出入境檢驗檢疫派出機構行政執法的法律風險防控的思考

河北出入境檢驗檢疫局京唐港辦事處 白曉杰 孟祥梅

出入境檢驗檢疫派出機構行政執法的法律風險防控的思考

河北出入境檢驗檢疫局京唐港辦事處 白曉杰 孟祥梅

行政執法是指享有行政權能的組織運用行政權對行政相對人所做的法律行為[1]，屬于行政機關的外部行政行為，主要包括行政許可、行政強制、行政處罰、行政強制執行、行政公開、行政復議等，這些行為都意味著對行政相對人及相關人權利的調整或影響。隨著依法治國的縱深推進，權責清單的日益明晰完善，國家、社會、公眾都對權力制約與權利保障提出了愈加嚴格的要求。因此，行政組織機構積極對自身行政執法行為的法律風險進行防控，既是認真落實依法治國的必然要求，也是對與時俱進地推進治理能力與體系現代化的積極響應。

檢驗檢疫分支機構是質檢總局實施垂直管理的一線行政管理執行部門，其行政執法行為往往與外貿企業及出入境人員的切身利益息息相關。隨著對外貿易、交往的不斷發展，國門疫病疫情對公共安全的影響變化，新的形勢既要求質檢國門衛士應做到頻繁的執法亮劍，又要求應做到合理科學的把關執法，把握好維護公共利益與切實地保障行政相對人及相關人的合法權益，塑造權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、誠實守信的法治質檢新形象。

在眾多的分支機構中，質檢總局直屬檢驗檢疫局派出機構，是質檢總局根據各地口岸開放情況，因地制宜，批準其直屬檢驗檢疫局派出的、履行相應職能的被授權組織機構。盡管其在行政層級上可能與一般的分支機關相同或相近，但在行政法主體地位及業務內容特點等方面卻存在一些實際差別。因此，其執法的法律風險往往既包含著一般分支機構的共性特點，同時又具有派出機構自身的個性特點，可以說如何做好派出機構執法風險防范，是落實好質檢總局黨組對全系統提出的“全局工作法治化，法治工作全局化”要求的典型動作。

一、檢驗檢疫派出機構與一般分支機關執法風險的共性特點

（一）二者業務遵循的法律法規相同

檢驗檢疫派出機構與一般的分支機關同屬質檢總局直屬的出入境檢驗檢疫局下屬的分支機構，因此二者對外業務所遵循的法律法規及部門規章都是相同的。同樣，二者也都會面臨著相關檢驗檢疫法律與社會發展比較而言相對滯后的情況，以及由此引發的行政執法管理漏洞問題。

（二）二者的行政管理權限大致相同

二者在行政層級上都屬于檢驗檢疫系統的分支單位，其對外行政行為大多數是具體行政行為，直接牽涉到相對人的切身利益，都存在易發爭議的可能性。

（三）二者的行政管理內容和執法程序具有相對的一致性

都須將上級機關制定的程序性文件、作業指導書等規范性文件列為基本遵循，因此也就都可能面臨著因執行上級制定的規范性文件存在法律瑕疵而被訴的風險。

（四）二者在執法人員的資格、證據采集的裝備水平大致相當

一般來說，都能達到符合相關要求的水平。

二、檢驗檢疫派出機構與一般分支機關執法風險特點的區別

（一）行政主體資格狀況不同

行政主體是指能夠以自己的名義行使國家行政管理職能，并獨立承擔因此產生的相應法律責任的國家機關或社會組織。根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，行政的派出機構必須具有規章以上法律文件的明確授權才能在權屬范圍內具備行政主體資格。例如公安派出所，《中華人民共和國治安管理處罰法》明確規定了其具有行政主體資格。又如工商機關的派出所，《工商行政管理所條例》規定其具有行政主體資格。而檢驗檢疫派出機構這一點，不同于公安派出所、工商派出所等有規章以上法律文件的明確授權，也不同于檢驗檢疫系統內一般的分支機關可以自己的名義獨立對外做出行政執法行為，沒有法律、法規或規章的明確具體授權，檢驗檢疫派出機構的對外行政執法行為應當以所屬機關的名義做出，其自身不具有行政主體資格。

由此可能引發的問題至少包括：

（1）若檢驗檢疫派出機構以其自己名義對外作出具體行政行為時，因無規章以上效力的法律文件的規定授權，則行政相對人提起行政訴訟時，則依據《中華人民共和國行政訴訟法》 的有關規定，其因違反合法行政的基本原則，因此在行政訴訟中，行政機關將承擔敗訴的風險。

（2）檢驗檢疫派出機構以其所屬的機關名義作出行政行為，則在與行政相對人存在爭議的前提下，因主體資格缺失，權限不明， 執法行為的法律風險可能牽涉的機構層級較高，如相對人對派出機構以直屬檢驗檢疫局名義做出的行政行為不滿而提出行政復議后，再對質檢總局的復議結果依然不滿的狀況下，提起行政訴訟，則質檢總局將可能被列為行政訴訟被告。

（3）由于主體資格的缺失，導致對外需以所屬機關的名義作出行政行為，需以履行較多的內部流程易造成對外行政行為的程序瑕疵，如存在行政處罰的信息及法律文書內部流轉時間較長、行政許可工作中易發生超過規定時限、行政強制工作的法律文書不能及時出具等程序瑕疵。

（二）執法的法律風險來源不同

檢驗檢疫派出機構處于“抓質量、保安全、促發展、強質檢”的業務第一線，決定了其業務工作既會涉及到出入境人員、動植物產品及交通工具與集裝箱的檢疫管理，也會涵蓋對多種多樣的進出口商品的檢驗、檢測；既有法定的檢驗、檢測、檢疫項目，也有接受委托的檢驗檢測業務；既包括日常的行政公開、備案管理、許可核準的受理，也包括突發應急、行政強制、行政處罰等工作。由于工作的涉外性，從交通區位、經濟成本、時間成本等不同因素都決定了，處于一線的直屬檢驗檢疫局派出機構相較于一般的檢驗檢疫分支局，明顯呈現出業務量多、類型多樣、時限緊張，與此相對應的，執法法律風險來源也就復雜多元。

由此，可能面臨的執法法律風險包括：

（1）執法行為的法律風險分布的范圍較廣。檢驗檢疫派出的分支機構的工作，從事務內容到相關程序履行都能夠影響到相對人、相關人的權益而引發復議或訴訟，因此潛在的風險來源相應多元，分布較廣。

（2）執法行為的法律風險易集中、交織。既可能由相對人提起行政復議、訴訟，也可能由相關人因公平競爭權等因素提起復議、訴訟；既可能是單純的對具體行政行為的行政訴訟，也可能是附帶對抽象行政行為的審查；既可能是單純的行政訴訟，也可能是行政訴訟附帶民事訴訟。客觀上多樣多元的工作內容類型，使得潛在面臨的風險多樣、多發，并交織存在。

（三）執法的法制力量存在差異

派出機構的執法力量往往相對薄弱。不同于其他行政系統，檢驗檢疫部門的執法行為往往建立在依檢驗檢疫技術進行合格判定結果的基礎上，這就要求執法人員既要有深入的技術基礎，同時又能準確用法、合理執法。從來源環節上講，存在的執法法律風險既可能是由源頭的檢驗、檢測、檢疫技術環節引發的，也可能是由于適用法律及其條款、執行法律程序方面導致的。而相對于檢驗檢疫一般的分支局，派出機構往往存在組建時間短、實踐經驗少、技術積累薄、業務類型復雜等諸多客觀情況，就此而言，其執法力量往往相對薄弱欠缺，既包括因業務量大、人員緊缺，而導致的執法人力不足的因素；也會因工作涉及的法律、法規、規章、強制性標準及國際規則等較為廣泛，導致的執法能力不足的因素，因此行政執法工作難免出現瑕疵，進而在行政復議與訴訟中處于不利地位。

（四）執法權限范圍面臨不同境遇

隨著改革開放的不斷深入，“口岸”的概念已演變得不局限于傳統的國境口岸，相關的出口加工區、綜合保稅區等特殊監管區域也在事實上發展出了口岸的功能。對此，檢驗檢疫相關的法律法規相對滯后，在實際執行中往往會引發一定的爭議。例如對這些區域的基礎設施建設或業務活動的要求是否完全依據法律法規規定的國境口岸場所的標準來實施管理，國際交通工具及其攜帶貨物的出入境與貨物的進出口之間實施怎樣的差異化管理等，往往會在行政許可管理或執法監督處罰等工作方面造成爭議，引起行政復議或訴訟。這些新的問題，不僅是一般的內地分支局面臨著，事實上由于檢驗檢疫派出機構所在地往往位于地方政府口岸規劃、開發區域或出入境口岸一線，更加頻繁、尖銳地面臨著這些問題。

三、風險防控的建議

風險總是客觀潛存的，重要的是對其進行防范、控制。綜合來看，派出機構的執法風險既有機構主體的設置問題、業務復雜的客觀問題、能力建設的自身問題、法律滯后的依據問題等。針對于此，須從行政管理的目標出發，有機組合預防與控制措施。

（一）建立、完善行政執法清單與流程規范，并進行動態管理

實現工作的法治化，是一個按照法定權限和法定程序行使權力、履行責任的動態的過程。須對法律、法規、規章賦予的，質檢總局和及其直屬檢驗檢疫局授予的，其他行政組織委托的對外事權依據行政公開、行政許可、行政強制措施、行政處罰、行政強制執行等工作內容進行分類；對業務內容的執法依據進行梳理，既要關注所遵循檢驗檢疫的部門法律文件，又要關注到行政許可、行政公開、行政處罰、行政強制等法律法規要求，同時由于抽象行政行為在行政訴訟中可被附帶審查，因此還須重點關注執法工作涉及到的規范性文件是否與上位法存在沖突抵觸；是否存在限制相對人合法權益或增加其義務的條款。進而建立、完善執行權責清單與流程規范，同時須隨時關注行政執法清單與流程規范是否與國家法律法規規章的“廢改立釋”工作相脫節，及時進行動態管理，在實體和程序等多方面保證執法的合法公正與透明公開，保障相對人的合法權益得到公正對待。此外，還需建立并完善與直屬機關指令傳遞的高效機制。檢驗檢疫派出機構的執法行為需要以其所屬機關的名義做出，因此必須讓所屬機關知悉執法行為，并能及時做出相應的指令，控制好名義、時限、程序等方面的風險。

（二）強化技術支撐能力的規范化建設

檢驗檢疫技術執法的特點決定了必須強化技術對執法的支撐作 用，因此既要注重提升執法檢驗檢疫技術機構的質量管理體系標準化，密切關注相關檢驗、檢疫技術國家標準、行業標準的建立與更新，強化落實規范流程；同時注重人員能力提升，積極探索，對比借鑒行業內允許誤差范圍及建立技術方法的不確定度，使得技術結果經得起復驗復核，從源頭防范執法風險隱患。此外，還需完善執法程序的技術裝備支撐，建立并落實易發爭議的重點、焦點問題領域的執法全過程記錄制度，確保執法證據充分、程序得當。

（三）強化業務督查制度與申訴途徑暢通

既要在業務工作領域加強業務督察，強化技術支撐環節對標規范流程，及時進行糾偏糾錯，壓縮源頭的風險問題；也要對照執法清單與規范流程，充分考慮具體案例的特殊性，通過對比借鑒、案例考評，建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度，壓縮執法的隨意性、選擇性，加強派出機構內部對執法行為的核查約束，暢通行政相對人及相關人的正當的權利救濟渠道，防范行政執法的法律風險現實化。此外，要借業務督察落實與內部申訴渠道的暢通，加強專門法制隊伍建設與全員法治教育培訓，既要發揮好法制隊伍在制定重大行政決策合法性審查、抽象行政行為合法性審查、應對復議與訴訟等方面的顧問作用，也要強化全員規范業務與執法行為，在實踐中集中深入問題，細致研究歸納，積極發聲響應立法意見征求，推動檢驗檢疫相關法律法規的“立改廢釋”，進而為解決新問題、落實新政策，提供有力的法律支撐，更好地促進執法實現社會效果與法律效果的和諧統一。

（四）強化崗位責任制度和容錯教育機制

一方面要通過崗位責任分解到位、獎懲結合，落實好“堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”的要求，促使崗位人員能力提升與強化責任意識，推動執法人員自覺勤于學法、系統學法從而在執法過程中避免孤立執法、僵化執法甚至是野蠻執法，逐步形成運用系統的法治思維來規范解決問題的能力和慣性，自覺嚴格規范公正文明執法。另一方面要建立容錯機制，仔細甄別出現執法爭議的內在原因，區分對待，使執法人員敢于執法、善于執法，從而避免疲倦懈怠的職業心理出現，杜絕走向瀆職、濫權的消極、負面的境況。

此外，還需積極爭取派出機構的行政主體資格。黨中央、國務院提出：完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。這一要求為檢驗檢疫派出機構解決行政主體資格提供了積極的指引，具體來說：一方面，積極建議主管部門制定相應的法規規章對整個系統的派出機構的對外執法事權以法律文件進行明確授權；另一方面，亦可根據條件的成熟，積極向編制管理部門爭取實現機構向機關轉化，從而徹底解決行政主體資格的問題。

檢驗檢疫派出機構執法法律風險防范是一項長期、系統的工作，通過將派出機構特定執法風險與分支機構系統執法風險的防控措施有機整合，形成并保持集中管理的良性循環模式，動態梳理清單、執行規范流程、及時監督反饋、分析整改提高，如此環環相扣、循環向好，在持續深入落實好法治質檢全面要求的過程中不斷加以強化，確保各項工作始終在法治軌道上運行有序。

[1]馬懷德. 行政法與行政訴訟法學[M]. 北京：中國法制出版社，2005：166.