中韓動植物檢疫法律法規(guī)比較研究

臺州出入境檢驗檢疫局 袁佳杰溫州出入境檢驗檢疫局 董曉慧

中韓動植物檢疫法律法規(guī)比較研究

臺州出入境檢驗檢疫局 袁佳杰溫州出入境檢驗檢疫局 董曉慧

中國與韓國在地理和文化上比較接近，歷史上也有相似點，分析韓國動植物檢疫法律法規(guī)、檢疫體系，有不少值得借鑒的地方。本文著重從動植物檢疫專業(yè)的角度，旨在通過對中、韓動植物檢疫法律法規(guī)的立法宗旨、立法體系和具體法律制度進(jìn)行比較，找到韓國動植物檢疫法律法規(guī)中值得借鑒的地方，供我國在制定、修改動植物檢疫法律法規(guī)時參考。

目前，韓國動植物檢疫機(jī)構(gòu)主要涉及兩個部門：韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部和韓國海洋水產(chǎn)部，其中海洋水產(chǎn)部下設(shè)國立水產(chǎn)品品質(zhì)管理院管理水產(chǎn)領(lǐng)域的檢疫事務(wù)，農(nóng)林畜產(chǎn)食品部下設(shè)動植物檢疫局管理家畜等其他動植物領(lǐng)域的檢疫事務(wù)。在法律法規(guī)方面，韓國政府十分重視進(jìn)出境動植物檢疫工作，自20世紀(jì)60年代起開始構(gòu)建并逐步完善動植物檢疫相關(guān)法律法規(guī)，其中韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部執(zhí)行有79個法律法規(guī)，海洋水產(chǎn)部有53個法律法規(guī)，其中動植物檢疫相關(guān)法律法規(guī)主要有《動物傳染病預(yù)防法》及其施行規(guī)則、《水生生物疾病管理法》、《植物防疫法》及其施行規(guī)則等。

一、中韓動植物檢疫比較

（一）中韓動植物檢疫立法宗旨比較

法律的實質(zhì)是統(tǒng)治階級利益和意志的體現(xiàn)，通過比較立法宗旨，可以發(fā)現(xiàn)隱藏于法律規(guī)范背后的法律思想和法律文化。通過對比中韓動植物檢疫相關(guān)法規(guī)的立法宗旨，可從某種程度上體會中韓法規(guī)設(shè)立的基本法律思想。

《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》（以下簡稱《進(jìn)出境動植物檢疫法》）第一條規(guī)定：“為防止動物傳染病、寄生蟲病和植物危險性病、蟲、雜草以及其他有害生物（以下簡稱病蟲害）傳入、傳出國境，保護(hù)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)和人體健康，促進(jìn)對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展，制定本法”。韓國《動物傳染病預(yù)防法》第一條規(guī)定：“本法的目的在于促成家畜業(yè)發(fā)展，通過預(yù)防動物傳染病的暴發(fā)及傳播改善公共衛(wèi)生”。韓國《植物防疫法》和《水生生物疾病管理法》等也明確了動植物檢疫的目的是在于防止國外傳染病通過進(jìn)口動植物及其產(chǎn)品傳入。從二者的對比可以看出，進(jìn)出境動植物檢疫法所調(diào)整的客觀對象大體相同，但在動植物檢疫把關(guān)和服務(wù)雙重宗旨中，韓國方面更偏重于把關(guān)。

（二）中韓立法體系比較

中韓兩國動植物檢疫法律的立法體系存在不同，但具有最高效力的都是由最高立法機(jī)關(guān)制定的“法”，如中國由全國人大常委會通過的《進(jìn)出境動植物檢疫法》，韓國由韓國國會通過的《植物防疫法》和《動物傳染病預(yù)防法》。比“法律”效力較低的是由國家最高行政機(jī)關(guān)及其所屬部門制定的規(guī)范性文件以及各地方立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。我國行政法體系由法律、法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等組成。

韓國的行政法體系由法律、總統(tǒng)令、總理令、部令以及各級行政機(jī)關(guān)的訓(xùn)令、例規(guī)、告示等組成。法制處長負(fù)責(zé)政府推進(jìn)法律案立法計劃的總體安排與協(xié)調(diào)工作。在韓國，各級行政機(jī)關(guān)制定的訓(xùn)令、例規(guī)等被制定、修改、廢止時，各中央行政機(jī)關(guān)長在發(fā)令后10天以內(nèi)也需將相應(yīng)訓(xùn)令、例規(guī)等信息輸入法制處長指定的政府立法相關(guān)電腦系統(tǒng)，以確保下級的訓(xùn)令、例規(guī)等的合法性。發(fā)現(xiàn)本應(yīng)由法令制定的事項以訓(xùn)令、例規(guī)等形式制定的，或者訓(xùn)令、例規(guī)中有抵觸法令或不合理事項的，法制處長應(yīng)當(dāng)起草審核意見書，通報所管中央行政機(jī)關(guān)長。

（三）中韓動植物檢疫法律法規(guī)的修訂比較

我國《進(jìn)出境動植物檢疫法》自1991年10月30日頒布并于1992年4月1日實施后，到1996年12月2日才頒布了配套的實施條例，并于1997年1月1日實施，其間，也發(fā)布了一些配套的部門規(guī)章。到目前為止，《進(jìn)出境動植物檢疫法》及其實施條例還未進(jìn)行過一次修訂。而韓國的這些法律法規(guī)修訂工作頻繁，韓國《植物防疫法》從2008—2015年，已經(jīng)修訂了9次；《動物傳染病預(yù)防法》從2002—2015年，已經(jīng)歷經(jīng)17次修訂；《水生生物疾病管理法》從2011年7月頒布以來，短短6年間也已歷經(jīng)5次修訂。由此可見，韓國法律法規(guī)修訂工作比較及時，銜接上比較緊湊，前后一般不超過1年。這種做法大大加強(qiáng)了法律規(guī)范的及時性和可操作性。

（四）中韓動植物檢疫法律法規(guī)部分具體規(guī)定的比較

中韓兩國在進(jìn)出境動植物檢疫法律法規(guī)的具體規(guī)定和檢疫措施的落實與具體運(yùn)作過程中還存在著不少差異，具體體現(xiàn)在行政主管部門和檢疫措施兩個方面。

1.行政主管部門

我國進(jìn)出境動植物檢疫行政主管部門是質(zhì)檢總局，由于歷史原因和我國動植物內(nèi)、外檢分開立法，部分進(jìn)出境動植物檢疫行政主管職能又分屬其他部門或有所交叉，尤其是在種質(zhì)資源、瀕危物種資源等方面，其檢疫許可、檢疫監(jiān)督管理等方面，涉及到的行政主管部門有農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局和質(zhì)檢總局，彼此之間不屬垂直管理，而是平級的關(guān)系。而韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部統(tǒng)管進(jìn)出境動植物檢疫和國內(nèi)動植物檢疫的職能，其中水產(chǎn)品除外，進(jìn)出境水產(chǎn)品檢疫和國內(nèi)水產(chǎn)品檢疫職能由海洋水產(chǎn)部管理，都實施垂直管理，在運(yùn)作方式上易銜接，工作上易協(xié)調(diào)。

2.檢疫措施

在檢疫措施的制定、落實和具體運(yùn)作上，中韓兩國存在的主要差異體現(xiàn)在以下幾方面：

（1）指定口岸。我國進(jìn)出境動植物檢疫措施的實施主要由質(zhì)檢總局設(shè)在各地的出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，各口岸的檢疫業(yè)務(wù)一般只與地理位置和當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境條件有關(guān)，除在質(zhì)檢總局公告和部分與國外簽定的雙邊協(xié)定中指定只能在某些口岸進(jìn)口解禁水果、糧谷、水生動物、肉類等之外，在法律法規(guī)的層面上沒有具體規(guī)定和限制。而韓國極其注重法定檢疫物從指定口岸進(jìn)口的要求，無論是《植物防疫法》《動物傳染病預(yù)防法》或《水生生物疾病管理法》都明確規(guī)定了所有法定檢疫物進(jìn)口只能在指定的海港和機(jī)場進(jìn)行，并通過禁止進(jìn)口、進(jìn)境檢查、進(jìn)境后隔離檢疫到檢疫處理等的有機(jī)掌握和運(yùn)用，檢疫把關(guān)實效明顯。

（2）產(chǎn)地檢疫。我國在《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法實施條例》中規(guī)定，國家根據(jù)需要并經(jīng)輸出國家或地區(qū)的同意，可以派檢疫人員到產(chǎn)地實施預(yù)檢，沒有其他配套法規(guī)公布需要進(jìn)行預(yù)檢的名錄。韓國在《水生生物疾病管理法》中引進(jìn)了派遣檢疫機(jī)制，類似于我們的產(chǎn)地檢疫制度，派遣檢疫申請人可以是法定檢疫對象進(jìn)口商或法定檢疫對象輸出國，產(chǎn)生的費(fèi)用由申請人承擔(dān)，經(jīng)過派遣檢驗檢疫的對象，入境時可免予檢驗檢疫。

（3）法律責(zé)任。中韓兩國動植物檢疫法律法規(guī)對違反有關(guān)的行為都規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，且都涉及行政責(zé)任和刑事責(zé)任。但相比之下，韓國動植物防疫法律法規(guī)對違法者的法律責(zé)任較為嚴(yán)重。如韓國《植物防疫法》中規(guī)定，通過非指定口岸非法進(jìn)口列入植物檢疫措施的產(chǎn)品的或無植物檢疫證書違法進(jìn)口植物等情況的，可以給予3年以下有期徒刑、3000萬韓元以下的罰款；韓國《動物傳染病預(yù)防法》規(guī)定，韓國動植物檢疫局對法定檢疫物逃避檢疫或在檢疫過程中存在不當(dāng)行為的以及私自對檢測不合格的貨物或依法進(jìn)行退運(yùn)的貨物進(jìn)行卸貨等情形，可以給予3年以下有期徒刑、1500萬韓元以下的罰款；根據(jù)《水生生物疾病管理法》，類似情形可以給予3年以下有期徒刑或3000萬韓元以下的罰款，對試圖故意違法行為產(chǎn)生了巨大的威懾，有力地為動植檢把關(guān)提供了法律支持。而我國對不依法報檢行為只規(guī)定處以5000元人民幣的罰款，對向執(zhí)法人員作虛偽陳述等行為，未作任何處罰規(guī)定，對引起重大動植物疫情和偽造、變造動植物檢疫單證、印章、標(biāo)志、封識的違法行為才會依法追究刑事責(zé)任。

（4）人員資質(zhì)管理。我國近幾年加大了對從事動植物檢疫工作的人員資質(zhì)認(rèn)定，但從法律法規(guī)的層面上沒有具體規(guī)定和限制。韓國對從事動植物檢疫工作的人員有嚴(yán)格的資質(zhì)要求。韓國《獸醫(yī)法》規(guī)定，獸醫(yī)必須是獸醫(yī)等相關(guān)專業(yè)大學(xué)本科以上學(xué)歷，并通過國家獸醫(yī)資質(zhì)考試的人員；《動物傳染病預(yù)防法》規(guī)定，檢疫官和獸醫(yī)檢查員都必須是獸醫(yī)，經(jīng)過農(nóng)林畜產(chǎn)食品部相關(guān)課程培訓(xùn)可以作為獸醫(yī)助手，接受獸醫(yī)檢查員管理，協(xié)助其做好檢查工作；《水生生物疾病管理法》規(guī)定水生生物檢疫官必須是通過海洋水產(chǎn)部相關(guān)課程培訓(xùn)的水生生物檢查員或獸醫(yī)。

二、啟示與建議

（一）加快相關(guān)法規(guī)修訂工作

自《進(jìn)出境動植物檢疫法》頒布實施以來，經(jīng)過十多年的探索和總結(jié)，我國已逐步建立了以《進(jìn)出境動植物檢疫法》為母法的法規(guī)體系，進(jìn)出境動植物檢疫工作已走上了法制管理的軌道。但是，隨著我國加入世界貿(mào)易組織和《中華人民共和國國家賠償法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》等國家行政法律法規(guī)的進(jìn)一步實施以及世界動植物疫情的不斷變化，現(xiàn)行《進(jìn)出境動植物檢疫法》已不能完全適應(yīng)形勢要求。為認(rèn)真貫徹黨中央“依法治國”的基本方略，我們應(yīng)盡快進(jìn)行修訂。與此同時，也要注意制、修訂配套的法律法規(guī)，建立健全對現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)和措施的回顧審查制度，切實保障現(xiàn)行法律體系的一致性和適合性，加強(qiáng)法律法規(guī)和措施執(zhí)行情況、效果的評估和分析，及時清理、修改、更新和完善相關(guān)法律法規(guī)和措施，消滅空白點、堵住漏洞、減少交叉，以適應(yīng)形勢變化的需要。

（二）強(qiáng)化違法行為行政處罰

目前在我國，由于《進(jìn)出境動植物檢疫法》等相關(guān)法律法規(guī)對違法者的處罰較輕、違法成本低，行政處罰難以起到震懾效果，使公眾學(xué)法積極性不高，守法較難做到，有些人甚至知法犯法。所以今后在我國相關(guān)法律的立法和修改中，應(yīng)適當(dāng)加大對違法者的處罰力度，使得違法者違法一次，要付出更高的代價，使知法犯法者望而卻步，不懂法者認(rèn)真學(xué)法，提高社會各界檢疫防疫意識，杜絕逃檢、漏檢、走私等不法行為，保證我國農(nóng)林業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（三）明確口岸執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)分工

在韓國國際旅檢通道和國際郵件交換中心，動植物檢疫等執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)要求對出入境旅客攜帶物、郵寄物進(jìn)行現(xiàn)場查驗。在國際航班（港口）設(shè)有專門的檢疫部門，檢疫部門在旅檢現(xiàn)場與海關(guān)、移民局聯(lián)合辦公，組成CIQ（Custom，Immigration，Quarantine）。部門間相互了解，熟悉其他方面的業(yè)務(wù)，實現(xiàn)信息共享，相互聯(lián)動，建立有良好的部門間協(xié)作程序。韓國入境報關(guān)單上規(guī)定攜帶入境動植物產(chǎn)品的必須申報，海關(guān)在報關(guān)單上發(fā)現(xiàn)申報有動植物及其產(chǎn)品的，會轉(zhuǎn)給動植物檢疫部門處理。海關(guān)在X光機(jī)查驗時發(fā)現(xiàn)疑似攜帶有動植物及其產(chǎn)品的，會對行李進(jìn)行標(biāo)識，由動植物檢疫部門實施檢疫查驗。移民局將畜牧業(yè)從事者回國的信息傳達(dá)給檢疫部門。在整個查驗過程中，部門間互相信任，互為把關(guān)，共同維護(hù)國家的整體利益，阻止了動植物疫病疫情的傳入。這對我們完善與海關(guān)、邊防部門的協(xié)作關(guān)系有良好的借鑒意義。

（四）加強(qiáng)檢疫犬設(shè)施建設(shè)

自2001年起，檢疫機(jī)構(gòu)就開始建立檢疫犬機(jī)制，在一些軟硬件設(shè)施及宣傳手段上值得學(xué)習(xí)。韓國檢疫犬訓(xùn)練中心制定了完善、有效的訓(xùn)練機(jī)制；建有模擬機(jī)場檢疫查驗現(xiàn)場的室內(nèi)訓(xùn)練設(shè)施，可以使訓(xùn)練中的檢疫犬更加適應(yīng)機(jī)場檢疫查驗環(huán)境；和科技院校合作，將克隆技術(shù)引入到檢疫犬的繁殖過程中，并取得初步效果；對外開放的檢疫犬展示廳、活潑生動的檢疫犬宣傳片、印刷精美的宣傳冊，都起到很好的宣傳作用。