麗水農林納入不動產統一登記的幾點思考

□麗水市不動產登記中心 陳永春

麗水農林納入不動產統一登記的幾點思考

□麗水市不動產登記中心 陳永春

2015年初，麗水農業部門會同國土資源部門聯合率先在全市開展土地承包經營權確權登記工作，發布全國第一個地市級技術規范——《農村土地承包經營權確權登記數據庫規范建設技術規范》；2016年8月，麗水市在全省率先開展了林權不動產登記試點，取得了一定成效，為不動產統一登記奠定了堅實基礎。

土地承包經營權和林權納入不動產統一登記是對廣大農戶權益的保護，是物權法得以落地的體現。然而具體到不動產登記機構的辦件層面，要保證登記的正確性需要有嚴格的技術規范、準確的權籍調查和成熟的信息平臺作支撐。麗水在這兩個方面都作了有益的嘗試，取得了一定經驗。接下來，按計劃今年全面實施林權不動產登記，明年實施土地承包經營權登記，如何順利將農林納入不動產統一登記是麗水市面臨的新挑戰。

一、登記現狀與初步分析

通過對龍泉、松陽等地的試點和調查發現，當前麗水市、縣（市、區）級農林主管部門主要負責農村土地承包經營權和林權的登記管理、糾紛調處及流轉備案等日常工作。其登記業務、調查成果及管理方式主要有以下特點。

1.登記實質屬于行政行為

當前農、林主管部門負責的相關登記工作是基于行政管理的需要，屬于行政行為。登記的客體對象主要包括依土地承包合同為依據的土地承包經營權登記、依雙方協議為依據經營權流轉備案登記。前者屬于物權，而后者屬于債權。登記類型分初始登記、變更登記、注銷登記和經營權流轉備案登記等。

登記業務量與土地房屋登記相比小很多，但相對分散、面廣。以松陽為例，全年辦理土地承包經營權流轉備案登記、抵押登記業務量大致在300-380件；林權流轉備案登記、抵押登記數大致在1680-1850件，但抵押登記量相對較大，約占70%。

2.調查成果差異較大

以麗水開展的土地承包經營權登記，采取了普查方式，即以1∶5000正射影像圖為基礎圖件（城區部分采用1∶2000），通過農戶實地指界，將農戶實際擁有的承包地塊逐一調繪上圖，部門采用實測，然后與原登記簿記載的地塊及面積進行對照分析。從試點情況看，發現用于登記調查成果與實際差異較大，農戶實際地塊面積普遍大于原權證記載面積，特別是山區農田、森林面積差異較大，一般在10-25%，最大的誤差達到62%。

3.成果數據采用臺賬式管理

調查發現，農、林權確權登記頒證后建立了相應的登記簿、冊及電子數據，然后以此為基礎，采用臺賬式管理數據，并開展日常登記管理工作。這種模式僅能維護權證數據與臺賬數據一致，由于沒有開展測繪標準的空間調查，無法建立矢量圖形數據庫，僅靠文字描述區分權屬界線，故登記地塊無法真正落地。

雖然農業部門會同國土資源等有關部門已經全面開展實地調查，采用圖解與實測相結合的辦法開展土地承包經營權確權登記工作，但由于經費、各部門配合不到位等各種因素，目前進展緩慢。

4.專業技術人員普遍缺乏

各地對數據管理重視不夠，登記管理的專業技術人員幾乎沒有，大都是以臨時工作人員進行粗放式管理。由于歷史原因，土地承包實施三十多年來，經歷過三次變更，數據存在不完善不完整現象普遍存在，雖然本次土地承包經營權重新確權登記，難度很大，但主管部門沒有自己技術人員參與，所有縣（市、區）采用外包形式，一包到底。

二、存在問題與剖析原因

當前林權納入不動產登記后，其法律效力由原來行政行為產生轉變為不動產登記行為產生。不動產登記行為首先要有《物權法》《不動產登記暫行條例》（以下簡稱“條例”）等上位法的支撐，然后有準確的權籍調查結果為基礎，再要有規范系統的信息平臺保障實現。

1.登記業務要對接

依據《條例》的規定，在登記業務的對接中主要存在以下問題。一是權利名稱相同內涵不同。“土地承包經營權”“林權”在《條例》中僅指承包權，而在農、林主管部門的登記管理中，卻包含了可用于流轉的經營權，由于目前承包權與經營權的分離無法律支撐，故形成了同名不同質的現象。二是存在權利重疊的現象。由于土地承包經營權和林權分別由農、林主管部門頒發，部門之間缺乏有效銜接，如退耕還林后農戶取得了林權證，但原有耕地的承包經營權證沒有取消。三是土地開發而發生地類變更，為了保持農戶相對穩定，其農、林取得的各類權證沒有進行變更登記。四是登記內容存在差異。依照《國土資源部關于啟用不動產登記簿樣式的通知（國土資分〔2015〕25號）》要求，不動產登記簿中要求填寫的內容與農、林原登記簿的內容不完全一致，如用途的細化、農地的等級等，因此在納入農、林不動產登記時需補充完善相關信息。五是登記類型需作調整，《條例》中規定的各類登記類型及包含的內容與原農、林主管部門規定的內容有較大差異。例如，以流轉、轉讓、互換等方式改變權利人的，在原農、林登記中僅列入變更登記，而在不動產登記中屬于轉移登記，因此，原農、林登記類型與不動產登記類型還需進行梳理、調整，進一步細化登記業務規程。

2.信息平臺尚待建設

由于前期不動產登記工作重點在房地合一登記優先，對農、林納入不動產統一登記，其信息平臺建設準備不足，在新系統中如何有效對接農、林即將移交的相關數據，如何開展好農、林新不動產登記證換發工作，如何對接構建統一的不動產登記數據庫等等，將是目前信息平臺建設的重點。

基于當前農、林只有屬性數據庫未建立空間矢量圖形數據庫，同時，用于頒發權證的調查成果實質并未達到不動產登記的技術要求，這種矛盾需要時間和方法逐步過渡解決，不可能一步到位；另一方面，原權證是以戶為單位頒發和管理，記載所有承包地塊。現在按照《不動產單元編碼規則》“一個承包地塊為一個宗地”的要求，每戶可擁有多個宗地，那么正確反映農戶、宗地、不動產登記單元編碼以及相應登記簿的復雜變化關系需要在新系統中采取新技術加以解決。

3.數據銜接和不動產單元編碼是權籍調查的核心難點

由于《條例》明確規定原有權證、登記簿合法有效，這就意味著原有成果數據也全部合法有效。特別是已發放的林權，形成的成果中缺乏空間矢量圖形數據，普遍存在權屬四至不清、面積不準、數量不合等問題，無法落地。難點就是與原有“合法數據”的銜接，既要符合法律法規，又不能損害農戶的合法權益。

三、對策措施與建議思考

通過試點分析，筆者認為農、林部分不動產登記應以“尊重歷史、平穩過渡”原則，采取“依申請登記、時間換空間”的策略，扎實穩步推進。

1.盡快出臺《浙江省不動產登記實施細則》

利用地方立法體系，進一步完善可操作的農、林不動產登記細則，為農、林不動產登記提供直接法律依據。著重解決一是登記類型問題，如承包經營權的分割、林權的分戶在農林部門均按“變更登記”類型辦理，納入不動產統一登記后則按“轉移登記”類型辦理。二是要區分物權登記與行政管理登記的實質，例如農林的經營權的流轉，在沒有上位法支持以前，其實質不屬于物權。涉及此類權利登記，建議暫不納入不動產登記體系。三是權利重疊的統一，針對原有承包經營權和林權出現重疊的現象，建議在相應地塊辦理不動產登記前依法予以統一。

2.做好權籍調查是農、林納入不動產登記的關鍵所在

建議盡快出臺《浙江省不動產權籍調查實施細則》，要充分考慮農、林不動產登記的復雜性和現有成果數據的特性，重點解決好“調查數據的銜接”和不動產單元編碼等難題，進一步明確既符合農、林不動產登記實際，又要保護好已取得的農、林權利人的合法權益，同時要更加注重實際調查的可操作性，滿足統一登記的管理需要。

3.強化信息平臺建設是農、林納入不動產登記的核心結點

信息平臺建設必須以滿足登記業務需要為目的，必須與權籍調查緊密結合。建議在目前的情況下，農、林部分不動產登記系統與土地房屋不動產登記系統分開建設，等待時機成熟，條件具備再合并。

4.進一步明確工作職責

不動產統一登記是一項繁雜的大工程，各環節層層推進而又相互牽制，任何一個環節的懈怠都會影響其無法按計劃完成。避免工作和資金重復浪費，加強國土資源、農業、林業等部分的聯動機制和技術支撐單位的聯系與合作，明確職責任務，以確保不動產統一登記工作順利穩步推進。