主化，法律需要為公眾參與制定詳細程序，可以考慮以行政法中的聽證制度為藍本進行設計。

(三)建立區域大氣污染聯防聯控的利益補償機制

大氣污染聯防聯控制度要想長久的運行下去，如果不能保證實質公平，那么經濟欠發達地區往往到最后都會“力不從心”，所以我們需要把利益補償機制納入到《大氣污染法》之中。區域大氣污染聯防聯控利益補償機制是調整區域相關方利益關系的法律平衡機制，也就是生態補償機制。根據生態補償理論，補償主體為經濟較為發達的承擔相對較少大氣污染治理責任的地區，比如北京奧運會期間的北京和天津市，而補償客體為為了實現區域大氣污染治理目標承擔較多責任的經濟欠發達地區，比如北京奧運會期間的河北省。眾所周知，生態系統的生態功能價值難以確定，所以利益補償機制中補償的具體數額也不好確定。筆者建議，可以根據補償客體(既經濟欠發達地區)為實現區域環境質量的改善而喪失的機會成本來進行核算，為補償數額提供基本參考。

[1]蔡秀錦.我國區域大氣污染聯防聯控法律制度研究[D].蘇州大學，2014.

[2]王金南，寧淼，孫亞梅.區域大氣污染聯防聯控的理論與方法分析[J].環境與可持續發展，2012(05)：6.

[3]馮·諾依曼，摩根斯頓著，王文玉，王宇譯.博弈論與經濟行為[M].北京：三聯書店，2004：243.

[4]周珂，于魯平.解析新<大氣污染防治法>[J].環境保護，2015(18)：31.

[5]高桂林，陳云俊.評析新<大氣污染防治法>中的聯防聯控制度[J].環境保護，2015(18)：43.

[6]康京濤.論區域大氣污染聯防聯控的法律機制[J].寧夏社會科學，2016(02)：68.

[7]任鳳珍，高桂林，蔣北辰.京津翼大氣污染法律聯防聯控的實施困境及對策[J].石家莊經濟學院學報，2016(02)：94-95.

D

A

2095-4379-(2017)09-0032-02

袁珊(1993-)，女，江西萍鄉人，浙江農林大學，2015級碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。