煤礦安全生產可持續(xù)發(fā)展對策研究*
——以榆林市鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦為例

李婉秋

榆林學院，陜西 榆林 719000

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煤礦安全生產可持續(xù)發(fā)展對策研究*
——以榆林市鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦為例

李婉秋

榆林學院，陜西 榆林 719000

本文立足榆林市鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全生產現(xiàn)狀，反思礦難事故原因，并以安全預防為突破口，樹立安全理念，提高煤礦行業(yè)市場準入制度，實行煤炭產業(yè)的整合升級，全面落實煤炭監(jiān)管制度，以期實現(xiàn)榆林市煤礦安全生產的可持續(xù)發(fā)展。

安全文化；市場準入；安全監(jiān)察

一、榆林市煤礦安全生產現(xiàn)狀

2016年12月?lián)踩O(jiān)管總局網站消息，國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局對陜西省進行暗查暗訪。其中，陜西省榆林市榆陽區(qū)大梁灣煤礦：建設項目未取得合法手續(xù)(項目還未核準)違法組織建設、生產。且該礦沒有駐礦安全監(jiān)管員，有關部門也未采取限電措施，該礦生產煤炭還能夠正常進入市場銷售。榆林市神木縣瑤鎮(zhèn)鄉(xiāng)黃土廟煤礦：入井人員登記管理混亂，實際入井人數(shù)與人員定位、入井登記記錄完全不符；通風系統(tǒng)、安全監(jiān)控系統(tǒng)不完善，瓦斯管理混亂；開采容易自燃煤層，未編制礦井防滅火專項設計，未確定煤層自然發(fā)火標志氣體及臨界值；主運輸設備保護裝置不全。榆林市神木縣恒瑞源煤炭有限公司：安全監(jiān)控系統(tǒng)和人員位置監(jiān)測系統(tǒng)都不能正常運行；在未開啟主要通風機的情況下，礦方安排人員入井排水作業(yè)。另據(jù)陜西省煤礦安全監(jiān)察局榆林監(jiān)察分局網站消息：2012年以來，榆林市榆陽區(qū)，橫山縣、府谷縣、神木縣等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，小煤礦多次發(fā)生頂板事故、瓦斯爆炸事故、機電事故、溜灰管墜落事故、運輸事故、井下窒息事故等，導致死傷數(shù)人。

通過以上監(jiān)察結果不難發(fā)現(xiàn)，榆林市作為名副其實的煤炭大戶，卻存在不少的安全隱患，尤其是占榆林市煤礦總數(shù)90%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦更是隱患重重，時刻威脅著礦工的生命安全。

二、煤礦安全事故原因分析

(一)安全文化缺失

雖然“安全第一，預防為主”的安全生產標語隨處可見，但我國民眾安全文化意識卻相對淡漠，安全生產只是流于形式，并未真正形成安全生產價值觀和管理理念。榆林市鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦大多實行承包制或合伙經營形式，承包多以外來者居多，而合伙經營多是本地農民，由于受文化教育及高額利潤的影響，面對安全和利益的權衡，往往是利益至上，安全生產觀念淡薄。另外煤礦行業(yè)危險性大，勞動強度高，因此大多數(shù)礦工都是農民工，普遍文化素質較低，處于安全無知狀態(tài)，而煤礦企業(yè)又因缺乏對安全生產的理性認識和利益至上的觀念影響，不進行或只進行形式化的專業(yè)技能培訓和安全教育培訓，從而為煤礦事故的頻發(fā)埋下隱患。

(二)市場準入制度失守

雖然我國在煤炭市場準入制度方面已經有相關的規(guī)定，如營業(yè)執(zhí)照，采礦權許可證等，但針對數(shù)量眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，卻面臨市場準入制度的集體失守。究其原因，一方面煤炭資源稀缺，市場供不應求，榆林本地及一些外來的投資者都看好煤炭行業(yè)的前景，因此當?shù)匦∶旱V、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦層出不窮。另一方面，煤炭行業(yè)是榆林經濟發(fā)展的支柱型產業(yè)，為了稅收的增加，經濟的發(fā)展，以及部分行政人員以權謀私，官煤勾結，往往本末倒置，實踐中煤炭行業(yè)準入門檻很低，很多注冊資本不足，不具備采礦條件，安全生產未達標的小煤礦在無證或證照不全的情況下紛紛獲得采礦權，并投入生產。

(三)安全監(jiān)管落實不到位

從當?shù)孛旱V安全事故調查的情況來看，政府及相關監(jiān)管部門的失職，監(jiān)管不到位是礦難事故的主要原因。煤礦利潤相當高，因此一些煤礦經營者為了獲得超額利潤，往往通過各種形式拉攏腐化行政監(jiān)管人員，金錢賄賂，股份分紅，結成穩(wěn)固的利益共同體，使得行政監(jiān)管形同虛設。面對煤礦違法違規(guī)行為放任自流，對于一些本該停產停業(yè)，關閉整頓的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦視而不見，甚至包庇縱容，幫助其欺上瞞下，開脫罪責，直到隱瞞不住才上報。此外安全監(jiān)察工作缺乏細節(jié)，監(jiān)察范圍過窄，監(jiān)察人員數(shù)量及素質過低，導致監(jiān)察流于形式，走過場，安全隱患比比皆是，轉包分包情況嚴重，危險重重。

(四)安全投入不足且超能力生產

鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦經營者和管理者急功近利，采用陳舊的、不合格的、落后的安全設備和開采技術，安全生產投入嚴重不足。為了追求高額經濟利潤，出現(xiàn)大量超能力生產問題，盲目擴大規(guī)模，導致井下超員現(xiàn)象十分嚴重，誘發(fā)了大面積的冒頂?shù)让旱V安全事故，置礦工的生命安全于不顧。

三、煤礦安全生產可持續(xù)發(fā)展對策

(一)樹立安全文化理念

安全生產應當以人為本，然而我國安全生產文化

教育相對落后，缺乏安全生產觀念，對以人為本的價值觀，對生命權和人權的尊重和重視不夠。尤其是針對煤炭行業(yè)，從企業(yè)文化，到領導階層的管理理念，再到廣大礦工的安全意識都很淡薄。因此，樹立安全理念，推廣安全生產文化，加強安全教育培訓就成為推動煤炭行業(yè)安全生產、可持續(xù)發(fā)展的原動力。

所以針對榆林市煤礦行業(yè)普遍存在的煤礦從業(yè)人員安全意識薄弱，安全生產知識和技能匱乏的現(xiàn)象，應不斷強化安全生產教育培訓。首先，推行強制性安全培訓，設立獨立的、專門的安全生產培訓機構。對煤礦投資者、管理者、一線礦工、新員工分別進行培訓。設立不同的培訓內容、時間、考核標準，考核合格后方能投入作業(yè)。其次，構建良好的安全生產交流機制。通過安全教育培訓和安全文化宣傳，使煤礦管理者形成安全觀、預防觀、責任觀，尊重生命，尊重礦工，積極聽取一線工人的安全反饋，使廣大礦工形成主人翁意識和自我保護意識，重視生產細節(jié)，積極參與煤礦管理，及時發(fā)現(xiàn)隱患，聯(lián)合治理隱患。從而在企業(yè)內部形成安全生產的有效交流機制和良性循環(huán)，實現(xiàn)煤礦安全生產的健康有序發(fā)展。

(二)嚴格實行市場準入制度，實現(xiàn)煤炭產業(yè)的升級

我國煤炭法規(guī)定，煤炭行業(yè)實行市場準入制度，其中，采礦許可證、安全生產許可證，營業(yè)執(zhí)照是必備條件。采礦許可證是采礦權人開采礦產資源的法律憑證，是由各級國土資源主管部門根據(jù)礦產資源開發(fā)利用方案、礦山環(huán)境保護和礦山安全生產要求等，授予采礦權申請人開采礦產資源的許可證明。采礦許可證不得買賣、涂改、轉借他人。煤礦管理部門根據(jù)安全生產投入情況、從業(yè)人員培訓情況等負責頒布和管理煤礦企業(yè)安全生產許可證。工商行政管理部門負責營業(yè)執(zhí)照的頒發(fā)。

煤炭行業(yè)建設周期長，投入巨大，屬高危行業(yè)，存在頂板、冒頂、瓦斯、透水等風險，具有極強的專業(yè)性、技術性和危險性。因此只有不斷提高市場準入制度，才能從源頭控制安全隱患，保障安全生產。一方面，針對煤炭行業(yè)應提高最低注冊資本金額，組織專家組對安全生產投入情況等達標系統(tǒng)進行論證，嚴格控制煤炭經營資格。將不具備經營資格和承擔能力的法人和自然人排除在市場之外，加大淘汰小煤礦等不合格煤炭企業(yè)的力度，提高準入門檻。另一方面，建立高效優(yōu)化的產業(yè)結構，實現(xiàn)煤炭產業(yè)的升級。實行煤炭資源的整合，針對榆林市鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦、黑煤礦泛濫的局面，通過關閉黑煤礦，鼓勵大中型國有煤礦以收購、兼并、托管和控股的方式整合小煤礦，促進大中型煤礦的產業(yè)化發(fā)展，從而帶動小煤礦的生產技術和管理水平。煤炭行業(yè)準入制度的提高有利于營造健康有序的市場競爭環(huán)境，優(yōu)化產業(yè)結構，提升產業(yè)素質，實現(xiàn)煤炭行業(yè)安全生產的可持續(xù)發(fā)展。

(三)全面提升安全監(jiān)管水平

從煤礦安全監(jiān)察局公布的數(shù)據(jù)來看，煤炭行業(yè)監(jiān)管制度的疏漏是造成重大安全生產事故的直接原因之一。因此，建立獨立、完善的安全監(jiān)管體制，真正落實安全監(jiān)察制度，提高安全監(jiān)察水平就成為預防安全事故發(fā)生的關鍵環(huán)節(jié)。

首先，建立獨立的煤礦安全監(jiān)察垂直管理體制。由于煤礦行業(yè)的特殊性和高危性，國家應加大對煤炭行業(yè)的監(jiān)管力度，由國家煤礦安全監(jiān)察局負責全國范圍內的煤礦安全生產工作，并根據(jù)行政區(qū)劃下設省、市、縣煤礦安全監(jiān)察部門，在煤礦企業(yè)設立專門的煤礦安全監(jiān)察辦公室。煤礦安全監(jiān)察機構應獨立于所在的省、市、縣政府及煤礦企業(yè)，實行獨立的財政體系和人事任免制度，垂直管理和領導，與地方政府和企業(yè)無任何從屬關系。再輔之以定期的異地輪崗人事制度，從而保證煤礦安全監(jiān)察機構的獨立性，防止監(jiān)察人員與當?shù)孛旱V企業(yè)，政府形成利益結盟，徹底杜絕官商勾結，權利尋租。

其次，提高監(jiān)察人員的條件和配備。安全監(jiān)察關系生命安全，來不得半點馬虎。因此一名合格的安全監(jiān)察人員必須具備過硬的安全技術，扎實的法律基礎，豐富的工作經驗和井上、井下安全監(jiān)察執(zhí)法能力。正如前文所提到的，由專門的安全培訓機構對煤礦監(jiān)察人員進行培訓輔導，只有安全監(jiān)察資格考試合格后，才能持證上崗。此后，安全監(jiān)察機構及監(jiān)察人員也應定期接受安全培訓機構的繼續(xù)教育培訓和考核，包括安全生產法律法規(guī)，各類安全生產指標和技術等，每次培訓完畢后安排考核，考核不合格者調整工作崗位或實行淘汰制，從而保證安全監(jiān)察人員的工作能力。另外，目前在煤礦安全監(jiān)察領域普遍存在的問題即監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)管人員配備不足。針對該問題可通過擴大招聘監(jiān)察人員，壯大監(jiān)管隊伍，保證企業(yè)，煤礦監(jiān)察辦公室達到相應規(guī)模的監(jiān)察人員，將監(jiān)察工作落到實處。

最后，細化監(jiān)察內容，落實檢查責任。安全生產無小事，監(jiān)管人員更應未雨綢繆，防患于未然。煤礦安全監(jiān)察辦公室應保證每周監(jiān)察一到兩次，縣級以上監(jiān)察機構做到每月監(jiān)察一到兩次，并進行不定時突擊監(jiān)察和巡回監(jiān)察，保證安全監(jiān)察的常態(tài)化和突擊制。檢查范圍包括安全生產投入情況，如無序性開采，生產設備，技術不達標問題；違法違規(guī)作業(yè)情況，如超能力生產，井下超定員生產問題；安全隱患排查，如頂板、冒頂、透水、瓦斯、通風等；礦主及礦工任職資格，定期培訓考核問題等。一旦發(fā)現(xiàn)問題，從廠礦領導到班組負責人，到一線礦工，根據(jù)各自的安全責任范圍，迅速確定責任主體，追究其法律責任。結合安全監(jiān)察結果強化責任追究制度，能夠迅速有效的解決煤礦管理工作中的粗放式管理和執(zhí)行力弱化問題，從而使得煤礦企業(yè)的安全監(jiān)管水平穩(wěn)步提高。

[1]倪士重.完善煤礦安全生產法治化的建議[J].中國煤炭，2015(1).

[2]崔嬌，巫修社.淺談我國煤炭生產安全監(jiān)管體制之完善[J].煤炭技術，2012(2).

*榆林市社會科學聯(lián)合會專項資金規(guī)劃項目，項目名稱：榆林市煤礦安全生產可持續(xù)發(fā)展路徑研究，項目編號(YLSKGH2016-24)。

F426.21；F

A

2095-4379-(2017)06-0073-02

李婉秋(1982-)，女，陜西榆林人，碩士，榆林學院，教師，講師，主要從事法學教學及法學理論研究。