關(guān)于深入開展礦山專項整治的一點思考

□余姚市國土資源局 姚文瑩

關(guān)于深入開展礦山專項整治的一點思考

□余姚市國土資源局 姚文瑩

余姚市金屬、非金屬和能源資源貧乏，建筑石料資源卻十分豐富，分布廣泛。據(jù)統(tǒng)計，1995年底全市共有采石企業(yè)380余家，小散亂現(xiàn)象十分嚴(yán)重。根據(jù)浙江省和寧波市政府的統(tǒng)一部署，自1989年開始頒發(fā)礦山企業(yè)采礦許可證，并實施專項整治。通過收購、參股、兼并、聯(lián)合等多種方式，推進礦山企業(yè)重組。截至2015年底，余姚市現(xiàn)有批準(zhǔn)合法礦山企業(yè)7家，核準(zhǔn)年開采量670.14萬噸，有從業(yè)人員560余人，年產(chǎn)值達到2.2億元。全市礦山管理形勢總體向好，近年來沒有發(fā)生過重大安全生產(chǎn)事故和群體性上訪事件，礦山企業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)范化和規(guī)模化建設(shè)穩(wěn)步推進，為保障經(jīng)濟社會發(fā)展對建筑石料的需要，維護社會和諧穩(wěn)定作出了積極貢獻。但個別地方礦山管理還不到位，存在問題較多，有的還十分嚴(yán)重，有成為社會不安定因素的隱患。

一、目前礦管工作存在的主要問題

1.治理礦山，關(guān)而不停

由于歷史原因，余姚市廢棄礦山多，治理任務(wù)重。根據(jù)上級統(tǒng)一部署，市政府辦公室下發(fā)了《余姚市礦山生態(tài)環(huán)境及地質(zhì)災(zāi)害治理工程建設(shè)實施意見》(余政辦發(fā)〔2011〕148號)文件，對全市高速公路、省道國道、高鐵鐵路兩側(cè)和城鎮(zhèn)周邊的廢棄礦山實施治理復(fù)綠工程，16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的67處廢棄礦山批準(zhǔn)進行立項治理。為了加強廢棄礦山生態(tài)環(huán)境治理過程中產(chǎn)生的廢棄石料管理，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在治理過程中投入資金不足的問題，2012年余姚市國土資源局和余姚市財政局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于明確廢棄礦山生態(tài)環(huán)境治理工程削坡所產(chǎn)生的廢棄石料作價抵工程款的通知》(余土資〔2012〕51號、余財農(nóng)〔2012〕203號)文件，為防止出現(xiàn)邊治理邊開采，甚至只開采不治理的現(xiàn)象，作出了明確的政策規(guī)定。然而仍有一部分企業(yè)我行我素，借治理之名，行開采之實。梨洲街道某公司是2011年批準(zhǔn)的治理礦山，有效期二年。該企業(yè)到期后雖多次發(fā)出《責(zé)令停止違法行為通知書》，但仍拒不停止開采，直至2015年5月被采取強制措施，共非法開采石材189.83萬噸，涉案金額2410.8萬元。截至2016年六月底，全市67座治理礦山，除一座仍在治理之中，其余都已報告治理完畢，等待上級部門組織驗收通過。據(jù)反映其中的40個治理項目，都有不同程度違法開采的情況。

2.巧立名目，借機開采

因推進農(nóng)村土地綜合整治，開展地質(zhì)災(zāi)害防治排險以及建設(shè)項目涉及礦山資源工程，經(jīng)有關(guān)部門實地勘查批準(zhǔn)同意或口頭準(zhǔn)許在項目范圍內(nèi)開采部分石材。個別建設(shè)單位借項目建設(shè)需要之名，行開采石料謀利之實。牟山鎮(zhèn)一個村的土地整理項目2013年1月批準(zhǔn)實施，規(guī)劃設(shè)計需要開挖土石料55461立方，項目承包人借機大量開采獲利。截至2016年5月，經(jīng)測量共超采石料146.37萬噸，獲利682.5萬元。據(jù)調(diào)查全市此類情況被查處的有4家。在目前上級部門嚴(yán)格控制新增礦山企業(yè)的情況下，巧立名目，搭車獲利，影響惡劣。

3.合法企業(yè)，違規(guī)開采

目前余姚市經(jīng)省國土資源廳批準(zhǔn)合法礦山企業(yè)7家，規(guī)模大，設(shè)備先進，管理規(guī)范，依法依規(guī)開采，總體情況良好。但也有個別企業(yè)在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，未按批準(zhǔn)的規(guī)劃方案實施，越界開采，揀好棄劣，未履行邊開采邊治理的規(guī)定等現(xiàn)象時有發(fā)現(xiàn)，未能起到依法依規(guī)開采的正面示范作用。

4.無證無照，私采濫挖

近幾年余姚市經(jīng)濟社會快速發(fā)展，建筑石料需求大量增加。同時各級政府加強礦山資源管理，規(guī)范礦山開采行為，礦渣石材的價格上漲。無證無照開采投入少，成本小，操作簡單，只需一臺挖機，一輛運輸車就能操作，致使個別不法之徒無視法律法規(guī)，非法開采，瘋狂偷盜國家資源。盡管政府加大打擊力度，扣車抓人，采取高壓態(tài)勢，但在經(jīng)濟利益驅(qū)使下，仍有不法之徒以身試法，屢禁不止。他們采取“游擊戰(zhàn)術(shù)”，玩貓捉老鼠的游戲，白天踩點，晚上作業(yè)，平時休息，節(jié)日狂采。這種現(xiàn)象數(shù)量不多，但危害性很大，嚴(yán)重干擾群眾生產(chǎn)生活秩序，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境。

二、非法開采屢禁不止的原因分析

冰凍三尺，非一日之寒。余姚市礦山管理出現(xiàn)的諸多問題，情況復(fù)雜，原因很多，從管理層面上尋找根源，主要存在四個方面的原因。

1.礦管工作的主體責(zé)任不夠到位

礦山管理的職能部門是市國土資源局，但按照屬地管理的原則，礦山管理的責(zé)任主體應(yīng)是所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道礦管工作沒有專門機構(gòu)、人員編制和資金保障，只是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的公辦或安監(jiān)所兼任礦管工作，礦山管理的主體責(zé)任不夠明確，造成國土資源部門有權(quán)管卻看不見管不住，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道看得見管得到不愿管，這樣的體制難免出現(xiàn)管理上的“真空”。

2.管理力量整合集聚不夠

礦山管理涉及部門很多，除國土資源部門外，還有公安、安監(jiān)、環(huán)保、工商、供電、交通、財稅、建設(shè)等部門，因為沒有形成齊抓共管的工作機制，往往是各自為政、分散履職，缺乏整體合力。安監(jiān)管安全，環(huán)保查粉塵，工商發(fā)執(zhí)照，供電辦電力，敲鑼賣糖，各管一方，難免會出現(xiàn)管理上的空隙，給非法開采提供了可鉆的空子。

3.政策滯后，歷史遺留問題處理難

治理礦山關(guān)而不停，借機開采制而不止，造成這種現(xiàn)象的主要原因是政策處置不夠及時有力，久拖不處，從而成為歷史遺留問題。歷史遺留問題未能及時清理，既干擾日常管理工作，給依法整治增加了困難，還給非法開采提供了借口。

4.依法管護缺乏激勵機制

實踐證明要從根本上遏制非法開采行為，關(guān)鍵是要依靠當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)街道和村級組織，充分調(diào)動基層的積極性。在市場經(jīng)濟條件下，除了行政措施推動，還需運用市場經(jīng)濟規(guī)律，實行經(jīng)濟利益驅(qū)動。目前余姚市礦產(chǎn)資源出讓收益分配機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村頗有意見。礦產(chǎn)資源出讓收益按政策規(guī)定扣除上交上級政府外，留存部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道只得小頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道收益用于日常礦山管理、專項治理的資金都難以保障。基層反映礦管工作責(zé)任重，風(fēng)險大，既管事，還墊錢，沒人愿意擔(dān)當(dāng)，遇到非法開采行為睜一只眼閉一只眼，相互推諉，缺乏責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)精神。

三、深入開展專項整治的對策舉措

堅持問題導(dǎo)向，補齊工作短板。為嚴(yán)厲打擊非法開采行為，整頓礦山管理秩序，妥善處理歷史遺留問題，進一步加強新形勢下礦山管理工作。根據(jù)目前礦山管理中存在的突出問題，建議市政府選擇適當(dāng)時機，在全市范圍內(nèi)開展一次礦山整治專項行動，有組織有計劃有部署地對一些地方出現(xiàn)的礦山管理中的亂采亂挖現(xiàn)象進行集中整治，嚴(yán)厲打擊，由亂到治，從根本上遏制非法開采行為，進一步加強和改進礦管工作，開創(chuàng)新形勢下余姚市礦山管理新局面。

1.要切實加強礦山專項整治力度

市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道要建立礦山專項整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實行行政首長負責(zé)制，列入黨委政府的重要議事日程，集中力量，專人負責(zé)，限期整治到位。要把專項整治行動納入年度工作目標(biāo)考核范圍，同經(jīng)濟建設(shè)、社會穩(wěn)定、民生服務(wù)等有機結(jié)合，把工作實績與單位年度考核和分管領(lǐng)導(dǎo)工作績效掛鉤，作為評比先進集體和先進個人的依據(jù)之一。

2.要積極創(chuàng)建礦管工作新體制，探索建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)主導(dǎo) ，部門協(xié)同”的礦管工作新格局

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應(yīng)對本轄區(qū)內(nèi)的礦管工作負總責(zé)。國土、公安、安監(jiān)等相關(guān)部門依據(jù)各自的工作職責(zé)，會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道做好指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)管和服務(wù)工作，形成整體合力，實行齊抓共管，建立長效機制。

3.要制訂政策措施，妥善處理歷史遺留問題

針對目前全市礦山管理中歷史遺留問題多、情況復(fù)雜、處置難度大的實際情況，本著“實事求是、依法依規(guī)、重在治理、分類處置、一企一策”的原則，對歷史遺留問題進行全面清理和依法處置。并通過企業(yè)自糾自報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道審核上報，市領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)同意結(jié)案的工作程序，依法依規(guī)處理，合情合理結(jié)案。

4.要加強礦山整治專項行動和礦管工作的保障支持力度

加大礦山管理和專項整治的投入和資金保障，建議適度調(diào)整市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道礦產(chǎn)資源出讓收益的分配比例。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)立礦山管護專項資金，專款專用，保障礦山專項治理和日常管護工作所需資金，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村屬地管護礦山資源的積極性。要加強新聞報道和輿論宣傳，營造專項整治行動的良好社會氛圍，重大案件要公開曝光，嚴(yán)厲打擊，震懾犯罪，在全市開創(chuàng)自覺保護礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境的良好局面。