“大灣區”的來龍去脈及浙江的謀劃

□孫會娟

“大灣區”的來龍去脈及浙江的謀劃

□孫會娟

浙江省第十四次黨代會提出“謀劃實施‘大灣區’建設行動綱要”戰略部署，加強全省重點灣區互聯互通，推進沿海大平臺建設，大力發展灣區經濟，高水平譜寫實現“兩個一百年”奮斗目標的浙江篇章。然而，“大灣區”建設并不是平地一聲雷的激情，也不是鏡花水月的臆想，更不是另起爐灶的改革，而是有著深刻的歷史淵源、發展根基和現實意義的時代要求。

內涵解讀

“灣區”一詞多用于描述圍繞沿海口岸分布的眾多海港和城鎮所構成的港口群和城鎮群，而衍生的經濟效應則稱之為“灣區經濟”。學者們對“灣區”“灣區經濟”的定義并沒有統一的認識，但一致認為灣區應具備超級大港、所在區域的創新高地、金融功能發達和交通樞紐便利等幾大要素。灣區經濟也不僅是有限灣區內的經濟活動，更是借助灣區龍頭作用與周邊經濟腹地互動以及與海外資金、文化、信息等要素互動而形成的發展模式。

浙江“大灣區”包括六大重點灣區：杭州灣、象山港、三門灣、臺州灣、樂清灣和甌江口，覆蓋杭甬溫三大都市區，擁有杭州灣新區、大江東產業集聚區、甌江口產業集聚區、臺州灣產業集聚區、舟山江海聯運服務中心、義甬舟開放大通道等引領經濟增長的重大產業平臺。杭州灣是全國第二大灣區、全國唯一河口型海灣、錢塘江入海口，地處長三角洲南翼黃金區域，經濟總量約占全省六成，集中了全省8個國家級高新區中的6個，高新技術產業產值占全省約75%，在全省經濟發展中舉足輕重，是世界六大城市群的重要一翼。

演進軌跡

浙江作為長三角洲的重要城市之一，過往的研究多基于長三角區域合作理論，單獨的“灣區”理論在浙江省的探索是近幾年才興起的。而浙江“大灣區”的提出更是經歷了漫長的過程，“大灣區”概念早期以經濟帶、港口群、都市圈等形式出現，如長江經濟帶、長三角城市群、寧波舟山港、杭州都市圈等。

2000年以后，大量學者開展了長三角城市群、環杭州灣、杭州都市圈、沿海經濟帶等研究工作，并取得一定成果。在官方文件中，2003年《浙江省環杭州灣產業帶發展規劃》標志著環杭州灣區域發展已經從原先各自為政，演變為由政府統一規劃區域產業發展戰略。2004年《浙江省環杭州灣地區城市群空間發展規劃》，將環杭州灣地區城市群建設形成“三、三、四、六”的總體框架。2015年臺州市四屆四次黨代會報告，在浙江省地方政府報告中首次提出“發展灣區經濟”，2016年省“十三五”規劃用專門章節對“發展灣區經濟”進行了陳述，2017年省第十四次黨代會提出“謀劃實施‘大灣區’建設”，至此“大灣區”建設正式開啟。

思路謀劃

浙江“大灣區”建設并不是另起爐灶，而是杭州、寧波、溫州、金華-義烏四大都市區、環杭州灣產業規劃、浙江融入“一帶一路”戰略等現行體系的深化與完善。因而，“大灣區”建設關鍵在于解決三個難題：一是如何幫助相鄰地區破解經濟發展“操之過急”與經濟合作“難以深化”的難題？二是如何打造東南沿海灣區經濟的戰略腹地，真正實現海陸聯動？三是如何處理有限的資源環境承載力與長期發展過程的矛盾，特別是“大灣區”可開發土地資源的相對有限性？

優化合作組織建設。合作組織至少包括三個內容：議政機構、民間團體和共同基金。議政機構：在打通長三角城市經濟協調會、杭州都市圈聯席會議、浙江經濟合作區聯席會議等現有區域協調機制基礎上，設立大灣區協調機構，爭取大灣區合作事務更大的自主權，推進合作、協調沖突和利益分配。民間團體：提升行業組織在大灣區建設中的地位、作用，確保政策落地符合各方要求，以得到多方的支持。共同基金：建立區域發展共同基金，大灣區范圍內地方政府從財政收入中拔出等比例資金作為共同經費，用于經常性開支、大項目前期啟動建設和協助需要幫助的地區或企業等。

構建合作行動框架。推進、實施全面的合作行動框架應抓好四點：規劃先行、環境整治、產業優化、生活配套。規劃先行：由省政府有關部門牽頭，各地參與，對“大灣區”進行專題規劃，制定一系列建設規劃和行動方案；環境整治：重視遺留環境問題的解決，突出小城鎮綜合整治、運河文化帶等工作，要求沿灣城市合作共擔生態環境責任；產業優化：以傳統產業轉型升級為契機，深化區域產業布局，避免地區產業的同質化競爭，鼓勵新興產業和未來產業的發展；生活配套：以便捷的交通網為基礎，打造優質居住環境，試行社會服務制度創新。

明確合作重點。“大灣區”建設應突出至少三方面的合作重點：一是做好制度安排。共建灣區的關鍵還是解決區域間經濟利益、政策、法規的協調問題，建議制度先行先試、重點突破，探索推進主要合作區域和領域的體制機制創新，以點帶面深化合作。深化杭州都市圈建設中柯橋審批制度改革試點的成功，就具有一定的代表性。二是落實基礎設施重大項目。道路交通是灣區連接的紐帶，如何實現基礎設施與其他產業的協同發展，培育利益共享的產業價值鏈，同時加快向全球價值鏈高端邁進，打造具有國際競爭力的現代產業先導區，構建公共服務、就業、消費等均衡發展的生態系統是當前合作的重點任務之一。三是重視區域創新系統建設。深化政府、企業、科研機構共同合作，新昌縣探索“企業出題出科研經費、高校出研究生團隊、政府出科技計劃支持”的產學研合作模式，有較強的學習意義。此外，在產業簇群集中的專業鎮建設行業技術創新中心，推進科技中介服務體系建設，創新金融服務支撐，逐步建立以企業為主體的區域創新體系。

實施“走出去”貨源開發戰略。建立專門的港口腹地拓展協調機構，機構由省政府牽頭，港口局、口岸辦、鐵路部門、港口企業、物流企業等各方代表共同參與，主要負責解決在腹地拓展中存在的各種矛盾問題。此外，為提升“大灣區”整體的攬貨能力，專業的服務團隊建設必不可少，建議以寧波-舟山港人員為主體，聯合相關企業人員，組織成立港口經濟腹地拓展專業隊伍，進一步加強與內陸地區的政府部門、商會、骨干企業合作，建立良好的互動關系，對意向腹地進行充分的市場調研，深入市場宣傳與推介帶動港航物流企業積極進軍內陸。

提升港口群的整體合力。港航聯盟、港際聯盟是第四代港口功能的重要特征，生產特性是整合性物流，因而提升港口群整體合力，一要建立港航港際聯盟，二要促進各港口的產業分工協作。以舟山江海聯運中心和全省通用航空產業布局為契機，大力推進港航港際聯盟建立，開展產業鏈、物流鏈上下游的聯盟合作，促進資本、業務、信息等資源的自由流動。構建大宗商品交易平臺、海陸聯動集疏運網絡、金融和信息支撐系統，建立集裝箱市場價格聯動機制，推動寧波-舟山港成為綜合運輸系統的“神經中樞”。建議把杭州灣、象山港、三門灣、臺州灣、樂清灣和甌江口等港口整合為一個分工不同的有機群，通過鮮明的職能分工體系，形成一個“廣域港灣”，從而有效地解決“大灣區”內競爭問題，將各港口的競爭力轉換成整體合力。

營造開放多元的文化氛圍。一是增強人員往來。制造更多工作機會，提高人員區域間的流動效率，便利通勤勞務工；不斷開發教育合作新領域、新模式與新內容，創新教育合作辦學機制，共同建立科研合作平臺加強學術交流，拓寬商務及科研人員往來渠道等。二是深化城市合作。跨區城市可以聯手打造文化紀錄片、宣傳片，合作舉辦大型民族文化活動、民間工藝展等，簽訂城市合作協議，增進不同地區市民的彼此了解，提高地區合作的親切感與信任度，提高文化對經濟的原動力和后繼力作用。

創新空間管理，集約利用土地。一是構建城鎮空間支持系統。對大灣區的核心區域，嚴格控制工業區和住宅區的開發以限制建設用地的無序增長，保護自然生態環境，保持開敞空間，保護原有生態聚落結構，并注重生產、服務、基礎設施和文化設施的建設；對大灣區城市群外圍區，從自然生態和經濟發展的角度考慮，重視城鎮產業與人口的集聚發展，提供大量新的工業用地和就業崗位及相應的居住發展用地，從而形成互補發展的局面。二是落實最嚴格節約集約用地制度。以畝產論英雄，建立獎罰配套措施，實施以綜合效益為基準的差別供地、用地、彈性年期及全產業周期監管，繼續加大力度盤活存量土地，推動城市空間立體復合開發利用。此外，通過優勢產業協同發展來影響和控制周邊地區發展，學習借鑒日本政府東京灣國土資源開發利用和整治，形成良好的規劃主導和干預，不斷創新空間管理，提高土地的綜合開發利用率。

作者單位：紹興市發展研究規劃工程院