市縣專項規劃編制的改革創新

□鄭海蓉

市縣專項規劃編制的改革創新

□鄭海蓉

去年以來，專項規劃編制和發布進入密集期，如何推動經濟社會發展專項規劃改革創新，對黃巖加快建設最佳宜居城區、高水平建成惠及全區人民的小康社會、全面提升區域競爭力，都具有十分重要的意義。要按照市縣規劃改革創新的總體要求，盯牢四大目標，協調四大關系，實現四大轉變，優化調整專項規劃，增強專項規劃編制的針對性和有效性，為貫徹落實黃巖經濟社會發展總體規劃提供支撐。

緊盯四大目標

“十三五”時期，中國經濟和社會將發生一場全面而深刻的結構性變革。在這日新月異的時期，編制具有較強科學性、戰略性和可操作性的專項規劃，不僅需要規劃編制工作人員充分認識“十三五”規劃制定的新背景和總體目標，明確本區域戰略意圖、重點任務、重大布局和重大政策，更是對其綜合素養的考量。

加快推進專項規劃改革創新，更新規劃編制理念，進一步改進規劃編制方法，務必要盯牢“高、新、深、實”四個字，切實增強規劃的戰略性、宏觀性、政策性和前瞻性，真正使編制的專項規劃能夠高屋建瓴、開拓創新、深謀遠慮、可操作性，實實在在地解決實際問題，經得起歷史和實踐的檢驗。

協調四大關系

處理好政府與市場的關系。首先要立足發展規劃職能，做實做深政府主導領域的規劃，強化專項規劃對市場的規范引導和政策保障作用。諸如涉及重大基礎設施和產業布局、重要資源開發利用和生態環境保護、社會事業發展和公共服務體系建設等領域，都應該開展專項規劃編制，規范政府的職責和行為。凡是市場機制能夠充分發揮作用的領域就少編或者不編規劃，減少不必要的政府干預，精減專項規劃數量，使規劃真正成為市場投資指南和政府決策依據。

處理好全局和重點的關系。就總體規劃與專項規劃統分關系而言，總體規劃是戰略性、綱領性和綜合性規劃，而專項規劃是總體規劃在特定領域的細化，兩者的約束性指標和主要預期指標名稱數值要一致，規劃期原則上應與總體規劃同步。專項規劃要體現本領域的特點，發展目標量化、任務明確、重點突出、布局合理、保障措施可行。但專項規劃內容也要體現全局性，要增強規劃在解決國民經濟和社會發展重大問題上的合力。就單個專項規劃編制而言，要跳出部門工作的思維框架，突出規劃編制的整體性，加強專項規劃間的相互銜接和補充，確保形成有機整體。在放眼全局和長遠的基礎上，分析研究“十三五”階段特征，以重大現實問題為切入點，開展產業、要素、人力資源、內外環境等方面的比較研究，突出本領域發展的重點和區域特色，推動特色發展、錯位發展。

處理好務虛和務實的關系。科學編制專項規劃必須虛實結合、遠近結合。一方面要注重中長期發展戰略研究，把握好世情、國情和區情的趨勢性變化，深刻把握“十三五”期間經濟社會發展的階段性特征，以戰略發展眼光，分析研究本領域的發展方向，科學謀劃未來的發展與布局，確保專項規劃更具前瞻性和戰略性。另一方面要突出務實，遵循以規劃帶項目的原則，提出的重點任務和重大舉措，做到空間能落地、資源要素有保障、政策和項目有支撐，將五年規劃的主要目標任務分解落實到年度計劃和工作中去，切實保證規劃能夠有效實施，增強專項規劃的操作性和實效性。

處理好編制與實施的關系。規劃需要科學編制，更需要有效實施。注重學習借鑒先進的規劃理念，創新規劃編制方法，從根本上提升規劃編制水平。堅持開門編規劃，提高規劃編制的透明度和社會參與度。編制好規劃僅是第一步，而要用何戰術貫徹落實戰略部署，即如何落實目標任務，卻是最為關鍵的。“十三五”期間，要逐步建立專項規劃科學化、長效化的實施機制，改變專項規劃重編制、輕實施的現狀。主管部門應認真抓好規劃的組織實施，制定具體的年度或分期實施計劃，明確責任分工，確定實施進度。在已編制專項規劃的領域，對未列入規劃的政府投資項目以及重大和限制類企業投資項目，在規劃調整前原則上不予核準或備案。

實現四大轉變

“十三五”規劃是具有特殊意義的全新規劃。所編制的規劃應該是適應、把握和引領新常態的五年規劃，是高水平全面建成小康社會的規劃，是全面貫徹創新、協調、綠色、開放、共享理念的五年規劃，是聚焦一批既該干又能干成大事的五年規劃。要加大專項規劃改革創新力度，合理確定規劃目標，優化空間結構，完善空間調控政策，切實將發展與布局、開發與保護融為一體，使專項規劃的編制主體、文本內容、規劃管理和表現方法等四個層面發生積極變化，符合“十三五”市縣經濟社會規劃改革創新方向和目標。

編制主體多元化。專項規劃管理辦法規定，專項規劃由各級人民政府有關部門在其職責范圍內組織編制。與其他部門職責相關的，應當會同有關部門編制；涉及多個部門職責的，由本級人民政府確定的部門牽頭聯合組織編制。可見，政府部門是專項規劃的編制主體，負責組織規劃編制并做好協調工作。目前，大多數國家的規劃編制采取自上而下的模式，專門機構負責，重視公眾參與。西方規劃理論認為，在規劃編制中負責及參與規劃編制的機構或組織、人，就是政府、規劃師、專家、公眾，他們直接影響規劃的水平和質量。在專項規劃編制過程中，政府職能部門并不是絕對的主導者。要借鑒總體規劃編制所的倡導“開門編規劃”的做法，打破業務主管部門對規劃編制擁有絕對話語權的地位，可以委托中介機構編制，邀請相關領域專家參與評審，多種形式廣泛征求公眾意見和建議，使社會各界代表參與規劃重大問題咨詢論證，避免專項規劃政府色彩“過濃”，增強專項規劃工作透明度和公眾參與度。

編制內容程式化。首先要精減數量。按照規劃體制改革總體要求，要整合內容交叉重復、甚至相互沖突的規劃，精減由市場起資源配置決定性作用領域的規劃，將一些需要政府部門發揮作用但不宜編制規劃的領域調整為行動方案或專項政策。專項規劃重點突出公共服務、市場監管、社會治理和環境保護等政府應該管好的領域。專項規劃管理部門要在編制部門申請的基礎上，綜合考慮平衡之后，建立專項規劃編制目錄體系，從簡、從嚴控制專項規劃編制數量。其次要分清類別。專項規劃可分為重點專項規劃、一般專項規劃、登記備案規劃。其中一般專項規劃又可劃分為基礎設施類、公共服務類、資源環境類、產業發展類和其他類。目前，黃巖出臺的專項規劃管理辦法中，僅將專項規劃分為重點專項規劃和一般專項規劃。分清類別目的在于管理上要加以區別對待，審批發布環節會有所不同，有助于進一步優化調整專項規劃。最后需明確要素。專項規劃文本內容一般包括“規劃領域或行業發展現狀和趨勢的分析；發展的指導思想、目標和任務；空間布局和重大項目；規劃實施的保障措施”四大要素。編制主體要圍繞以上四大要素，更加聚焦“要做什么”、“能不能做”和“怎么做”的問題。加強規劃目標的可行性研究，確定規劃任務要充分考慮約束條件；更加注重軟實力分析，充分發揮競爭優勢，更關注投資環境、人居環境、生態環境等規劃設計；突出做好產業和重大項目布局，體現從項目管理到規劃管理、從微觀管理到宏觀管理的轉變。同時，要大幅增加政府公共服務方面的規劃內容和約束性指標，并創新規劃指標體系。不僅要研究提出預期性、導向性指標，還要增設具有約束力且能量化、可評估的指標，大力推進向服務型政府轉變。根據規劃對象的特點和任務，可以靈活確定專項規劃的規劃期。

編制程序規范化。從編制角度出發，我國發展規劃的編制程序和步驟，大致分為前期調研、編制起草、論證銜接、審批發布四個主要環節。從管理角度出發，專項規劃主要包括規劃立項、銜接審核、咨詢論證、審批發布、實施監督等五個主要環節。“十三五”期間，要全力推進專項規劃規范化建設，更加注重前期研究，嚴格專項規劃立項制度，健全規劃銜接協調機制，完善專項規劃實施機制。從目前我國各個層級的“十三五”發展規劃編制工作情況看，規劃編制普遍強化前期重大問題的基礎研究。專項規劃編制部門尤其要加強基礎調查研究，做好信息搜集、重大課題研究、項目論證等工作。綜合管理部門要進一步規范專項規劃管理制度，積極推進專項規劃管理辦法的實施，加強專項規劃編制程序和步驟等專業指導，督促編制部門開展深入研究，對規劃文本內容要素、指標銜接等方面進行把關、審查，使規劃內容更加科學合理，目標和問題導向更加精確。

編制方式多樣化。編制專項規劃還要把握好規劃編制方法和表現形式，讓社會公眾看得懂，讓老百姓有獲得感。在運用傳統數量分析方法的同時，創新運用現代技術分析方法。注重豐富規劃的表現方式，運用專欄、表格、布局圖、示意圖、統計圖、旁注、名詞解釋等一些表現方式，圖文并茂，形象直觀，使專項規劃更具可讀性、更親民，更好操作、可落地。

作者單位：黃巖區發展和改革局