法官懲戒制度改革背景下紀檢監察程序與法官懲戒程序有序銜接機制研究

●賈升宗

法官懲戒制度改革背景下紀檢監察程序與法官懲戒程序有序銜接機制研究

●賈升宗*

《人民法院第四個五年改革綱要》中提出在國家和省一級分別設立由法官代表和社會有關人員參與的法官懲戒委員會，要建立上級紀委和上級法院為主、下級法院協同配合的違紀案件查處機制，實現紀檢監察程序與法官懲戒程序的有序銜接。這就要求在構建我國的法官懲戒制度時，既要建立并發揮法官懲戒委員會對法官違法違紀行為的專業審查認定功能，同時又要合理保留并發揮既有的紀檢監察程序的作用。通過對我國現行紀檢監察制度與域外主要法治國家及地區的法官懲戒制度進行對比，提出我國法官懲戒制度改革中紀檢監察式懲戒程序與法官懲戒程序兩套程序銜接的改革方向，探索我國法官懲戒制度的宏觀制度構建與微觀程序構造。

法官懲戒 紀檢監察 有序銜接

一、問題的提出

法官作為國家司法權的行使者，其職權的行使關系到當事人的生命、財產、自由等諸多權利，理應建立合理的懲戒機制來監督其司法職權的行使，維護法官尊嚴，確保司法公正。

當下，我國并無專門意義上的法官懲戒制度，事實上的法官懲戒制度散見于《法官法》《公務員法》《人民法院組織法》《人民法院監察工作條例》之中，將法官懲戒權限賦予了各級人民法院的紀檢監察部門，屬于依托于公務員違法違紀懲戒制度而成的行政性懲戒制度，并無突出法官特色。①陳松、王曉成：《我國法官懲戒機制改革芻議》，載《西昌學院學報》2016年1期。經過十幾年的實踐，現行法官懲戒制度的弊病逐漸顯現，更遑論適應當下員額制改革的背景要求，建立公正、高效、符合司法規律的法官懲戒制度勢在必行。

為此，《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》（以下簡稱《四五改革綱要》）中提出，在國家和省一級分別設立由法官代表和社會有關人員參與的法官懲戒委員會，制定公開、公正的法官懲戒程序，既確保法官的違紀違法行為及時得到應有懲戒，又保障其辯解、舉證、申請復議和申訴的權利。與此同時，我國現階段的國情又決定紀檢監察機構及程序存在的必要性，因此《四五改革綱要》又提出要建立上級紀委和上級法院為主、下級法院協同配合的違紀案件查處機制，實現紀檢監察程序與法官懲戒程序的有序銜接。

按照《四五改革綱要》的要求，要建立一套系統而科學的法官懲戒制度，既要建立并發揮法官懲戒委員會對法官違法違紀行為的專業審查認定功能，同時又要合理保留并發揮既有的紀檢監察程序的作用。因此，筆者認為，法官懲戒制度的建立目前存在三個問題需要解決：一是法官懲戒制度改革背景下，現行紀檢監察式懲戒程序與法官懲戒程序兩套程序銜接的改革方向是什么；二是如何構建以法官懲戒委員會為核心的法官懲戒制度的宏觀制度架構將兩套程序納入其中；三是如何構建法官懲戒制度的微觀運行程序，實現紀檢監察程序與法官懲戒程序的有序銜接。

二、紀檢監察程序與法官懲戒程序銜接上的改革方向

（一）現行紀檢監察制度概述

通過《中華人民共和國法官法》、《人民法院監察工作條例》、《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》等法律文件，我國構建起了現行的紀檢監察式法官懲戒模式。

1.現行紀檢監察式法官懲戒模式的宏觀制度架構

懲戒主體 各級法院紀檢監察部門懲戒事由《中華人民共和國法官法》第三十二條僅規定了十三種懲戒行為，沒有明確的懲戒事由。《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》中則確立了追究違法審判責任：法官在審判工作中，故意違反法律法規的，或者因重大過失導致裁判錯誤并造成嚴重后果的，依法應當承擔違法審判責任。法官有違反職業道德準則和紀律規定，接受案件當事人及相關人員的請客送禮、與律師進行不正當交往等違紀違法行為，依照法律及有關紀律規定另行處理。懲戒措施 警告、記過、記大過、降級、撤職、開除救濟措施 復議、申訴

2.現行紀檢監察式法官懲戒模式的微觀程序設計

根據《人民法院監察工作條例》，監察部門的監察程序如下：

（二）域外法官懲戒制度概述

雖然《四五改革綱要》中提出要在國家和省一級分別設立由法官代表和社會有關人員參與的法官懲戒委員會，制定公開、公正的法官懲戒程序，且日前中央全面深化改革領導小組第二十六次會議審議通過《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，但是從目前公開的文件來看，我國尚未建立法官懲戒委員會的具體制度框架和運行程序。因此，在設計我國的法官懲戒制度并探究其與我國現行紀檢監察懲戒模式的差異時，我們不妨參考借鑒一下域外法官懲戒模式。

②李賢華：《域外法官懲戒組織的設置及其運行》，載《人民法院報》2015年7月3日第8版。③賀榮：《尊重司法規律與刑事法律適用研究（上）》，人民法院出版社2016年版，第268頁。

（三）兩套程序有序銜接的改革方向

1.制度屬性上的變更

司法程序是迄今為止人類設計出來的最為公正的糾紛解決程序，因而只有采用這種類似的程序設置才能在最大程度上保證法官個人的身份獨立以及投訴方、當事人和懲戒機構三方權力架構的正當性。④江國華、吳悠：《完善我國法官成績誒制度的幾點意見——兼議〈中華人民共和國法官法〉第十一章的修改》，載《江漢大學學報》2016年2期。當下法官懲戒體制改革所要建立的以法官懲戒委員會為運轉核心的法官懲戒程序是司法屬性的，希望將把法官的懲戒納入到一套控辯審三方程序中，這樣才能既公正高效，實現司法專業認定，又能夠有效地保障司法獨立。而現行的紀檢監察程序對于法官的懲戒體現出了濃厚的行政色彩。因此，要將紀檢監察程序與法官懲戒程序相銜接，首先要改造現有的紀檢監察程序，將其完美納入到司法化的法官懲戒程序中。

2.具體懲戒程序的重新構造

懲戒主體與制度屬性的變化，導致現有的紀檢監察程序必須重新被改造。《民事訴訟法》與《刑事訴訟法》對于民事案件與刑事案件從立案到調查、起訴、審理、判決、執行、救濟均規定了詳細的操作程序。作為一種特殊的訴訟案件，對于違法違紀法官的審理也理應設計出一套科學、完善、符合我國現有國情的訴訟程序，詳細規定懲戒程序如何提起、由那個部門確定受理、如何調查、如何審理、如何做出決定、決定如何執行、受懲戒法官如何救濟等等操作規范。

3.懲戒措施的重新制定

現行法官懲戒制度的程序性規定混同于公務員的行政處分措施，與法官的司法屬性嚴重脫離。特別是在當下法官員額制與司法責任制改革的背景下，行政懲罰措施中的警告、記過、記大過、降級、撤職等懲罰措施，無法體現出對于法官的實體限制，在一些情況下懲罰目的也無法達到。因此，應當根據法官的職業特點，在設計法官懲戒程序的過程中單獨設計一套適應審判工作的法官懲戒措施，以體現公正和獨立。

4.懲戒事由的重新界定

按照基本的法律思維，唯有人的行為才可以成為處罰的對象，這是建立任何法律責任制度的邏輯前提。⑤陳瑞華：《法官責任制度的三種模式》，載《法學研究》2015年4期。《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》中對懲戒事由進行了重新界定，那就是故意或者重大過失導致嚴重后果的才需要承擔違法審判責任。這是現階段我國的基本國情所決定的懲戒事由。但是長期來看，這種懲戒事由的規定有其局限性，對于程序違法以及法官職業倫理方面沒有進行有效規范，必然會減少對于法官在這兩方面的正確引導作用。因此，應逐漸建立結果責任模式＋程序責任模式＋職業倫理責任模式的法官責任追究模式，加強法律規范對于法官行為的引導作用。

三、宏觀架構：涵蓋兩套程序的法官懲戒制度的制度構建

《四五改革綱要》）中提出在國家和省一級分別設立由法官代表和社會有關人員參與的法官懲戒委員會，要建立上級紀委和上級法院為主、下級法院協同配合的違紀案件查處機制，實現紀檢監察程序與法官懲戒程序的有序銜接。因此，我們所要建立的系統而科學的法官懲戒制度，既要建立并發揮法官懲戒委員會對法官違法違紀行為的專業審查認定功能，同時又要合理保留并發揮既有的紀檢監察程序的作用。具體構建思路如下：

（一）法官懲戒主體

按照《四五改革綱要的要求》，在構建懲戒制度時，我們應該堅持懲戒程序提起權與啟動權的分離、建議權與決定權的分離，具體的制度設計如下：將法院的紀檢監察部門改造為審查起訴部門，下級法院的懲戒由上級法院紀檢監察部門提起，下級法院協同配合省法院與最高人民法院的法官懲戒程序由本級法院紀檢監察部門負責提起；在國家和省一級分別設立由法官代表和社會有關人員參與的法官懲戒委員會，其中法官代表占絕大多數，由全國人大和省人大任命，任期五年，專職進行法官懲戒；法官懲戒委員會下設立案部門、審理部門、監督部門，分別負責法官懲戒案件的立案、審理和監督救濟；法官懲戒委員會享有法官懲戒事宜的建議權，具體懲戒決定的作出分別由最高法院和省法院的組織人事部門依據組織人事程序進行懲戒；涉及犯罪的，交由司法機關依法處理。

（二）法官懲戒措施

為進一步體現法官職業特色，加強對法官隊伍的專業化懲戒，我們可以建立一套更合理的法官懲戒措施體系，具體制度構建如下：一是申誡，主要針對情節顯著輕微，社會影響不大的情形；二是罰款，主要針對涉及財產的情形，可以單獨也可附加適用；三是免除員額法官，主要針對不再適宜擔任員額法官的情形；四是撤職，主要針對情節嚴重的情形，撤職期限在6個月以上2年以下，恢復職務需要向法官懲戒委員會提交申請并獲得通過；五是開除，主要針對涉及犯罪的情形。

（三）法官懲戒事由

依據我國的實際國情，法官懲戒事由應逐漸建立結果責任模式＋程序責任模式＋職業倫理責任模式的法官責任追究模式，加強法律規范對于法官行為的引導作用，具體的制度設置如下：結果責任模式，故意或重大過失導致嚴重結果的承擔違法審判責任；程序責任模式，嚴重違反辦案程序規定承擔責任；職業倫理責任模式，法官違反職業倫理規范的承擔責任。

（四）法官懲戒禁區

為了突出對司法獨立的保障，在新的《法官法》修改中我們理應建立法官承接進去，即正常履職情況下法官不能因自己對法律的理解和對具體案件事實的認定而遭受懲罰。

四、微觀程序：紀檢監察程序與法官懲戒程序的有序銜接

既然我們決定以司法化程序來建構新的法官懲戒制度，那么在宏觀架構法官懲戒制度的框架之后，我們完全可以參照域外經驗以及我國刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法的規定，建立一套詳細、規范、操作性強的法官懲戒程序，以實現紀檢監察程序與法官懲戒程序的有序銜接。

（一）懲戒程序的提起

1.依申請提起

既然將法院的紀檢監察部門重新改造為法官懲戒程序的審查起訴部門，那么就應該設置相應的主體可以向上一級法院的紀檢監察部門提出法官懲戒的申請，主要為以下兩類：一是任何機關和個人都可以向上一級法院的紀檢監察部門提出懲戒申請；二是受懲戒法官所在的法院的紀檢監察部門可以向上一級法院提交申請。這兩類主體所提交的申請應為書面申請，并附理由及初步證據。上一級法院紀檢監察部門在收到懲戒申請后應該在7日內進行審查，認為存在懲戒事由的，對被申請的法官進行調查取證，要求被申請法官所在的法院予以協助配合，并在2個月內調查完畢。調查時，可以采取詢問、查卷等方式，但基本對法官身份的尊重，不宜對被申請懲戒法官采取強制措施，如確有必要，應報請采取調查措施的上一級法院院長批準。調查結束后，如認為確有必要提請法官懲戒制度委員會進行懲戒的，紀檢監察部門應報由院長批準，三日內將書面材料送交相應懲戒委員會立案部門予以審查；經調查發現不存在違法違紀情形的，應出具不予提起立案決定書。申請人或單位對不予提起立案決定書不服的，可向上一級法院提起申訴，最高法院的除外。

2.依職權提起

省級以下的上一級法院的紀檢監察部門在日常考核中發現下一級法院的法官有需懲戒情形的，應主動提起法官懲戒程序，并可要求受懲戒法官所在法院的紀檢監察部門協助調查。調查結束后，如認為確有必要提請法官懲戒制度委員會進行懲戒的，紀檢監察部門應報由院長批準，三日內將書面材料送交相應懲戒委員會立案部門予以審查；經調查發現不存在違法違紀情形的，應出具不予提起立案決定書。申請人或單位對不予提起立案決定書不服的，可向上一級法院提起申訴，最高法院的除外。

（二）懲戒程序的啟動

對于紀檢監察部門提起的懲戒案件，懲戒委員會立案部門應組成合議庭進行審議，合議庭成員以法官為主。立案的審查標準應包含明確的案件事實、證據。經審議，認為確有懲戒事由應當予以立案的，應在7日內作出立案決定書；認為無懲戒事由不予立案的，應在7日內作出不予立案決定書；認為應當懲戒但是證據不足的，應該退回紀檢監察部門補充調查；認為已經構成犯罪的，應當中止案件，交由司法機關處理。當事人對上述決定不服的，可以上一級法官懲戒委員會申請復議，并為最終決議。

（三）懲戒審理程序

法官懲戒委員會經審議認為應當進入懲戒程序的并予以立案的，由法官懲戒委員會審理組織組成合議庭進行審理。參考刑事訴訟法、民事訴訟法的規定，主要規定如下：

1.審理組織

法官懲戒的審理，應當由資深法官三人和其他人員共五人組成合議庭進行。合議庭由資深法官中一人擔任審判長。合議庭進行評議的時候，如果意見分歧，應當按多數人的意見作出決定，但是少數人的意見應當寫入筆錄。評議筆錄由合議庭的組成人員簽名。

2.審理程序

立案部門在在立案之日起五日內將起訴狀副本發送被告，被告應當在收到之日起十五日內提出答辯狀。立案部門應當在收到答辯狀之日起五日內將答辯狀副本發送原告。被告不提出答辯狀的，不影響懲戒委員會審理。審理部門的合議庭組成人員確定后，應當在三日內告知當事人。應當在開庭三日前通知當事人和其他訴訟參與人。公開審理的，應當公告當事人姓名、案由和開庭的時間、地點。開庭審理前，書記員應當查明當事人和其他訴訟參與人是否到庭，宣布法庭紀律。開庭審理時，由審判長核對當事人，宣布案由，宣布審判人員、書記員名單，告知當事人有關的訴訟權利義務，詢問當事人是否提出回避申請。庭審時，紀檢監察部門應當派人出庭支持公訴。受懲戒法官應當出庭，但不得對其采用強制性措施，若未出庭，法庭可以缺席判決。法庭審理主要分為法庭調查、法庭辯論、最后陳述三個階段，審理過程可參考刑事、民事訴訟流程。

（四）法官懲戒決定

法庭審理結束后，經合議庭評議，作出決定。情節輕微，社會影響不大的，建議予以申誡；涉及財產的行為，建議可單獨或并處罰款；需要免除員額法官的，建議予以免除；需要撤職的，根據情節嚴重情況，在6個月以上2年以下建議予以撤職；涉及刑事犯罪的情形，建議予以免職。懲戒委員會應在立案后1個月內做出懲戒建議,并制作懲戒建議書。懲戒建議書應主要包含以下內容：第一、被懲戒人的姓名、所屬法院及法官級；第二、被懲戒事實；第三、證據及調查經過、大概情形；第四、應何事受何種懲戒；第五、報告年月日及合議庭組成人員署名蓋章。懲戒建議書應當在宣判之日同時送達被懲戒的法官、所在法院及和申請人，并交由相對應法院的組織人事部門依組織人事程序進行懲戒處理。

（五）懲戒救濟程序

受懲戒法官對于法官懲戒委員會所作出的懲戒決定不服的，可以在收到決定書15日內向上一級法官懲戒委員會提出上訴。上訴材料提交至本級法官懲戒委員會的監督部門，由監督部門轉交。上一級法官懲戒委員會收到上訴材料后，應在3日內決定是否立案。決定立案的，原決定暫不生效，決定不立案的，院決定生效。上一級法院的審理部門可以作出維持、撤銷、改變原審決定并交付執行，法官懲戒二審終審。

責任編校：王文斌

*賈升宗：山東省青島市中級人民法院法官助理。本文獲中國法學會審判理論研究會2017年年會暨“司法改革與法院組織法法官法修改”理論研討會二等獎，有刪節。