少年法庭機構改革芻議

●方琳琳 趙軍蒙

少年法庭機構改革芻議

●方琳琳 趙軍蒙*

近年來，未成年人犯罪案件及涉案人數逐年大幅下降，少年法庭面臨邊緣化與被迫轉型的重重危機。出現了諸如少年法庭設置上有待完善；沒有形成自上而下的統一的少審機構；少審工作質效考核機制不盡合理；家事審判改革對少年法庭機構建設帶來較大沖擊等問題。為了更好地促進少年司法制度的進步和發展，除了完善少年法庭機構建設，加強少審法官隊伍建設，少年審判與家事審判之融合也在探索。

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一、少年法庭機構之實然狀況

專門的少年法庭機構是開展少年審判工作的基礎和前提。我國第一個專門審理未成年人刑事案件的合議庭于1984年11月在上海市長寧區人民法院成立，自此開啟了少年審判事業的先河，三十多年來，少年法庭機構從無到有、從少到多，逐步發展壯大，少年審判組織的新形式和新模式也應運而生，從原來在刑事審判庭內由專人負責或設立專門合議庭審理未成年人刑事案件，逐漸形成了指定管轄、獨立建制的少年刑庭、未成年人案件綜合審判庭等多元化模式并存的新格局。專門的少年法庭機構在維護未成年人合法權益方面發揮著重要作用，但也需要審視其存在的問題。

（一）少年刑庭模式的現狀

2001年4月12日起施行的最高人民法院《關于審理未成年人刑事案件的若干規定》第6條規定：“中級人民法院和基層人民法院可以建立未成年刑事審判庭?！?獨立建制的少年刑庭如雨后春筍般相繼成立了，其審理的刑事案件主要是未成年被告人的案件，隨著少年審判工作的發展，受案范圍逐步擴大到未成年被害人的刑事案件。一方面，獨立建制的少年刑庭編制獨立，審判團隊穩定，促進了少年審判工作制度化和專業化建設，也更好地維護了未成年人的合法權益；但另一方面，獨立建制的少年刑庭模式也面臨新的挑戰。一是由于各方面因素的綜合影響，涉未成年人刑事案件數及未成年犯罪人數呈現大幅下降的趨勢，獨立建制的少年刑庭均出現案源不足的困境，面臨漸被邊緣化、同化的問題，優秀的少審法官被調離崗位，專業化被弱化，機構及職能面臨生存與制約的瓶頸。據統計，1988年以來，全國未成年人犯罪呈現下降趨勢，至2015年已經下降50%多。山東法院自2006年以來，未成年人犯罪比例已經連續11年保持平穩，2014－2016年山東法院共判處未成年犯5198人，比2011－2013年同比減少14.37%，特別是2016年犯罪人數1273人，與2015年1792人相比，減少519人，下降幅度高達28.96%。全省少審法官452人，人均結案不足2件，有的少審法官一年也辦不了一件未成年人犯罪案件。審判是法院的主業，由于案源減少，人均結案率過低，少年法庭被邊緣化、同化或異化就在所難免。與此同時，受2015年最高人民法院實施的立案登記制度改革的影響，全國各地法院受理的民事、行政案件激增。以山東法院為例，全省普通刑事、民商事、行政案件受案數呈井噴狀態，2015年共新收各類案件108.7萬件，審結103.3萬件，同比分別上升6.2%，5.3%；2016年全省法院新收各類案件140.2萬件，結案138.9萬件，同比分別上升9.3%和9.6%，而一線辦案法官不足萬人，案多人少的矛盾極為突出，法官超負荷工作成常態。為解決這一問題，沒有案源或案源較少的少年刑庭，被迫轉型及職能的轉變也是順勢而為，有的少年刑庭轉而受理部分普通刑事案件，如交通肇事類案件、過失類犯罪案件、經濟犯罪案件，等等，與一般刑庭沒有區別，成為刑二庭或刑三庭。少審法官忙于辦案結案，無暇專注于少審特色工作制度的開展，和普通刑事法官沒有分別。二是因受制于傳統刑事司法只注重定罪量刑這個框架的影響，大多時候少年司法被誤認為限于未成年人的刑事司法處置，只關注于適用刑罰的輕緩化，對少年司法終極目的是幫助罪錯少年健康成長與無痕回歸的關注有限。事實上，少年司法與成年人刑事司法在司法目的、價值理念、司法制度、訴訟程序、方法等諸多方面存在重大差異。

（二）未成年人案件綜合審判庭模式的現狀

為加快少年法庭工作的發展，2006年最高人民法院將“完善審理未成年人刑事案件和涉及未成年人權益保護的民事案件、行政案件的組織機構”作為人民法院二五改革的重要目標。2006年2月，在全國法院第五次少年法庭工作會議上，沈德詠指出：“條件具備的人民法院，可以設置獨立建制的未成年人案件綜合審判庭，受理刑事及民事案件?！?最高人民法院于2006年8月22日、2013年1月5日分別下發了《關于在部分中級人民法院開展設立獨立建制的未成年人案件綜合審判庭試點工作的通知》《關于擴大中級人民法院設立獨立建制未成年人案件審判庭試點范圍的通知》，先后兩次共確定包括我省青島中院、德州中院、濟南中院在內的49個中級法院作為未成年人綜合審判庭試點單位。我省法院的未成年人案件綜合審判庭試點工作以此為契機，如火如荼地開展起來，省法院先后指定德州、東營、泰安等9個中院開展未成年案件綜合審判庭的試點工作。至目前，全省總計70個中、基層法院建立了獨立建制的未審庭，未審庭設置率為41.42%。

根據最高法院的文件要求，我省的未審庭受案范圍包括：未成年人刑事案件和被害人是未成年人的刑事案件；涉及未成年人權益的撫養、監護、探視等民事案件和當事人為未成年人的行政案件等。未審庭在審理涉少案件時，秉承兒童利益最大化原則，依法給予涉訴未成年人特殊保護、優先保護，體現了司法的人文關懷，少年審判特色制度得到充分發揮，為未成年人健康成長提供了有力保障，贏得了社會各界的好評，也較好地破解了獨立建制的少年法庭數增加而案源不足的難題。鑒于涉少民事案件與家事案件在受案范圍、審判理念、審判方式和審判制度方面有共通之處，有的地方法院積極探索未成年人案件與家事案件綜合審判的模式。南京法院于2013年在全國第一個啟動了家事審判組織的改革，將少年審判及家事審判相結合，成立少年家事綜合審判庭，被業界稱之為 “南京模式”，開啟了少年審判的新時代。在省法院的指導下，我省青島市兩級人民法院于2014年開始未成年人家事案件審判的改革，將與未成年人有關的家事案件指定由少審庭審理，2014年7月，即墨市人民法院少年家事審判庭正式掛牌成立。2015年青島全市兩級法院共受理刑事案件326件，民事案件6354件；2016年受理刑事案件309件，民事案件6054件，大部分民事案件就是與未成年人有關的家事案件。少年家事審判改革試點蓬勃開展，并取得積極成效，有效破解了少審庭案源少的難題。

隨著加大未成年人民事權益保護的呼聲高漲，有關未成年人撫養費、變更撫養關系、監護、探望權糾紛等家事案件逐年遞增，并呈現出在民事案件收案中占比逐年攀升、案件類型相對集中等特點。涉少家事案件審理中的實體和程序問題日益突出。具體而言，一是從目前的司法審判實踐看，涉少家事案件的審判仍然是我國未成年人司法工作中的薄弱環節。最高人民法院制定的《民事案件案由規定》中第二部分“婚姻家庭、繼承糾紛案由”中的離婚糾紛、撫養費糾紛、變更撫養關系糾紛、監護權糾紛、探望權糾紛、收養關系糾紛等二十四種民事案件，①丁兆增、吳國平：《構建我國未成年人民事案件適用特別程序初探》，載《西華師范大學學報(哲學社會科學版)》2010年第4期?？傮w上屬于涉及未成年人身份權益的民事案件。在此類身份案件中，離婚案件占比高達89%。司法實踐中，離婚糾紛通常面臨著父母的個人利益和子女利益的沖突時，首要問題通常是調整父母間的利益，附隨問題處理子女利益，未成年人的權益很容易受到忽視甚至損害。二是司法過程中，法官將此類案件的審理等同于其他普通民事案件，過于追求結案率，而沒有加大調解力度，疏于探索適合未成年人案件的調解方法。三是有的少年法庭因為受理涉少民事案件范圍規定不明確或者不合理，案件數量依然不足，其審判職能作用仍難以充分發揮。

二、少年審判機構運行缺憾之探析

隨著未成年人案件審判任務和社會形勢的發展變化，司法改革的制度設計和不斷推進，少年法庭和法官隊伍存在松懈弱化和人心浮動的跡象，正在或多或少地影響著少年法庭審判職能的切實發揮。主要表現在：

（一）少年法庭設置上有待完善

少年法庭機構建設是做好少年審判工作的重要舞臺。我國少年審判制度的基本模式乃是法庭模式。②王臨平：《中美少年審判制度差異比較》，載《團情快報》2001年第9期。但少年法庭成立之初，我國現有法律并未對少年法庭的機構設置有所規定。全國人大先后出臺《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》，既未規定少年法庭的建制，也沒有規定少年審判制度。此后的《人民法院組織法》《刑法》等法律中也未明確規定少年審判制度。2012年修訂的《刑事訴訟法》雖專篇規定了未成年人刑事訴訟程序，但該規定僅僅針對的涉少刑事審判，與未成年人案件綜合審判庭改革試點工作不相適應。人民法院的二五、三五改革綱要對少年法庭的機構提出了要求，但只是提綱挈領的要求，離實踐還有一定的距離，其結果是少年法庭的地位得不到有效保障，在改革來臨時很容易受到沖擊。正在進行的司法改革，更未對少年法庭的機構建設和專業的法官隊伍作出規定，少年法庭機構建設出現萎縮甚至消退現象，面臨著前所未有的危機和挑戰。以山東法院為例，在此次司法改革我們設立的法官團隊建設中，沒有獨立的少審法官團隊和績效考核機制，這必將大大影響少年法庭機構建設和少年審判工作的發展。

（二）沒有形成自上而下的統一的少審機構

最高人民法院在全國分兩次選擇了49個中院啟動未成年案件綜合審判庭的試點工作后，各高級法院及中級法院又各自選擇了部分法院作為試點法院，但試點工作各自為戰，缺乏整體推進，沒有形成上下一盤棋的局面。目前，全國法院獨立建制的少年法庭僅有1003個，最高人民法院迄今沒有建立起獨立建制的少年法庭機構指導全國少年審判工作，僅在研究室內部設立了一個少年法庭指導小組辦公室，指導全國少年審判工作；各高級法院中除上海、北京、甘肅和河南外，其他省市高級法院也沒有建立獨立建制的少年審判機構或工作機構，而是由刑庭或研究室負責指導少審工作，而且這種指導不包括業務的指導。中級法院、基層法院的少年法庭工作有的是由刑庭（或少年刑庭）負責，有的是由未審庭負責；未審庭上訴的案件則分由刑庭、民庭、行政庭審理。這種上下職能不統一、業務范圍不對應、多頭管理的建制，制約了上級法院指導監督職能的發揮，導致少審工作很難形成合力，成為專門的審判類別。上級法院沒有獨立建制的少年審判機構，導致少審工作缺乏核心機構，體系太弱，使少審工作缺少強有力的頂層設計和方向指引，制約了少年審判工作的進一步發展。反觀未檢機構建設，2015年12月，最高檢未成年人檢察工作辦公室正式成立，2016年11月，全國獨立的未檢機構總數達到1961個，并從上而下形成“捕訴監防”一體的職能體系，未檢工作蓬勃發展。最高人民檢察院曹建明檢察長在剛剛結束的十二屆全國人大第五次會議上所做的工作報告中，隆重介紹了未檢成績，未成年人檢察工作成為檢察工作的一大亮點。

（三）少審工作質效考核機制不盡合理

少年審判人員的職責范圍與現有法官業績評價體系、法官職能之間存在如下矛盾：現代司法制度要求法官獨立、居中裁判，保持“被動超然”姿態，遵循的是“不告不理”，審理案件主要解決證據、事實和法律問題；而少年司法制度重在預防和挽救，如社會調查制度、寓教于審原則、心理干預機制、前科封存制度、回訪幫教制度等，卻要求少審法官除了案件的審判之外，還需積極主動的承擔“前延后伸”工作，如對未成年被告人開展的社會調查、法庭教育、未成年犯的判后幫教與回訪與普法宣傳工作等職能。實踐中許多少審法官甚至還要解決回歸社會的失足少年面臨的復學、就業等困難。如青島中院出臺了《關于落實被判處緩刑、管制、免刑、單處罰金等非監禁刑的未成年人復學、升學問題的意見》；樂陵法院出臺了《關于對判處非監禁刑失足未成年人復學安置的實施意見》，等等，少年法官關注的不僅僅是行為，更有行為背后隱藏的個體，其職能的擴大和延伸正是少年司法的特殊性所在，但這些特殊工作并未沒有相關配套制度與保障措施。正在進行的法官員額制改革中，制定法官業績評價體系，對法官職能的界定仍是立足于成人司法制度，考核依據僅是法官的辦案數量。這種業績評價體系與少審法官職責范圍不匹配，漠視了其所作的大量的案外工作。因此，少審法官付出的辛勤勞動，進行的卓有成效工作，不但未得到褒獎，反而備受是否超出法官職責范圍的質疑，其質效也難以唯案件數字論。綜上，現有的法官目標管理制度評價少審法官的審判業績顯然不盡科學合理，嚴重制約了少年審判工作的未來發展。當前，建立獨立的少年司法制度，彰顯其特殊性，打破寄身于成人司法模式下的格局，迫在眉睫。

（四）家事審判改革對少年法庭機構建設帶來較大沖擊

2016年6月1日，最高法院確定了100個基層法院和中級法院開展家事審判方式和工作機制試點工作，家事審判改革已在全國范圍內開展起來。根據相關規定，各高院可以自行選擇兩種試點工作模式，第一種模式是少年審判與家事審判合并試點；第二種模式是少年審判與家事審判分頭試點。但在少年法庭受案不足、新的機構難以獲批的情況下，家事審判與未成年人案件綜合審判庭受案范圍存在交叉和重合，第一種模式勢必成為大多數法院的無奈之舉。與少年案件數量相比，家事案件體量巨大，特別是對于兩類案件數量差距巨大地方的法院而言，如此龐大的家事案件一旦全部納入少年法庭審理，大多數少審法官會把絕大部分精力放在應對家事案件的審判上，對原有涉少民事案件特色審判的沖擊必將無法避免，少年司法制度獨立的理念在實踐中逐漸可能被偏離，少年法庭多年建立和完善的一系列審判制度和工作機制、專業化的全面特殊優先維護未成年人合法權益的工作職能勢必難以真正落實，少年法庭長期形成的品牌影響力勢必會不斷弱化，少年法庭存在被進一步弱化和邊緣化的危險。目前家事少審合二為一的組織機構模式與臺灣地區少家法院看似相同，但臺灣少家法院是少年和家事兩個審判庭，內部運行機制與審判職能的發揮是截然不同的。

三、少年家事審判之制度建構

（一）少年法庭之機構完善

目前，在全面深化司法體制改革的背景下，對人民法院機構設置的總體要求是扁平化，減少機構的數量。但對于未成年人司法而言，一定要凸顯其特殊性，注重未成年人辦案機構的獨立性。少年司法機構若不獨立、不同步將會直接影響了少年司法的效果。實踐證明，未成年人犯罪防控和權益保護工作的好壞與少年法庭機構是否健全息息相關，機構健全，工作態勢良好；機構缺失或不健全，工作態勢遲緩。當前，少年審判工作出現弱化甚至停滯現象，機構的不完善是重要因素之一。有鑒于此，一方面，最高人民法院應盡快成立未成年人審判指導的專門機構，業務職能包括對下指導和案件審判。唯有如此，方能做好頂層設計，推動將未成年人司法納入司法改革的總體部署，建立獨立專業的少審團隊，制定科學合理的少審法官業績評價體系，規范統一少審庭的受案范圍發揮自上而下的指導作用。另一方面，地方各級法院應盡力爭取地方黨政部門的支持，按照最高法院的部署要求，建立并完善職責明確、運行規范、人員齊備的少年法庭工作機構。

（二）少年審判與家事審判之融合

未成年人綜合審判庭試點工作面臨著家事審判改革的沖擊，如何確保兩項試點工作的順利開展，需要實踐的指引。

一個有問題的孩子背后，一定有一個有問題的家庭。家事糾紛與未成年人權益保護密不可分，在具體案件中兩者具有牽連性，即家庭生活的不幸往往是涉少案件的成因；在審判方式上兩者具有同質性，即均要在個案之外尋找雙方沖突的根源；兩者還均具有社會性，即都需借助社會力量實現對未成年人或者婦女權益的保護。故而，將家事案件納入少年法庭審理范圍，不但有利于開展親職教育，更有利于人民法院參與社會管理綜合治理、對未成年人的權益保護及犯罪預防。成立少年及家事審判庭，符合并超越了最高人民法院設立未成年人案件綜合審判庭的要求，是少年審判工作面臨邊緣化后的破繭重生，實現了少年審判從偏重刑事審判逐漸轉向刑民行并舉、全面維權的科學進化，是少年司法裁判思維方式和審判模式的創新與發展。從一些成功的實踐和少年審判制度的發展趨勢來看，建立一個不僅僅受理少年刑事案件，還受理有關未成年人保護的民事、行政案件的綜合性少年案件審判庭勢在必行，其更能顯示少年審判的整體優勢。因此，在現階段完成建立獨立的少年法院或家事法院的終極構想遇有瓶頸時，少年案件與家事案件趨同的審判理念越來越被認同。家事審判改革某種意義上就是發源于少年審判，是從中演化而來，因而改革的一個方向就是將合二為一，作為邁向獨立的少年家事法院終途的橋梁。這是由于少年家事審判改革重要價值追求之一是促進個人、家庭與社會的協同發展。少年審判與家事審判的“一體兩翼”為實現上述價值提供可能。故而，未來的少年家事審判宜整合少年審判與家事審判，一面利用少年司法“政法一條龍、社會一條龍”的工作機制來處理家事糾紛，盡可能維護家庭穩定；另一方面通過妥善處理家事糾紛，為未成年人的成長提供健康、有序的家庭環境，從而有效遏制其違法犯罪的誘因。我國臺灣地區的少年家事法院和境外韓國的家事法院，都把少年案件與家事案件統一管轄處理，其中必有深刻的道理值得我們思考。

少年審判和家事審判既要日趨融合，又要和而不同、相對獨立。相對獨立是指家事審判要尊重少年審判，避免前者淹沒后者，以免少年家事法官變成全能法官，以致影響、削弱少年法官的專業性。因為實踐中“少家合一”的審判模式更多是因循婚姻、家事的主線，很大程度上忽略了未成年人保護問題，并不能滿足少年司法保護的需求。因此，要在兩者之間找到一個相對完美的結合點，一切尊重少年審判的特殊性，讓少年審判30多年來積累的一些成功經驗和較好做法仍能保留下來甚至長足發展。應強調通過程序的有效運行和對法官司法權的適當干預，最大限度地實現和保障未成年人的權利。當然，注重保護并非對抗，故在此類案件的審理中，首先要確立未成年人利益最大化的理念。具體包括以下四個方面：第一，應以未成年人為本位，立足其根本利益、長遠利益來分析和解決問題；第二，應將未成年人作為獨立的法律個體對待，而非作為家庭的附屬部分，要在強調其獨立性的基礎上，特別關注未成年人的權益、利益；第三，未成年人利益與其他個體利益甚至局部社會利益產生沖突時，應優先考慮未成年人的生存權、學習需求；第四，關注未成年人本身的愿望或要求，保障其參與家庭和社會生活的權利，具備表達其權利訴求的渠道。

（三）少審法官之隊伍建設

少年家事審判不僅僅是審判，更是司法人權保障的重要體現，這一特殊性決定了打造一支專業、敬業的少年家事審判隊伍尤為重要，這是做好少年家事審判工作的根本保障。

1.要切實解決好編制不足、考核不科學、人員不穩定等困擾少年法庭隊伍建設的問題。第一，考慮到少年家事審判大量的延伸工作，需要更多的司法人力保障，在本輪司法改革中應當為少年家事審判保留足夠的員額。少年家事審判隊伍的建設，應當以法官員額制和法院人員分類管理制度改革為契機，推進少年家事審判人員正規化、專業化、職業化建設，建立少年家事審判法官的選拔機制，選任熟悉涉少刑事、婚姻家庭、行政案件審判業務、具有一定社會閱歷、掌握相應社會心理學知識和熱愛少年家事審判的人擔任家事審判的法官；選拔業務能力強、熟悉未成年人身心特點、熱愛未成年人權益保護工作的法官辦理未成年人案件。第二，探索配備各類司法輔助人員。家事少年審判的司法輔助人員除了法官助理和書記員外，還應當包括家事調查員、社會調查員、家事事務員、心理測驗員、心理輔導員等。人民法院需要探索各類人員職能清單，建立符合家事少年審判的特殊員額比例標準，還要探索通過引入社工、社會團體工作人員和政府向社會購買服務等方式充實司法輔助人員。③方芳：《我國少年家事審判制度的構建》，載《中國青少年社會科學》2016年第5期。

2.構建單獨的少審法官業績評價體系。考慮到在少年案件審判中，法官需要承擔大量的非審判業務工作，為調動其積極性，亟需構建獨立的業績評價體系，不應只注重辦案數量，更應注重辦案效果；充分考慮不同地區、不同審級法院的具體少年案件審判情況，突出庭審前后大量的社會調查、法庭教育、回訪幫教等較為特別的法定程序和延伸幫教工作，力爭做到以考核促創新，以考核提質效。

責任編校：王文斌

*方琳琳：山東省高級人民法院法官；趙軍蒙：山東省濟南市中級人民法院法官。