淺析我國長期照護保險的制度定位

謝俊萍 蔣紅梅 譚邦均

（1成都市醫療保險管理局 成都 610031；2四川省人力資源和社會保障廳 成都 610031）

淺析我國長期照護保險的制度定位

謝俊萍1蔣紅梅2譚邦均2

（1成都市醫療保險管理局 成都 610031；2四川省人力資源和社會保障廳 成都 610031）

探索建立長期護理保險是黨的十八屆五中全會和“十三五”規劃綱要的明確要求。應對人口老齡化，使失能人員過上有尊嚴、有質量的生活，是社會各界關注的焦點。本文通過對長期照護保險的內涵和需求分析,在總結其他國家和我國先行試點地區制度模式的基礎上,提出長期照護保險制度定位應為具有社會保險屬性的獨立險種，即應為我國現行社會保險制度外的第六個險種，是社會服務而非醫療服務，其制度功能不僅僅是化解家庭經濟負擔，保障范圍應從低水平起步，先滿足重度失能老人的基本照護需求，籌資應體現保障公平和激勵機制。

老齡化；長期照護保險；制度定位

黨的十八屆五中全會和“十三五”規劃綱要明確提出，要探索建立長期護理保險制度。2016年6月，人社部確定上海、長春、成都等15個城市作為長期照護保險制度（以下簡稱長護保險）的試點城市，探索建立為長期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關的醫療護理提供資金或服務保障的社會保險制度。未來幾年，我國將基本形成適應社會主義市場經濟體制的長護保險制度框架。長護保險制度建設的前提條件是正確理解制度內涵、準確把握制度定位，唯有理解到位、定位準確，才能保證試點方向不偏，長護保險制度建設方能取得成功。

1 長護保險的內涵

世界衛生組織認為，長期照護是指由非專業照料者（家人、朋友或鄰居等）和專業照料者進行的照料活動，以保證自我照料能力不完全人的生活質量、最高程度的獨立生活能力和人格尊嚴。“十三五”社會保障總體思路報告提出：探索建立長期護理保險制度，滿足老年群體日益增長的生活照料、醫療護理等服務需求，緩解目前中重度患病老人長期占用醫院床位、護理資源不足、部分家庭經濟和事務負擔沉重等突出矛盾。由此可見，長期照護注重提高被照料人的生活質量和人格尊嚴；長護保險以保障老年群體的生活照料、醫療護理服務需求為主要內容。長護保險與我國現行基本養老保險通過個人賬戶和社會統籌積累養老費用，與基本醫療保險保障參保人員基本醫療保險待遇有著本質區別。

2 長護保險的需求分析

2.1 獲得者的需求分析

隨著年齡增長，人們不得不面臨生活能力的衰退，失能風險將進一步加大。當失能來臨時，某些失能人員并不因為病情加重而增加醫療需求，照護需求與醫療需求非正比例關系。以失智癥為例，醫學研究發現，失智癥實際是不可逆的，藥物只能暫時減輕癥狀，總體上不可能真正痊愈。失智癥老人的需求有日常生活照顧、失智癥癥狀維持與改善、情緒需求等三個層面。失智癥老人除去基本醫療外，更需要的是接受日常生活照護，提高生活質量和有尊嚴快樂的生活。而對于晚期癌癥患者來說，在清楚醫學的局限性和病情發展的可能性后，會知曉全力救治也許不是最正確的方法，越來越多的病患在生命接近終點時，選擇將重心從醫療轉移到照護，接受善終照護服務而贏得生命的最后美好時光。

2.2 家庭的需求分析

我國上世紀70年代實施的計劃生育政策在有效控制人口出生率的同時，又給家庭人口結構帶來一定的影響。目前，我國大量家庭呈現“421”的結構，即年輕夫婦二人贍養四位老人，供養一個孩子。隨著我國社會經濟的快速發展，人民生活水平的不斷提高，以及醫療衛生保障體系的逐步完善，我國人口平均預期壽命繼續延長。世界衛生組織《2016世界衛生統計》報告顯示，進入21世紀以來，人類的預期壽命增長了5歲，是上世紀60年代以來出現的最快增幅，2015年中國的人均壽命為76.1歲。而隨著老年人口急劇增加,老年人的慢性病發病率上升,需要照護的人數迅速增長,這都對我國現階段的老年照護體系提出了極大的挑戰。即使家庭經濟條件允許，年輕一代常常會迫于工作和生活壓力而分身乏術，對失能老人的照護需求一定程度影響到家庭的穩定及生活品質。

2.3 社會的需求分析

根據民政部《2015年社會服務發展統計公報》數據：2015年末全國60歲以上老齡人口已超過2.22億人，占總人口的16.1%，其中失能半失能人口則達到4400多萬人。中國人口老齡化發展趨勢預測研究表明，21世紀的中國將是一個不可逆轉的人口老齡化社會，預測5年內，老年人口數量將達到2.48億人。我國60歲以上老年人慢性病的發病率為53.9%，人均患病2-3種，隨著老齡化的加速，高齡、失智、失能老人和“空巢”老人增多，“照護危機”將成為社會問題，僅僅依靠家庭和個人力量根本無法滿足，需要健全的養老服務業和健康服務業市場支撐，需要全社會參與，方能破解“照護危機”。

3 長護保險制度模式分析

根據社會保障籌資模式劃分，國內外已經開展長護保險國家的基本制度模式可分為津貼（福利）制度、社會保險、商業保險及醫療保險制度內照護待遇等四種模式。

3.1 津貼（福利）制度模式

主要由政府財政出資，提供福利性服務或發放護理補貼用于購買照護服務，獲得者多為低收入人群。瑞典、丹麥等北歐國家采取此種模式。我國許多省份也出臺了高齡津貼和護理補貼等類似的政策，由政府推動，財政予以補貼。2016年，全國26個省(區、市)出臺了高齡津貼補貼政策，20個省(區、市)出臺了養老服務補貼政策，17個省(區、市)出臺了照護補貼政策。高齡津貼、養老服務補貼、護理補貼的對象多為低收入、高齡等特定人群。

3.2 社會保險模式

主要通過國家立法，以個人、財政、社會等多渠道籌資方式，建立與經濟發展水平、照護需求、照護服務成本、保障水平等相適應的社會保險制度。將符合條件的所有參保人納入待遇享受人群，通過等級評定讓參保人獲得差別化的照護待遇保障。德國、日本、韓國等國采取此種模式。國內先期試點長護保險的城市中，江蘇南通等城市進行了社會保險模式的長護保險探索，制定了以保障護理需求為目標的籌資渠道、保障范圍、參保繳費、待遇支付的政策框架。

3.3 商業保險模式

主要由保險公司提供照護產品供參保人選擇。商業保險公司在運作中，出于盈利考慮，提供的產品門檻設置相對較高，保障主體多為經濟能力和健康狀況相對較好的人群，失能、半失能老人等健康狀況差和經濟能力弱的人群往往難以得到保障。美國采取此種模式。我國一些保險公司，如泰康之家，在上海、北京等城市開發了環境優美的養老社區，提供照護服務，但收費較高，多數只收住生活能夠自理的老人，經濟實力差的老人無力承受，失能老人無法入住。

3.4 醫療保險制度內的照護待遇模式

主要以醫保基金支付長期照護費用，醫療保險部門對殘疾和失能老人提供服務，費用由社會醫療保險承擔。英國的社會護理（Social Care） 和法國的個人津貼采取此種模式。我國長護保險先期試點的城市中，長春市采取劃轉醫保基金的方式籌集資金，將參保人員符合規定的長期醫療照護費用和短期失能病種費用納入支付范圍。上海市對高齡老人實施護理計劃，將具有上海戶籍、年齡70歲以上的職工參保人員納入保障范圍，重點保障高齡老人的基礎護理和臨床護理待遇。

4 長護保險的定位思考

4.1 長護保險應為社會保險屬性的獨立險種

社會保險是公民從國家和社會獲得物質幫助的最主要途徑。社會穩定是一個國家發展的前提。根據失能人員、家庭和社會的現實需求，長護保險具有社會保險屬性，既有政府對低收入等特定人群補貼的福利體現，又有強制參保應對人口老齡化的必然要求。長護保險與養老保險、基本醫療保險、工傷、生育、失業保險保障對象及范圍截然不同，應為我國現行社會保險制度外的第六個險種。

4.2 長期照護應是社會服務而非醫療服務

長期照護具有連續性、長期性的特點。當公民步入老齡生活無法自理時，或因健康狀況不佳通過醫療、康復等手段一直持續到生命終結都無法恢復時，更需要長期照護服務，而非單純的醫療服務。長期照護的目的不是治愈，而是延續生命和提高生活質量。因此，長護保險中的長期護理服務應是在社會的支持下，為失能人員提供基本生活照料、社區照料等全方位的社會照顧。

4.3 長護保險制度功能不僅僅是減輕經濟負擔

由于老年衰弱的必然性和發生失能的不可預測性，長期失能是公民可能面臨的潛在風險。長護保險制度功能不僅僅是減輕失能人員或家庭的經濟負擔，其深遠意義旨在提高失能人員的生活質量，維護他們的人格尊嚴，同時也緩解家庭的照護壓力。長護保險對養老服務業和健康服務業的發展具有促進作用，對于促進社會和諧，維護家庭穩定，形成尊老的和諧社會氛圍也有十分重要的意義。

4.4 長護保險的保障范圍應從基本需求起步

為了長護保險制度既能夠收支平衡、良性運行，又不給單位和個人造成繳費壓力，制度初期可先把有限的資源用在最需要保障的人群上。可從高年齡段老人和重度失能老人開始，基本需求起步，先滿足他們的基本照護需求，待制度運行平穩，條件具備時逐步將所有需要照護的人群納入保障范圍。對于高層次的照護需求可通過商業保險進行補充。

4.5 長護保險籌資應體現保障公平和激勵機制

合理的籌資機制和穩定的資金來源是長護保險制度建設的關鍵。由于高齡或失能人員繳費能力相對較弱，屬于待遇享受的重點人群，為避免代際沖突，體現權利和義務對等，長護保險籌資可定位退休人員也要履行繳費義務，實行繳費年限與待遇享受掛鉤。

[1]王東進.試論長護制度的探索之道[J].中國醫療保險，2016,09:5-8.

[2]王東進.從完善社會保障體系的戰略高度考量構建長期照護保險制度[J].中國醫療保險，2015,06:5-8.

[3]韓志奎.我國形成長期失能風險的國情因素及對策研究[J].中國醫療保險，2016,09:9-12.

[4]雷咸勝，崔鳳. 我國構建長期護理保險制度的現實要求和政策選擇[J]. 湖湘論壇2016(4):74-80.

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7]呂學靜.建立適應我國國情的長期照護保險制度[J].中國醫療保險，2015,11:8-10.

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A Brief Analysis on the Orientation of Long-term Care Insurance System of China

Xie Junping1, Jiang Hongmei2, Tan Bangjun2
(1Chengdu Health Insurance Administrative Bureau, Chengdu, 610031,2Sichuan Provincial Human Resources and Social Security Department, Chengdu, 610031)

To explore the establishment of long-term care insurance is clear requirements of the fifth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee and the "Thirteen Five" plan outline. In response to the population aging, to make sure that disabled persons can live a dignifi ed and qualitative life is a common concern of the society. Based on the analysis of the connotation and demand of long-term care insurance, as well as the summary of the system model in other countries and in our pilot districts, this paper puts forward that the long-term care insurance system should be a kind of independent insurance with social insurance attribute, other than medical services. The institutional functions of long-term care insurance are not only to resolve the economic burden of the family. Long-term care insurance should be started at a low level, and fi nancing should refl ect the protection of fairness and incentives.

aging, long-term insurance, system orientation

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2017）2-30-3

10.19546/j.issn.1674-3830.2017.2.007

2016-10-18

謝俊萍，四川省成都市醫療保險管理局綜調處調研員，主要研究方向：醫療保險。