再審視新修《立法法》中的立法權限劃分

陳 曦

中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313

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再審視新修《立法法》中的立法權限劃分

陳 曦

中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過了關于修改《立法法》的決定。自2000年頒布以來，這部法律就大力推動我國立法事業發展。本次修正，在原有94條基礎上新增11條，修改35處，改動篇幅超過三分之一。而進一步厘清立法權限，是當下法制建設中不可回避的話題。

權限劃分；法律保留；稅收法定；地方立法權

國家立法是法治建設的基礎，而立法核心問題是權限劃分，為確保立法行進于民主、高效的軌道上，本次新修《立法法》通過限權、明權、放權進一步厘清權限，防止立法權交織混同。

一、限權——避免部門規章“任性”

2014年12月深圳突發汽車限購令，與其相似的限房令、單雙號限行等部門規章也時有發布。新《立法法》第80條新增：“沒有法律或國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章、地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。”該條文旨在強調無上位法依據不得減損權利或增加義務。本次對部門規章的限制，實則是對法律位階的維護。此種維護，保障了政府權力不再任性，個人權利不被蠶食，尤其是公民的知情權、參與權與監督權。

二、明權——防止稅收隨意

2011年，最高人民法院出臺《婚姻法》第三次司法解釋出臺后，某些地方政府稅收部門擅自增設“加名稅”，此舉違反了“稅收法定”原則。本次修法，在原有第八條基礎上新增一款：稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律。該條款明確了何種事項屬于法律保留。所謂法律保留是指在特定范圍內對行政自行作用的排除。它本質上決定立法權與行政權的界限，從而決定著行政自主性的大小，然而在實踐中該界限往往十分模糊。例如在我國現行的18個稅種中，只有3個由人大立法，包括個人所得稅、車船稅和企業所得稅。其余15個分別來自于行政法規、部門規章以及大量規范性文件。數目龐大，極易造成混亂。但修改后，稅收相關事項都要通過人大來立法來決定。此番明權，一方面是對公民財產的保護，另一方面則是規范公權、依法行政的需要。

回顧以上，從限制部門規章，到明確稅收法定，這兩個改變都人大對關鍵立法權限的回收，突出人大立法主體地位。然而各地發展水平、歷史進程、文化背景均有所差異，在人大主導的前提下，賦予地方適當的權力，讓立法主體向下延伸亦十分必要。

三、放權——地方立法權有限開閘

新《立法法》第73條規定：設區的市的人民代表大會及其常務委員會可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性行政法規。

(一)立法主體大規模擴圍

立法主體由49個較大的市擴展為全部設區的市，該變動避免了操作中引起不公平競爭以及跑步前進、集體公關等潛規則發酵，這防止了可能的不公正，體現了立法主體的公平和統一。

(二)立法范圍明確邊界

設區市并不是在任何領域都有立法權，《立法法》第73條明確規定，只能對“城鄉建設、城鄉管理、環境保護、歷史文化保護”方面事項制定地方性行政法規。這種有限開閘，一方面實現地方立法的“接地氣”，另一方面避免地方立法的“沒規矩”。同時，設區市能否獲得實際立法權有賴于省一級人大及其常委會決定，省人大常委會應根據本市人口、區域面積、立法需求、立法時機、人才儲備、財政狀況等進行評估決定。

如今，新《立法法》已經實施一年有余，賦予設區的市地方權后，發生了諸多變化。據全國人大常委會法工委統計統計，截至2016年1月31日，已有209個城市被確定可以開始制定地方性法規，占到了77.1%的比例，其中三亞、溫州、宿州、鹽城、鎮江、佛山6城市已出臺地方性法規。此類規定的出臺讓城市管理走向更精細、更規范，也讓城市本身更文明、更宜居。值得注意的是，整個流程，除了要嚴格遵循立法范圍、嚴格服從上位法之外，更要堅持科學立法和民主立法，既要積極，又要慎重，防止地方立法夾帶私利，甚至成為長官意志。

綜上，現代化的國家治理體系是政府職能到位、嚴格按照“依法治國”原則運行的規則治理體系。它需要邊界清晰的權利配置。新《立法法》正是通過限權、明權、和放權，實現對立法權限的收和放。收權，避免部門立法架空中央立法。放權，賦予地方更多自主權，讓法律因地制宜，適應本土。一收一放，讓權力在博弈之中達到平衡。從而在根本上解決人大立法行政化，行政立法部門化，部門利益法制化。這不但是提高立法質量的必然要求，也是深化政治體制改革的必經之路。

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[3]馮玉軍.科學立法的科學性標準探析[J].中國人民大學學報，2014(1).

[4]應松年.立法法關于法律保留原則的規定[J].行政法學研究，2000(3).

D623；D

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2095-4379-(2017)06-0223-01

陳曦(1989-)，女，漢族，黑龍江哈爾濱人，本科雙學位，中共大慶市委黨校學員管理工作處，助教，主要從事憲法、行政法研究。