對一起案件行政處罰行為違法性的分析

●劉萬金

對一起案件行政處罰行為違法性的分析

●劉萬金

【要點】

1.行政處罰程序中，如果行政相對人曾提出陳述、申辯，但行政機關不能舉證證明其聽取了陳述、申辯，不能舉證證明對行政相對人提出的事實、理由和證據進行復核，則推定其未聽取陳述、申辯，未對行政相對人提出的事實、理由和證據進行復核，屬違反法定程序。

2.行政機關未收集、調取依法應予收集、調取的證據材料，屬違反法定程序。

3.行政機關對于較輕違法行為予以較重處罰，屬明顯不當。

【案情】

原告:徐某。

被告:山東省某縣公安局交通警察大隊。

2016年6月7日原告到車輛管理所審車時，被告知，應先行處理道路交通違法信息管理系統中的以下違法行為：2016年5月12日17時13分，原告的魯××××××號重型普通貨車在被告轄區內某縣道某路段運輸貨物時，壓了黃線。

經與被告工作人員共同查看電子監控視頻及照片，原告申辯稱：當時，為躲避因超越三輪車而突然出現在機動車道上的二輪電動車，避免發生交通事故，本能地左打方向，無奈被迫壓線，其行為屬緊急避險。對此，監控錄像可以證明得清清楚楚。故此，請求被告消除該違法記錄。被告則認為，原告系在超越前方正在超車的電動車時造成違法，不能認定為緊急避險，因此不能采納其申辯理由。

2016年6月13日，被告對原告作出《山東省公安交通管理簡易程序處罰決定書》(以下簡稱《處罰決定》)，以原告“實施機動車違反禁止標線指示違法行為(代碼13450)”為由，決定對其罰款200元，記3分。

原告對罰款不服，以被告不分青紅皂白，不聽取原告申辯，其行為事實不清、程序違法、處罰過重為由提起訴訟，請求判決撤銷《處罰決定》。

庭審前，被告除提交證明原告機動車壓線的一張監控照片外，未提交其他證據材料。該照片顯示：案發路段為雙向兩車道，路面中心線為一條黃色實線，兩邊各有一條由白色實線間隔開的非機動車道；當時，原告的魯××××××號重型普通貨車的左輪位于黃線上；在其右側的非機動車道內，一輛同向行駛的兩輪電動車，正在一輛同樣同向行駛的三輪車的左前方緊貼白線行駛。

因《處罰決定》中未載明原告所違反的法律規范和被告據以作出處罰的法律規范，故被告在庭審中作出說明稱，原告行為違反了道路交通安全法第38條關于“車輛……應當按照交通信號通行”的規定，處罰依據是該法第90條關于“機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規關于道路通行規定的，處警告或者二十元以上二百元以下罰款”的規定。

庭審后，被告又提交了山東省公安廳以魯公通〔2013〕377號文件印發的《山東省公安機關行政處罰裁量基準》，并稱，根據該基準，其在本案中沒有行政裁量權，對原告罰款200元適當，不存在處罰過重的問題。

【評析】

對于該交警行政處罰行為的合法性，存在兩種不同意見。

第一種意見認為，根據被告提供的證據，能夠證明原告實施了駕駛機動車壓線的行為，該行為違反了《道路交通安全法》第38條的規定。被告適用簡易程序，依照道路交通安全法第九十條的規定，對原告罰款200元，證據充分、程序合法、處罰適當，沒有違法之處。第二種意見認為，《處罰決定》違反法定程序、主要證據不足、行為明顯不當。筆者持第二種意見，評析如下。

隨著機動車的不斷增多，我國每時每刻都發生著大量的道路交通違法行為。基于行政效率的需要，交警部門往往適用簡易程序處理道路交通違法行為。同時，由于交警部門對道路交通違法行為的處罰數額相對較小，即便發生爭議，絕大多數相對人和交警部門也都不愿意勞神費力，訴諸法律，而是協調解決。這樣一來，交通執法行為接受司法審查的幾率也就非常低，以致于產生了大量以違法行政處罰手段制裁交通行政違法行為的現象。該案雖然進入訴訟程序并且經過了法庭審理，但最終仍然協調解決。然而，該案所呈現的一些問題，卻非常值得深入研究。筆者認為，本案《處罰決定》主要有以下違法之處：

一、違反法定程序

表現為以下兩點：

1.違反聽取行政相對人陳述、申辯，以及對相對人提出的事實、理由和證據進行復核的程序

陳述權和申辯權是行政相對人的一項法定權利，行政機關應當予以保障。行政處罰法第32條第1款規定：“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納”；《道路交通安全違法行為處理程序規定》第42條第2項亦規定：“適用簡易程序處罰的……應當按照下列程序實施：……(二)聽取違法行為人的陳述和申辯，違法行為人提出的事實、理由或者證據成立的，應當采納”。據此，行政處罰程序中，如果行政相對人曾提出陳述、申辯，但行政機關不能舉證證明其聽取了相對人的陳述、申辯，不能舉證證明對相對人提出的事實、理由和證據進行了復核，則推定其未聽取相對人的陳述、申辯，未對相對人提出的事實、理由和證據進行復核，屬違反法定程序。

本案中，當事人對原告駕駛機動車壓線的事實沒有分歧，但是對于導致壓線行為發生的原因有不同意見。原告認為，其為躲避前方突然出現的電動車而無奈被迫壓線，屬緊急避險；被告認為，原告壓線是其在超越前方正在超車的電動車時造成，不屬緊急避險。原告在《處罰決定》作出前到被告處申辯時，已提出上述理由，并據此要求消除違法記錄。被告認為原告的申辯理由不能成立，但其并未提交證明其當時曾聽取原告申辯情況的筆錄或者視聽資料等證據，亦未提交證明其對原告提出的事實、理由和證據進行復核的證據，以至于原告認為被告“不分青紅皂白，不聽取原告申辯”。據此，應當推定被告未聽取原告申辯，未對原告提出的事實、理由和證據進行復核，違反了行政處罰法第32條第1款，以及《道路交通安全違法行為處理程序規定》第42條第2項規定的程序。

2.違反全面收集、調取證據的程序

《行政處罰法》第36條規定：“除本法第33條規定的可以當場作出的行政處罰外，行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據……”；《公安機關辦理行政案件程序規定》第37條亦規定：“對行政案件進行調查時，應當合法、及時、客觀、全面地收集、調取證據材料，并予以審查、核實”。其中所謂“全面”的證據材料，既包括對相對人不利的證據材料，也包括對相對人有利的證據材料。如果行政機關只收集、調取對相對人不利的證據材料，未收集、調取對相對人有利的證據材料，則屬違反法定全面收集、調取證據程序。

本案中，監控視頻是證明原告壓線是否屬于緊急避險的關鍵證據，以至于原告認為監控視頻是對其有利的證據材料，“監控錄像可以證明得清清楚楚”。既然如此，被告理應將其予以收集，并在訴訟程序中提交法庭，作為證明其行為合法的證據。被告未收集該依法應予收集的證據材料，其收集的證據材料不全面，違反了行政處罰法第36條，以及《公安機關辦理行政案件程序規定》第37條規定的全面收集、調取證據程序。

二、主要證據不足

筆者認為，依據行政法學理論中的主觀歸責原則，行政相對人構成應受行政處罰行為應當同時具備主體、客體、主觀方面和客觀方面四個要件：(1)主體——實施違法行為的行政相對人具備行政責任能力；(2)客體——行政相對人實施的違法行為侵害了行政法所保護的社會關系；(3)主觀方面——行政相對人具有主觀過錯(包括故意和過失)；(4)客觀方面——行政相對人實施的行為違反了行政法律規范規定的禁止性義務。之所以要求行政相對人具備主觀方面要件，是因為在現代文明社會，法律不懲罰無意志行為。如果法律要求沒有主觀過錯的行為人承擔行政法律責任，顯然對其極不公平。《道路交通安全違法行為處理程序規定》第21條第3項關于“交通技術監控設備記錄或者錄入道路交通違法信息管理系統的違法行為信息”，有“有證據證明救助危難或者緊急避險造成的”情形并經核實的，“應當予以消除”的規定，即體現了無過錯不處罰的原則。

本案中，被告提交的證據，雖然能夠證明原告駕駛機動車壓線，其行為違反道路交通安全法第38條關于“車輛……應當按照交通信號通行”的規定，但不能證明導致壓線行為發生的原因，并非原告認為的為躲避電動車而導致，而是被告認為的在超越前方正在超車的電動車時所造成，進而不能證明原告壓線行為不屬于緊急避險，不能證明原告存在主觀過錯，不能充分證明原告行為構成應受行政處罰的行為，可以認為被告作出《處罰決定》事實不清、主要證據不足。

三、行為明顯不當

《處罰決定》不僅在程序和事實方面存在問題，而且構成了明顯不當。2015年5月1日起施行的新修改的《行政訴訟法》第70條第6項規定，行政行為“明顯不當的”，“人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為”。“不當”即不合理，“明顯不當”即明顯不合理。

《行政處罰法》第4條第2款規定：“……實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”；第五條規定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”。據此，實施行政處罰，應當根據過罰相當、公平、公正、教育與處罰相結合的原則，從違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度等方面綜合考量。既不能畸輕，也不能畸重；畸輕則不足以制止違法行為，畸重則侵害相對人合法權益，明顯不合理，違背公正原則。如果行政機關對于較輕違法行為予以較重處罰，則屬明顯不當。

本案中，涉案路段為通行車輛較少的縣道，原告只是駕駛機動車左輪壓線，未超過黃線，被告亦未舉證證明當時案發路段通行車輛較多，原告行為具有較大的社會危害性。因此，即使予以處罰，也應當在《道路交通安全法》第90條規定的“警告或者二十元以上二百元以下罰款”的處罰種類和處罰幅度內處以較輕的處罰。然而，被告未按照過罰相當原則具體考量原告違法行為的情節、性質、后果及危害程度等因素，怠于行使行政裁量權，予以頂格處罰，違反了《行政處罰法》第4條第2款的規定，處罰行為明顯不當。

被告庭審后提出的關于根據《山東省公安機關行政處罰裁量基準》，其在本案中沒有行政裁量權，對原告罰款200元適當，不存在過重問題的辯解理由不能成立。該基準規定：“機動車違反禁令標志、禁止標線指示”的處罰依據是道路交通安全法第38條、第90條的規定，處罰標準是“處200元罰款”。但是，由于下列原因，該基準不能作為本案定案依據：一是《處罰決定》中并未注明該基準系其執法依據；二是法庭審理程序中被告亦未提出該基準系其執法依據；三是該基準系其他規范性文件，并非人民法院審理行政案件應當依據或者參照的法律文件；四是該基準將《道路交通安全法》第90條規定的“警告或者二十元以上二百元以下罰款”一律規定為“200元罰款”，與《道路交通安全法》第90條的規定不一致。

(作者單位：東平縣人民法院)

責任編校：山瑩