標準化視角下公共服務領域供給側改革路徑研究

陳莉莉 彭程 茅海軍（中國計量大學）

程越（中國標準化研究院）

標準化視角下公共服務領域供給側改革路徑研究

陳莉莉 彭程 茅海軍（中國計量大學）

程越（中國標準化研究院）

編者按：2016年，中國標準化協會以“標準化助理供給側結構性改革與創新”為主題，組織了第13屆中國標準化論壇征集評選工作，最終在參評的430余篇論文中評出特等獎論文10篇、優秀獎論文30篇。本刊將選登其中部分獲獎論文，旨在啟迪創新思維、激發創新觀點、研討理論方法、分享實踐經驗，供從事標準化科學技術研究、教學、管理和企業生產制作和經營的科技工作者參考。

隨著我國經濟社會不斷發展，公共需求快速增長與公共服務供應不足之間的矛盾愈發凸顯，本文從國內公共服務供給側改革發展現狀入手，采用標準化視角對公共服務領域供給側改革的路徑進行研究，剖析其中存在的問題，并提出改進建議。

公共服務 供給側改革 標準化

1 公共服務供給側改革發展現狀

所謂公共服務，是指政府為滿足公民及其組織的直接需求所開展和介入的活動。溫總理曾經提出“公共服務是指提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布信息等，為公眾生活和參與經濟、政治、文化等活動提供保障和創造條件”。目前我國正面臨公民日益增長的公共服務需求與公共服務供應不足之間存在矛盾的問題，服務供給普遍呈現出供給總量不足、區域分布不平衡、服務質量欠缺等弊病。供給側結構性改革就是從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，更好地滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續健康發展。可以說，公共服務領域的供給側改革是解決公共服務供需問題的必由之路。

目前在我國公共服務體系建設中，供給側改革的政策取向是推進政社分開，加強政社合作。2015年 10 月，十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中，特別強調，要創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。隨著公共服務供給側改革推進，多元主體力量不斷注入公共服務事業，公共服務的規范化管理諸如社會辦機構進入公共服務事業的準入標準，營利性與非營利性的區分、績效評估及監管等方面亟待完善。有鑒于此，我們將從標準化視角對公共服務供給側改革展開研究，探討標準化手段在供給側改革中的重要意義。

2 公共服務標準化現狀

在國際層面，公共服務標準化分為兩類，一類是英國為主導的以服務憲章為主體的標準體系，通過政府公共服務部門制定“服務憲章”形式的服務標準，明確服務內容、服務程序和服務責任等。此標準化模式使英國公共服務績效得到明顯改善，許多國家紛紛效仿，據不完全統計，目前全世界近 20個國家開展與英國憲章運動類似的公共服務標準化活動。另一種模式是以美國為代表的以績效評估為主導的標準化模式。通過制定績效評估標準對政府公共服務機構以及承擔公共服務外包業務的機構的公共服務質量進行評價。如今形成了由政府、社會組織和企業共同治理的完備模式。新加坡、韓國、加拿大等也效仿和采用此法。

在國家層面，公共服務領域的標準化工作漸漸被重視起來，并發布了一系列的規劃文件，助力并帶動公共服務標準化工作。2012 年 8 月，國家標準化管理委員會聯合發改委、科技部等 27 個部委聯合發布《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》，提出“力爭2015年底，初步建成全面覆蓋、重點突出的社會管理和公共服務標準體系，健全完善各標準子體系、加強重點領域標準制修訂、加快實施有關標準，積極開展社會管理與公共服務標準化基礎研究”等具體工作目標。人力資源與社會保障部、民政部、國家中醫藥管理局等部門，相繼從行業角度出發，出臺專項標準化規劃，共同促進國家公共服務標準體系建設。目前，我國公共服務領域行業標準與國家標準有千余項，涉及公共教育、勞動就業、基本社會服務、公共醫療衛生、公共文化、勞動就業服務、公共安全等領域。

3 公共服務領域供給側改革存在的問題

3.1 公共服務質量有待提高

公共服務領域內的供給側改革意味著首先要從提高供給質量出發，不斷推進結構調整，擴大有效的公共服務供給。“十三五”規劃建議明確要求增加公共服務供給，公共服務領域政府投入持續增加，公共服務的總量不斷擴大為落實保障公共服務質量，提升服務水平帶來了不小挑戰。盡管各級政府在努力推進公共服務質量建設，但由于我國公共服務標準體系建設的滯后，公共服務標準化程度低，領域相關的標準研制缺乏整體的體系規劃與設計，公共服務事業標準化方面呈現“無標可依”“經驗主導”的態勢。標準的缺失無疑為公共服務質量的高效輸出造成了一定的阻礙。

3.2 公共服務監管方面缺乏統一的標準規范

隨著公共服務供給側改革進程的推進，改革強調服務供給的擴大，公共服務供給主體多元化發展，這使得民辦機構作為社會力量逐步深入參與到公共服務事業中來，規模不斷擴大。據資料顯示，2008年至 2014 年期間，各級各類民辦學校和教育機構的數量由 10.09 萬所增至 15.52萬所。民辦事業滲透進公共服務領域，有利于增進社會各界凝聚力，對公共服務供給側改革具有不可或缺的重要意義。而在實際監管中，由于沒有明確的民辦機構準入及監管評估標準，民辦機構在進入公共服務領域時，面臨較公辦機構更為嚴苛的審核及行政審查。

除此之外，民辦機構參與的部分公共服務事業領域中行業準入和行政監管二者之間存在前后監督審查標準不一致的問題。行業主管部門為推動公共服務資源發展而有意降低準入標準，或對部分尚未規范的潛在不達標行為給予寬容，以此鼓勵和引導諸多社會力量的進入。但是在行政監管部門實行監管時，一旦發現存在的隱患問題，則采取嚴格的標準進行審查與整頓。前期準入與后期監管二者之間的標準差異將讓不少民辦機構蒙受重創，進而影響公共服務事業觸角的延伸與拓展。

3.3 公共服務城鄉之間發展不平衡

自改革開放以來，城鎮與農村公共服務的水平都在不斷提高，但城鄉的提高水平卻存在很大差距。由于城鄉二元體制的存在，農村成了基本公共服務的薄弱地帶。2006 年 3 月，我國“十一五”規劃綱要首次提出了“基本公共服務均等化”的政策目標，制定并出臺了一系列政策推進農村公共服務的發展，以縮小城鄉公共服務的差距。城鎮隨處可見的寬敞干凈道路，設施完善的公園、娛樂場所、醫院與農村狹窄泥濘的街道、醫療設施不到位的小診所形成了鮮明對比，城鄉公共品提供的差距顯而易見。城鄉公共服務發展的差距首先是由于經濟發展的不平衡，使得財政投入不均等，加上轉移支付資金的部門、層級與人員過多，致使利用效率低下，導致公共服務資源投入不均等。其次是我國農村公共服務“自上而下”的供給決策程序，決策者傾向于對見效快、易出政績的短期“硬性”公共品的生產與供給，而對農村教育、社會保障、公共衛生、科技推廣等相應的制度安排等“軟性”公共產品，沒有太高的積極性，導致供給結構失衡。最后由于農村公共服務的供給主體單一，基本上由政府來生產和提供。一方面政府勢單力薄，無法全面地供給農村公共服務。另一方面又壟斷農村公共服務供給，政策文件通常將行業準入表述為鼓勵和引導社會力量“進入法律法規未明確禁止準入的行業和領域”，行業主管部門基本上仍按照自身工作邏輯對行業準入進行設限。或當社會力量進入后，需面對各種嚴苛的審核和行政監管，漸漸知難而退。致使社會力量參與公共服務的比重過低。

4 標準化改進公共服務供給側改革建議

4.1 標準化驅動公共服務擴大高質有效供給

在國際上，標準化在公共服務領域的應用范圍越來越廣泛與深入，在教育、衛生、環保等領域不斷推陳出新，標準化驅動公共服務事業規范發展得到有力的實證。隨著“提高行政效能，增強政府公信力”的社會呼聲的提高，標準化理念在國內外公共管理中得到持續強化，新公共管理理論越來越多地強調將標準化作為一種提高行政效能的管理手段。由此可見，在公共服務領域供給側改革過程中，標準化在提升公共服務質量環節至關重要。

在公共服務供給質量標準化過程中，標準紅線的劃定應首要考慮公共服務的需求。人民的生活需求隨著時代發展不斷順勢變化，政府應及時了解人民的多樣化需求，特別關注邊遠地區、少數及弱勢群體的公共服務需求的表達，建立完善通常的需求表達機制，在制定公共服務質量相關標準的過程中，注意結合實際，制定合理的、有針對性的供給質量保障標準，充分擴大有效供給。

4.2 建立標準體系，制定公共服務方面有關標準

制定有效的政府之間轉移支付資金的流程與責任標準。以簡化資金流動程序，部門之間有效傳遞信息，避免資金流動緩慢、責任模糊不清，從而提高轉移支付的流動效率與利用效率，縮減政府之間由于財政能力差所導致的公共服務投入差。

制定農村農民參與公共服務的管理標準。確認農民參與公共服務供給決策的方式與責任。從而扭轉“自上而下”的供給決策的片面性與不合理性，使農村的公共服務供給符合農民的實際需要，促進供給結構平衡。

制定社會力量進入公共服務領域統一的準入標準、管理標準與監管標準。避免模糊的準入政策與前后不一的監管模式對社會力量參與公共服務造成的沖擊，使社會力量更多地參與到公共服務中，形成以政府為主導，社會力量廣泛參與的多元化的供給模式，從而為農村提供更高質量的公共服務。

5 結語

改革開放以來，隨著經濟的迅猛發展與社會的不斷進步，使得人民對公共服務的需求日益提高。充分了解公共服務供給側改革的現狀與存在問題，借鑒公共服務國際經驗與國內現有經驗，通過標準化的原理與方法促進公共服務供給側改革，對公共服務平衡有效發展具有重要意義。

SUV持續火爆 東風標致搶占市場先機

東風標致SUV矩陣已成 多款產品值得圈點

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