關于環境資源審判專門化機制的調研
——以微山縣人民法院環境資源審判工作為樣本

●李德勇 關在峰

關于環境資源審判專門化機制的調研
——以微山縣人民法院環境資源審判工作為樣本

●李德勇 關在峰

黨的十八屆四中全會明確提出,實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，必須更好發揮法治的引領和規范作用。黨的十八屆五中全會首次提出了創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，把“綠色發展”作為五大發展理念之一，首次將“美麗中國建設”寫入規劃。本文主要立足于基層司法實踐角度，對筆者所在的微山縣人民法院近年來環境資源審判工作進行實證研究的基礎上，就環境資源審判專門化的現狀、特點和問題進行綜合考量，透視面臨的司法困境，并思考建構適合我國國情、符合環境資源審判工作特點的處理機制，以更好地推進環境審判專門化工作。

一、探微求真：環境資源審判專門化的可行性

從我國環境司法推進進程看。2007年11月20日，貴州省清鎮市法院成立全國第一家環保法庭；2014年6月中旬，最高人民法院掛牌成立環境資源審判庭，2014年7月3日，舉行新聞發布會，通報全面加強環境資源審判工作的情況；2015年11月8日，福建古田召開全國“環境司法古田專門會議”；2015年11月27日，最高人民法院在武漢大學專門成立最高院環境資源司法理論研究基地；山東省高級人民法院于2015年6月4日成立環境資源審判庭，環境司法專門化邁出了系列重要步伐。

從微山環境司法實際來看。微山湖（南四湖）是我國第六大淡水湖，也是國家南水北調東線工程的重要輸水通道，不僅發揮重要調蓄功能，還作為水源地，成為清水走廊輸水干線。2011年，微山湖納入首批湖泊生態環境保護試點。2013年，省政府將微山湖納入山東省第一批湖泊保護名錄，進一步明確了微山湖生態保護的重要性。近年來，微山堅持把生態理念貫穿于經濟社會發展的始終，堅持以湖區生態建設為主線，以改善環境質量為目標，以污染防治為重點，湖區生態建設和環境保護工作得到扎實推進。微山湖的濕地面積已達到15萬畝，水質穩定達到三類水標準，對加快微山湖和南水北調水污染治理工程建設起到了積極促進作用。主要有環保局、南四湖管理行政執法局等部門行使水資源、國土資源、漁業、林業等環境污染的查處職能。但是，環保問題仍很嚴峻。首先，在湖區環境方面，非法捕撈、非法采砂、非法養殖、非法排污、重大環境污染事故等違法犯罪行為依然存在；其次，作為全國重要的煤炭產區，因煤炭開采、運輸、加工而產生的采煤塌陷、道路揚塵、煤塵粉塵污染等問題依然嚴重；此外，隨著經濟發展而產生的工業污染、采石粉塵污染、空氣污染、生活污染問題也不容樂觀，人民群眾反映強烈。

2010年以來，微山法院累計受理各類環境資源類案件627件，其中，非法捕撈水產品、非法狩獵等刑事案件94件，土地租賃合同糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛等民事案件233件，不服土地所有權處理決定、不服環境管理罰款處罰等行政案件300件。具體數據如下所示：圖表1

年份類別 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 合計刑事案件（件） 7 10 18 14 12 12 21 94民事案件（件） 23 22 14 44 43 39 48 233行政案件（件） 145 77 74 1 0 0 3 300年度合計 175 109 106 59 55 51 72 627

圖表2 2010-2016年刑事案件受理案件數

圖表3 2010-2016年刑事案件類型

微山環境資源司法長期采用的是以行政處罰為主、司法保護為輔的方式與機制，從而導致行政處罰力度嚴重不夠，環境違法成本低，難以形成足夠的威懾力，需要充分運行并發揮環境司法的功能。因此，設置環境資源審判庭，健全環境司法機制，是推進微山湖生態環境保護、遏制環境污染事件高發態勢、維護人民群眾環境權益的迫切需要。

二、積極實踐：環境資源審判專門化的實然性

1.建立專門化的審判機構。微山法院于2014年12月獲批設立環境資源審判庭，有庭長、副庭長和書記員各一名。受案范圍包括：依法審理污染環境、非法捕撈、亂砍濫伐、亂采濫挖礦產資源、非法占有農地、治污排污、非法處置或擅自進口固體廢物等污染環境、破壞資源犯罪以及環境監管失職犯罪等刑事案件，加大對污染環境、破壞環境資源犯罪的懲處力度；依法審理涉及土地、濕地、礦產、草場、林場、漁業、水、電、氣、熱力及湖泊河流等環境資源物權、合同、侵權等民事案件，以及涉及礦產、林權等股權轉讓、承包、聯營、出租、抵押等案件；依法審理環境污染損害賠償等涉及環境民事公益訴訟案件；依法審理環境資源行政案件；依法審查環境資源保護行政執法機關依法申請人民法院強制執行生效行政處罰決定等環境行政非訴案件；涉及環境資源保護的普法、司法建議等其他職能。

2.確立專門化的審判理念。訴訟審判理念不僅對法官審理案件過程有重要指導意義，而且對案件審判結果造成的社會效應也有重要影響。從傳統訴訟模式來看，行政訴訟審判理念是“以事實為依據，以法律為準繩，監督行政機關依法行政”；刑事訴訟審判理念的核心是“懲治犯罪、保護人權”；民事訴訟審判的理念是“定紛止爭、和諧訴訟”。傳統訴訟模式審判理念顯然已無法滿足環境利益的整體性以及環境案件的特殊性要求。在環境司法專門化的進一步推進中，在環境訴訟理念上，較傳統訴訟的理念應更加考慮環境因子保護與環境權益保護的整體性、系統性、聯系性，必須形成統一的生態環境司法保護理念。2015年11月，第一次全國法院環境資源審判工作會議提出，要用綠色發展的現代環境司法理念引領環境資源審判工作。2016年6月，最高人民法院出臺《關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》，明確要樹立嚴格執法、維護權益、注重預防、修復為主、公眾參與等現代環境資源司法理念。要積極探索恢復性司法機制，既注重保護當事人的合法權益，又要注重對生態環境的修復。針對環境資源案件法律關系復雜、專業性強的特點，以及環境資源審判司法經驗積累不足的現狀，微山法院加大學習培訓力度，組織法官認真學習與環境資源審判相關的法律法規、司法解釋，以及最高人民法院有關環境資源審判工作的領導講話、會議文件、指導意見，明確環境資源審判工作的指導思想、中心任務，牢固樹立了嚴格執法、維護權益、注重預防、修復為主、公眾參與等現代環境資源司法理念，掌握環境污染、自然資源開發利用、環境公益訴訟等相關案件的審判指導規則，為切實落實最高人民法院關于環境資源審判各項工作部署打下堅實的基礎。先后安排分管院領導和法官5人次參加了最高人民法院和省法院環境資源審判業務培訓，比較全面系統了解了歐盟關于環境保護的司法制度和審判經驗以及中國環境司法的發展趨勢，對提升專業審判能力，起到了積極推動作用。

3.實行專門化的審判規則。往常對非法捕撈水產品等破壞環境資源犯罪，與其它犯罪一樣定罪量刑，依法追究刑事責任。環境資源審判庭設立以來，微山法院將現代環境資源司法理念貫穿到司法實踐中，秉承修復性司法理念，更加注重人與自然、人與社會的雙重和諧，將被告人投放魚苗等生態修復行為，作為量刑的情節予以考慮，彰顯司法在懲罰犯罪、保護環境資源、推進生態文明建設方面的重要作用。

如微山法院首例運用生態修復機制審理的水產資源類刑事案件，2015年3月24日（屬禁漁期）晚間，被告人殷某、張某某駕船駛至微山縣南四湖微山島水域，用電捕魚的方式進行水產品捕撈。次日凌晨，兩名被告人被微山縣公安局湖上分局巡邏民警當場抓獲，現場分別查獲漁獲物22斤、9斤及電魚工具各一宗。7月13日，微山檢察院向微山法院提起公訴，7月24日，微山法院依法公開開庭審理了此案。法院審理后認為，電捕魚是一種毀滅性的、極具危險性的捕魚方法。通電水域的魚蝦、藻類、浮游生物不分種類大小都會死亡，嚴重破壞生態環境。兩被告人違反水產資源法規，在禁漁期使用電捕魚的方式捕撈水產品，情節嚴重，其行為已構成非法捕撈水產品罪，依法判處被告人殷某、張某某有期徒刑六個月、緩刑一年，并判令二被告人向微山縣南四湖投放白鰱魚苗一萬尾。8月4日下午，被告人殷某、張某某在法院、檢察院、漁管委等相關部門工作人員的監督下，將購買的一萬尾白鰱魚苗放養至微山湖水域。自2015年3月至2016年12月31日，在對44名被告人判處非監禁刑的同時，判令他們向微山湖區投放各類魚苗近11.1萬尾，由相關行政機關指定區域并監督實施。在水產資源刑事案件中引用修復性司法的同時，積極創新采煤塌陷地治理模式，妥善化解地礦紛爭，由礦方出資筑起臺田，村民們從事水中養殖、田上耕種，實現了塌陷區的再利用和可持續發展。其中，審結的留莊某村600余戶村民與某煤礦采煤塌陷財產損害賠償糾紛一案被評為全省法院2015年度環境資源審判典型案例。

4.搭建專門化的協作平臺。縱向上，積極爭取上級法院的業務指導，推動環境資源審判工作的有序開展。環境資源審判庭揭牌成立和首例修復性機制案件的審判，省法院領導都給予了大力支持和悉心指導。微山法院參加了最高人民法院在濟南召開的環境資源審判工作調研座談會和全省法院第一次環境資源審判工作會議并作了會議發言，交流了經驗，開闊了視野。橫向上，積極推動建立與公安、檢察、環境資源行政執法部門之間的執法協調機制，定期召開座談會，圍繞審判執行中發現的取證、鑒定等問題，加強協作配合，推動生態環境的綜合治理。

5.加強專門化的司法宣傳。充分利用“公正號”湖上審判船，配合微山縣漁管委、湖上公安分局等單位，乘船走訪漁村，發放訴訟指南、便民聯系卡等宣傳資料，開展禁漁區、禁漁期、灘涂濕地等專項司法保護，受教育漁湖民群眾兩萬余人。乘船巡回開庭、現場調查、就地調處湖產養殖、灘涂湖地承包糾紛等案件，最大限度地方便了群眾訴訟，將糾紛化解在萌芽狀態。微山法院采取現場調查與巡回審理相結合的工作模式，充分運用傳統媒體和新媒體，宣傳環境資源法律法規，提高群眾環境資源保護意識。對首例適用修復性機制審理的非法捕撈案件，主動邀請人民網、齊魯晚報、濟寧電視臺等多家媒體現場拍攝采訪，先后在人民網、中國法院網、山東法制報、濟寧電視臺等媒體刊載、播放，新浪網、光明網等媒體予以轉載，取得了較好的法律效果和社會效果。2015年12月，最高人民法院與中國教育電視臺合辦的《法治天下》欄目組專程來拍攝專題片，邀請主審法官走進北京演播室現場說法，2016年2月2日在中國教育電視臺播出，宣傳了法院，宣傳了法律，有效震懾了破壞生態環境的違法犯罪活動。

三、理性檢討：環境資源審判專門化的目前困境

微山法院自2015年6月份成立環境審判庭以來，在修復性司法、環保宣傳等方面取得了一定的成績，但較先進法院的做法和人民群眾的司法需求，仍然存在著諸多不足。

1.法官業務素質有待提升，專家庫亟需建立。盡管目前已成立了環保法庭，但囿于沒有相應的專業法官可供選拔，2名法官是從研究室和立案庭抽調有經驗的法官組成。雖有多年民事審判工作的辦案經驗，并無刑事審判和行政審判工作經驗，一年多來參加了多期環境資源審判業務培訓，但是“三審合一”審判模式對法官的復合型知識結構、審判專業水平和司法技能的要求更高，而目前現實情況與該要求還存在一定差距，仍然面臨著環境資源專業知識與技能儲備不足等方面的困難。同時，需要盡快建立專家庫，拓展不同領域的專家參與，協助法官審理復雜環境案件。

2.環境司法職業共同體的缺失，協調機制有待完善。在環境司法專門化的推進進程中，僅有法官的專業化還不夠，環保部門、漁業部門、公安、檢察、鑒定機構、律師等作為訴訟的關鍵一環，任何一方專業化水平不足，都會降低環境資源整體司法的專業化水平。公安、檢察等也要建立相應的環境專業機構亦或配置相應的專業人員，律師、鑒定人員等也要提升環境專業知識和技能，這些已成為當前共同推進環境資源審判專門化急需解決的一大課題。

3.環境修復機制適用范圍、內容和程序等方面需要進一步總結完善。微山法院成立環境資源審判庭以來，對修復性司法進行大膽探索，但主要是適用于水產資源類刑事案件和土地塌陷賠償民事案件中，對于非法狩獵等案件的修復還沒有更好的辦法，而且更多地是停留在個案層面上，對修復性司法的鑒定評估、方案編制、監督管理和效果評估還沒有形成一整套科學有效的機制。

四、突出重圍：環境資源審判專門化的完善路徑

1.提升審判專業化水平。加強環境資源審判專業、綜合知識的學習，不斷開闊眼界、開闊思路、開闊胸襟，進一步提升司法能力，真正實現人才、資源、機制和措施等全方位、多層次的整合。選派法官到外地學習先進經驗做法，加強理論研究，提升專業理論水平，爭當環境資源審判的行家里手，維護人民群眾環境權益，提升司法公信力。結合微山湖區、礦區實際，從環保、漁業、林業、礦產等部門擇優選取專家學者，盡快建成專家庫。

2.完善生態環境修復性司法程序。《環境保護法》規定“國家加強對大氣、水、土壤等的保護，建立和完善相應的調查、監測、評估和修復制度”，中央全面深化改革領導小組批準了包括山東在內的7省市的生態環境損害賠償制度改革試點工作實施方案，近日，山東省出臺《生態環境損害賠償制度》，就賠償范圍、損害調查、賠償義務人、鑒定評估、修復評估等作了具體規定，為環境資源案件解決拓寬辦案思路，最大限度發揮環境修復性司法的現實價值，為基層法院裁決環境案件提供了法規性依據。一是設立生態環境修復專項基金會。植被修復、漁業生態修復、土壤修復等并不單純依靠科技、精力、時間，還需要巨大的資金支出，需要國家和政府以及社會的支持。生態環境修復專項基金會的資金來源可以是多樣的，包括環境損害責任人的賠償、國家的財政預算、地方政府的財政轉移、企業的生態稅費和保障金、社會捐助等。二是生態環境修復的義務主體。企業和社會團體在追求經濟利益過程中蓄意造成環境損害或過失造成環境損害的情況，都有責任修復環境。個人造成的損害結果明顯，損害方式相對單一，應在確保生態環境修復成功的前提下實施修復方案。三是生態環境修復的監管主體。為了避免實施主體的不作為和責任推諉，環境修復性司法的實施主體由環境保護部門和法院來承擔，并由漁業、土管、礦產等相關行政部門參與，統一審核環境修復計劃，定期檢查，最終評定。四是生態環境修復的內容。包括受污染的水體和土壤、被破壞的植被等等，比如水環境的修復不僅要考核水質狀況，也要考核整個水體的生態狀況；漁業環境修復不僅聚焦于魚類資源的放養和增量，也要考核受損害的水產生物多樣性的修復。目前，微山法院環境修復性司法主要適用于漁業水產資源的修復，以放養魚苗為核心內容。在環境修復性司法的不斷深入之下，可以嘗試增加修復的內容，在不苛責環境破壞者的前提下，適當把生態景觀、生物多樣性的標準融入其中，力求將環境修復到最佳狀態。

3.形成環境資源保護的整體合力。繼續深化與環保、公安、檢察等協作配合，努力形成“政府主導、公眾參與、司法保障”的環境司法新格局。認真落實《山東省多元化解糾紛促進條例》，完善多元化糾紛解決機制，推動完善環境資源類糾紛的行政調解、人民調解、仲裁等非訴訟糾紛解決機制，使訴訟和非訴訟糾紛解決機制相互銜接，優勢互補，不斷提升綜合治理的專業化能力和水平，為環境資源糾紛的解決提供多元化的選擇。

（作者單位：微山縣人民法院）

責任編校：陳希國