要素市場化配置改革：從“個體化”到“區域化”
——基于嘉興下轄五縣(市)的調查

□曾現鋒

要素市場化配置改革：從“個體化”到“區域化”
——基于嘉興下轄五縣(市)的調查

□曾現鋒

2013年9月11日,浙江省政府批復《海寧市要素市場化配置綜合配套改革試點總體方案》，率先在全國啟動了資源要素市場化配置改革。在海寧改革試點的帶動下，2014年9月，要素市場化改革在嘉興市全面推廣。經過兩年多的實踐，嘉興縣域改革已取得明顯成效，并為浙江省乃至全國要素市場化配置改革提供了可復制、可推廣的經驗，在省內多地實施了擴面改革。然而，隨著改革的深入推進，要素市場化改革需要從“縣域內”向“縣域間”或“市域內（設區市）”推進，在這個過程中，出現的一些新問題特別是涉及到的頂層制度設計、地方機制創新、統籌市縣放權等深層次難題需要進一步探索研究。

改革“個體化”：要素市場化配置改革的現狀

目前，要素市場化配置改革已在浙江省全面展開，雖然各地推進要素市場化改革的進度有快有慢，具體措施各有側重，但以筆者所調研的嘉興下轄五縣（市）為例，主要圍繞以下四個方面展開：一是建立要素配置評價體系，體現市場重要地位；二是實施要素差別化價格機制，發揮市場決定作用；三是搭建市場交易平臺，規范要素交易行為；四是推動行政審批事項改革，完善要素改革保障。與此同時，改革“個體化”也帶來困境：

不同縣（市）經濟基礎與改革標準相異妨礙擴面改革深化。要素市場化擴面改革以來，各縣市均以本縣（市）為單位開展實施。從市場開放性而言，要素打破行政區劃、實現更大范圍的優化配置將更有效率。然而，由于經濟基礎不同，產業結構相異，要素稟賦也有差別，各縣（市）工業企業綜合績效評價體系相差較大，指標設置、標準值、權重甚至評價周期都不一樣，相應的差別化配置力度強弱不均，造成倒逼關停的企業在相鄰其他縣市落地，這種各自為政的擴面改革不利于更深層次的要素優化配置。從產業角度來看，當前要素市場化改革基本上是在工業企業領域開展，對于服務業、農業等領域還未開展擴面改革，這是由于這些領域的企業情況復雜，實施困難，可操作性差。當前部分行業已初具條件（如物流業），但由于單個縣市企業數量有限，實施要素改革的效果并不明顯。

要素稀缺性和行政干預力度不同導致改革效果差異較大。由于土地、環境、金融、科技、人才等要素稀缺性及行政干預力度不同，導致當前市場化改革的實效存在較大差異。在土地領域，工業用地集約利用效果非常明顯，而農村集體經營性建設用地、宅基地、承包地等領域改革相對遲緩，阻礙了相關要素市場化的開展。在環境領域，制革、印染、化工等工業企業的差別化用電、用水、用能、排污措施的倒逼效果明顯，但對于其他工業企業（如部分規下企業和租賃企業）而言，有些差別化措施不能有效發力。在金融領域，與土地和環境等行政介入程度較深的要素不同，金融主體的市場化程度相對較高，地方政策特別是信貸政策僅是指導性的，對金融主體的影響有限，實踐中很難全部落實到位。在科技、人才要素領域，主要問題是由經濟基本面以及供求對接機制不暢導致的要素短缺，而非行政干預造成的要素錯配，因而政策性措施以及要素產業化等改革的作用相對有限。

跨區域交易機制缺失造成要素二級市場發育遲緩。從根本上而言，企業與企業之間的交易，即要素的二級市場發育程度才真正標志著要素市場化的成熟水平，但當前這種二級市場還沒有普遍形成。例如，2014年五縣（市）土地一級、二級市場分別出讓127宗、17宗，后者僅為前者的13.39%；排污權一級、二級市場交易84筆、14筆，后者為前者的16.67%。出現這種現象，一方面緣于改革伊始企業轉型發展所溢出的要素指標有限，且多數用于自身擴大再生產。另一方面更因為跨區域交易機制未能形成，要素流動受限。受上級部門按行政區劃考核的制度限制，當前各地都以縣市為單位籌建要素交易市場，交易細碎化現象突出。同時，缺少能夠跨區域自由流通的交易內容，部分要素資源如土地指標、排污權、用能權等不能進行跨行政區域交易。封閉式的運作使各地交易中心無法做大做強，阻礙了要素在更大區域范圍內流動和配置。

“零審批”改革后監管力量整合不足導致監管效率有限。“零審批”改革后政府面臨事前審批模式向事中、事后監管模式真正轉移，強有力的監管成為改革成功與否的根本保障。然而，當前整合政府部門、社會組織和公眾等各方力量的立體化監管網絡還未形成，監管效率有待提升。一是政府成為事實上唯一的監管主體，使得監管力量嚴重不足。根據調查，目前各職能部門從事審批和監管服務的工作人員一般不超過5人，審批與監管沒有徹底分離，項目多人員少的矛盾突出。同時，監管隊伍也由原審批人員轉化而來，監管方式方法的優化與效能效率的提升迫在眉睫。二是社會力量還未有效參與進來，無法發揮社會監管低成本、實時性、全方位的優勢。“零審批”項目前期公布的渠道主動性不強、開放度有限，導致社會組織和公眾的知曉過程具有后覺特征，僅限于對環境保護、生產安全等部分領域，開展如電話舉報、網絡輿論等單一化、碎片式的監督，還未形成制度化、常態化的公眾參與渠道。

改革“區域化”：要素市場化配置改革的路徑選擇

強化省市級層面統籌，開展跨區域、寬領域的擴面改革。針對各地以縣市為單位開展要素市場化改革帶來的局限性，應探索打破行政區劃、實施更寬領域的擴面改革。從區域角度而言，充分正視縣市基礎的不同，分步驟開展改革擴面。一方面，逐步調整各地評價體系，設置核心指標統一、其他指標略有差別的指標評價體系，縮小各縣市之間的差距。另一方面，在條件成熟時，將經濟基礎、地理位置等比較接近的幾個縣市作為一個整體統籌推進，比如嘉興范圍內的南湖區與秀洲區、海寧市與桐鄉市，可先行統一標準、縮小差距，最終實現全域范圍內的擴面改革。從行業角度而言，可選取部分條件相對成熟的行業和企業，先從地市范圍或省級若干片區統籌，根據行業性質不同，由易到難、由簡到繁，科學設置指標評價體系，通過不斷的實踐與調整，將市場化改革由工業領域逐步拓展至服務業、農業領域，實現更寬領域的擴面改革。

因類施策，有重點地深化不同要素市場化程度。針對土地、能源、科技人才稟性的差異和稀缺性的程度，應采取區別性的對策舉措。一是針對土地等行政化配置干預較多的稀缺性要素，在相關領域如農村集體經營性建設用地、農村宅基地有償使用和住房流轉、承包地經營權流轉等關鍵性改革取得階段性成果的前提下，保證企業應評盡評。二是深化環境領域的市場化改革，細化行業分類，對于四大行業之外的規下及租賃企業等，適度提升單位能耗、稅收指標權重或增設其他具有普適性的環境標準。三是針對金融等行政干預較少、市場化程度較高的稀缺性要素，今后改革的重點是將信貸政策轉向調節要素供求的結構性矛盾，推廣PPP、購買服務、拼盤開發、整體改制等模式，以民生、市政基礎設施、保障住房等領域為突破口，加快向民間資本推出投資項目。四是針對市場發育不全、供需對接不暢的科技、人才要素領域，將改革重點由政策調整轉向市場再造，在完善要素供給市場和供需對接平臺建設的同時，更加注重鼓勵企業轉型升級，激發人才、科技要素需求市場的購買動力。

促進跨區域要素交易，增強改革的系統性和聯動性。實現要素配置市場化，需要打破要素交易區域限制，建立多個具有引領作用的區域性交易市場，這些交易市場的覆蓋范疇應是地域相鄰、經濟社會發展水平相近的地區，從而避免以行政區域為單位低效重復建設的同時，實現更大范圍內資源配置優化。如在浙北地區，可以建議省市級層面在擴面改革的基礎上，支持浙江江南要素交易中心等一兩個交易中心做大做強，打破要素交易區域限制，成為浙北區域性要素交易市場。同時進一步充實交易內容，將農村土地整治項目節余指標、建設用地占補平衡指標、集體建設用地、企業股權等納入中心交易，將省里關于資源要素交易試點的品種（如省經信委五大行業落后產能用能指標、碳排放、影視產品版權）優先放在區域性要素交易中心交易，并出臺相關政策減免交易產生的相關稅費，提高交易平臺的知曉率和交易主體的積極性。

加強監管力量的整合，建立政社協同的立體化監管網絡。強有力的監管需要整合政府部門、社會組織和公眾等各方力量，形成立體化監管網絡。一是加強職能部門聯動，以地級市層面牽頭整合全市監管隊伍與力量，健全跨層級、跨部門協同監管的組織領導體系和工作機制。逐步實現審批與監管徹底分離，提升監管隊伍的能力與素質。更加注重項目事中稽查，保證錯、偏、漏、越的行為得到及時糾正，盡可能避免事后整改造成的資源浪費和成本損失。從方法上加大信息化力度，實現監管全過程無死角，確保及時提醒和隨時抽檢。二是拓展公眾參與渠道，提高公眾參與積極性。加快建立民間監督組織，加強與已有公益環保組織的聯系，發揮民間組織扎根基層、了解深入、反饋及時的優勢，通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式，以資助、購買服務等方式支持符合法定條件的社會組織參與監管活動。三是針對公眾參與專業性不足的領域，通過進一步規范行業組織管理，充分發揮行業組織的自律作用。強化行業內部的自我監督，推動市場主體自我約束、誠信經營。建立普通監管與專業監管并重，專業監管嵌入普通監管的長效機制，構建縱向到底、橫向到邊、縱橫協動的立體化監管網絡。

作者單位：中共平湖市委黨校