特色小鎮運營管理模式的杭州探索

□王艷俠 賈寧

特色小鎮運營管理模式的杭州探索

□王艷俠 賈寧

以市場化機制推進特色小鎮建設，是特色小鎮“活而新”的重要體現，更是落實習總書記批示“切不可政府大包大攬”的重要舉措。杭州按照政府引導、企業主體、市場化運作的思路，用好政府有形之手，放活市場無形之手，在特色小鎮的運營管理上不斷提出新理念、新模式，架構新的運營體系，取得了積極成效。

理念轉變

杭州特色小鎮打造摒棄了政府大包大攬的做法，更多地發揮了市場主體作用，實現“四個轉變”：政府投資為主到社會投資為主。特色小鎮吸引了社會主體參與建設，2016年全市特色小鎮完成投資506億元，政府投資占比低于30%，大部分為社會投資。其中包括杭州市城投集團等本地國企，阿里巴巴、海康威視、輝瑞制藥、萬事利等本地民營企業，以及浙江大學、中國美術學院等高等院校。

政府自身運營到市場化運營。特色小鎮建設前期政府參與較多，后期強調市場化運營。通過考核引導和經驗交流，鼓勵有條件小鎮與國內高水平專業運營商進行PPP合作。引導小鎮管委會開展與行業協會、領軍企業的合作，用市場化手段招引項目，培育產業生態圈。

依靠土地收益到依靠產業為主的綜合收益。特色小鎮的核心是培育特色產業，收益除了來自土地一級、二級開發之外，更看重的是產業項目的運營收益，產業引入、培育到產業鏈整合周期較長，短期內可能無法平衡資金，但長期來看是一種可自我供血、可持續的合理模式。

政府獨自管理到社會聯合治理。特色小鎮是一個共建共治共享的平臺，應建立多方參與的社會聯合治理體制。尤其是要發揮企業家的創新精神，讓他們參與到小鎮的政策制定及體制創新過程。杭州首創了由行業領軍人才擔任特色小鎮名譽鎮長的模式，并在全市推廣，發揮了他們在集聚人才、推動創新、組建產業聯盟等方面的積極作用。

主要模式

模式一：政府主導負責投資建設運營。由政府或者下屬國資平臺作為建設運營主體，依托原有中心鎮、開發區、產業園區打造特色小鎮。一類是以鄉鎮政府、街道辦事處為運營主體，如江干丁蘭街道的丁蘭智慧小鎮、淳安千島湖樂水小鎮。另一類是以開發區、園區管委會為運營主體，按照特色小鎮理念對開發區（園區）進行改造提升，如西湖云棲小鎮、臨安云制造小鎮。這種模式適合在存量資源上提升打造小鎮，需要政府財政力量雄厚，并且要具有較強的運營能力。優勢是政府擁有絕對的控制權，推動進展快；劣勢是政府財政壓力大，后期運營投入大。其中成效較好的云棲小鎮，堅持“政府主導、名企引領、創業者主體”，依托轉塘科技園和阿里云兩大平臺，發揮政府和龍頭企業作用，打造云特色產業小鎮。

模式二：政府規劃建設后市場化運營。政府進行前期規劃建設，然后招引專業運營商或成立運營公司，由運營商負責小鎮運營。比如余杭夢想小鎮的“民營服務運營商+民營孵化器”模式。在服務運營上，融合政府、企業、人才、資本、服務等科技創新要素，建立“線上+線下”的新興產業服務生態系統，為特色小鎮提供運營服務。在項目孵化培育上，小鎮引進灣西、良倉等十幾家專業的孵化服務機構，為企業提供涵蓋辦公、融資、社交、培訓、市場推廣、技術研發、戰略輔導等各環節的孵化培育服務。蕭山信息港小鎮的公司運營模式，成立運營公司進行招商和人才引進，發揮了政府協調和公司專業化服務的優勢。這一模式前期政府投入較大，后期政府購買服務，引入專業化運營機構，優化了產業和創新創業生態圈。

模式三：政府和社會資本PPP合作運營。近年來，國家力推PPP模式，鼓勵社會資本與政府合作，參與公共基礎設施和運營，加之特色小鎮是市場特點，二者結合具有雙重優勢。從杭州來看，藝尚小鎮、藥谷小鎮等多個小鎮將基礎設施項目與社會資本進行PPP合作，小鎮整體與運營商合作開發的有西湖龍塢茶鎮和桐廬健康小鎮。龍塢茶鎮2017年2月與綠城、藍城和中交集團簽訂了2.17平方公里開發建設的PPP合同，總投資51億元，具體包括規劃設計、基礎設施和公建建設、產業招商及茶鎮項目運營維護等。這類模式短期內減輕了政府財政負擔，在規劃設計、前期審批、工程管理、招商運營等環節都由專業團隊負責，機制更加靈活，建設更加高效。合作的關鍵主要取決于社會資本的運營能力，很多社會資本是以房地產或基礎設施項目為主，缺乏專業的產業運營能力，特色小鎮的長期運營需要有產業的導入和培育，才能保證后期穩定收益。此外PPP模式下政府與社會資本是長期合作，需要在公共利益和社會資本收益之間尋求平衡，確定合理的合作機制和回報周期。

模式四：企業主導規劃建設運營。由某一企業或多家企業聯合完成投資建設運營，受政府的管理和監督。在浙江省，這種模式成效較好的有嘉善巧克力甜蜜小鎮、龍游紅木小鎮等。杭州市目前有省物產的長樂創齡小鎮和杭州環境集團的天子嶺靜脈小鎮是以企業為主導。這一模式適合于資金及運營能力均強大的企業，優勢是減輕政府財政壓力，激發市場活躍度。不足之處一是推進速度不快。企業投資受多重因素影響，難以保持每年持續大規模投入。長樂創齡小鎮從2015年開始規劃，目前還在規劃調整，尚未啟動投資建設。天子嶺靜脈小正在進行石塘村的拆遷，后期土地的整理、規劃到招商運營，周期較長。二是特色小鎮的三生融合需要有經濟、文化教育、生態類等基礎設施作為保障，完全靠企業投入很難實現。

模式五：高校與政府聯合規劃建設。高校利用科研資源和創新優勢，與地方政府合作實現產學研相結合，培育具有競爭力的主導產業。西湖區政府聯合浙江大學、中國美術學院、浙江工業大學，分別打造了紫金眾創小鎮、藝創小鎮、工創小鎮。以紫金眾創小鎮為例，以浙江大學的智力資源和人才保障為依托，西湖區的產業平臺和政策支持為保障，全力打造的杭州城西科創大走廊中重要創新之鎮。近期小鎮核心區已啟動建設。這類小鎮在推進中要破解兩個難題，一是多方主體合作的體制機制問題。小鎮建設涉及教育主管部門、高校、地方政府等多個主體，不同主體的利益訴求差別較大，需要一個強有力的職責部門來具體落實，協調多方利益。二是產學研的協同創新通道不夠順暢，需要完善相應的組織方式和服務流程，推進高校和科研機構科技成果產業化，地方主動承接高校科研成果溢出。

總體成效

推進力度大，綜合效益明顯。特色小鎮組織管理實施省市區三級聯動，在小鎮打造初期政府有形之手發揮了重要作用。三年內杭州規劃建設了50個特色小鎮，其中2個命名的省級特色小鎮、22個省級特色小鎮創建對象，小鎮的數量和質量都在全省保持領先。

吸引社會資本，拉動有效投資。全市特色小鎮年度計劃投資500億元以上。今年上半年全市特色小鎮完成固定資產投資259億元，特色產業投資166億元。其中拱墅運河財富等5個小鎮完成10億元以上。

產業生態圈和創業創新生態圈加快形成。特色小鎮搭建平臺，整合人才、項目、資本、技術、孵化器等要素，促進產業鏈和創新鏈融合。如云棲小鎮“創新牧場、產業黑土、科技藍天”的云產業生態圈，夢想小鎮從“互聯網+創業社區”發展成為“孵化-加速-產業化”的接力式產業鏈條。

帶動區域轉型發展。特色小鎮堅持有核無邊的理念，對于區域經濟轉型升級發揮了帶動作用。蕭山信息港小鎮以“互聯網+”、“人工智能+”帶動蕭山傳統工業轉型升級；夢想小鎮項目不斷孵化出去，周邊的手游村、電商村、健康產業村、物聯網村已經初步成型。

思考與展望

杭州特色小鎮打造取得了明顯的成績，但是很多小鎮還是在規劃建設階段，尚未在運營和管理上下功夫。下階段需要強化運營理念，重點在建設管理、招商運營、小鎮治理方面加強創新：

市場化運營新路徑。鼓勵特色小鎮引進專業運營商，發揮其資源和服務優勢，提升小鎮的運營效率。引入創投機構，運作小鎮的孵化器、加速器，借助創投機構引入創新團隊、提供公共技術服務平臺。引入專題活動，與國家級行業協會和產業聯盟對接，舉辦大賽論壇，廣泛鏈接外部市場資源。

投融資體制新突破。政府與社會資本加強聯手，建立特色小鎮發展的產業基金，采用股權眾籌、PPP、專項債等投融資手段，拓寬社會資本進入小鎮的渠道，破解部分小鎮建設資金不足的困境。

政產學研合作新機制。加強政產學研的協同合作，建立政府、企業、高校、研究機構協同創新的組織模式。共建公共創新平臺、信息資源服務平臺、測試驗證及示范基地，協作開展技術創新和科技成果產業化。

社會治理新模式。政府各層級、各部門，規劃建設主體、運營主體、企業、就業人員及社區主體都需要對特色小鎮的發展戰略、發展規劃、治理結構、運營管理等建立共識。要充分挖掘“利益相關者”的資源和潛力，提升各方參與的積極性，形成政府、企業、個體、社區多元主體共同參與的治理結構。

特色小鎮打造任重道遠，政府應該尊重市場規律，減少不必要的行政干預，推動特色小鎮加快形成合理的運營體系和治理機制，找到一條健康、可持續的特色小鎮發展之路。

作者單位：王艷俠，杭州市發展規劃和體制改革研究院；賈寧，杭州職業技術學院