環境民事公益訴訟中懲罰性賠償的困境與出路

●張小雪

環境民事公益訴訟中懲罰性賠償的困境與出路

●張小雪

2015年3月25日，德州市中級人民法院（下稱“德州中院”）受理了《最高人民法院關于環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》頒布實施后第一例針對大氣污染的環境民事公益訴訟案件——中華環保聯合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣環境污染責任糾紛公益訴訟一案。2016年6月24日，德州中院公開開庭進行了審理。7月20日，德州中院進行一審宣判，宣判后，雙方當事人均未提出上訴，一審判決已發生法律效力。在判決中，關于中華環保聯合會要求振華公司賠償因超標排放污染物造成的損失780萬元，德州中院認為，中華環保聯合會該項訴訟請求的依據是《中華人民共和國大氣污染防治法》第99條及《中華人民共和國環境保護法》第59條，該兩條規定的是行政處罰而非民事責任，且環境民事公益訴訟司法解釋中并未規定懲罰性賠償，故中華環保聯合會該項訴訟請求法律依據不足，法院未予支持。針對法院的這一判決，許多學者紛紛撰文，有的質疑法院為何不予賠償，有的則呼吁在我國現行法律中適時引入懲罰性賠償。

一、懲罰性賠償制度的溯源以及國外和其他地區概況

在刑民不分、諸法合體的早期社會，損害賠償責任的發生僅以因果關系為依據，該種制度源自古代的同態復仇，最遠可以追溯到《出埃及記》描述的宗教法中，①高利紅、余耀軍：《環境民事侵權適用懲罰性賠償原則之探究》，載《法學》2003年第3期。古巴比倫的《漢莫拉比法典》及古羅馬的《十二銅表法》以及我國的《唐律疏議》、《宋刑統》和《明會典》均能見到懲罰性賠償的影子，主要作用是從刑事角度遏制不法行為，甚至具有刑事罰金的意味。大多數學者認為，最早運用懲罰性賠償的案例起源于英國1763年Lord Camden與Hunckle v.Money一案的判決，17-18世紀，懲罰性損害賠償主要適用于誹謗、誘奸、惡意攻擊、誣告、不法侵權住宅、占有私人文件、非法拘禁等使受害人遭受名譽損失及精神痛苦的案件。②王利明：《美國懲罰性賠償制度研究》，載《比較法研究》2003年第5期。20世紀以來，美國通過一系列判例在合同以及侵權領域確立了牢固的懲罰性懲罰制度。大陸法系國家在民事責任的認定和賠償上的傳統原則是補償性原則，包括德國、日本、法國在內的大陸法系國家對懲罰性賠償并不認同，隨著世界經濟一體化的發展，各國法律文化的交流和融合已經越發明顯，其他大陸國家法系對懲罰性賠償的態度也由完全拒絕到學術上的接納。

（一）美國的懲罰性賠償制度

在美國，懲罰性損害賠償也稱懲罰性的賠償或報復性的賠償，一般是指由法庭所作出的賠償數額超出了實際損害數額的賠償。在于填補受害人的損害，更好地實現法的制裁及遏制功能。適用范圍包括侵權、合同、財產、雇傭關系以及家庭法律，其中在侵權和合同領域是應用的最廣的。③季素萍：《民事懲罰性賠償制度比較研究》，中國人民大學2005年碩士學位論文，第11頁。美國的懲罰性賠償主要包括以下幾項構成要件：（1）行為人在主觀上為故意或重大過失；（2）行為上具有不法性和道德上的應受譴責性；（3）損害后果必須實際發生。在懲罰數額的計算上，美國采取比例原則，對懲罰性賠償的最高數額及對原告獲得懲罰性賠償均作出限制。④前引②。

（二）英國的懲罰性賠償制度

英國是普通法系懲罰性賠償的發源地。《牛津法律大辭典》對“懲罰性賠償金”的定義是：“懲罰性賠償是一種重要的損害賠償方式，或是對補償性損害賠償的一種重要補充，它時常用以表明法律或陪審團對被告蓄意的、嚴重的或野蠻的侵權行為的否定性評價。”⑤湯函、楊悅《國外懲罰性賠償制度之比較（上）》，載《中國醫藥報》2008年12月6日第006版。英國法官一般對侵權案件施以懲罰性賠償，包括襲擊、錯誤囚禁、誹謗、引誘、惡意訴訟以及過失。英國Devlin大法官認為，在以下三大類案件中，懲罰性賠償的使用才是適當的：（1）政府人員人為的壓制性的、武斷的或者不合憲的行為導致的案件；（2）被告的行為經計算可以盈利，從而超過了對原告的補償；（3）法律明確規定的懲罰性賠償。⑥甘地：《英美侵權法中的懲罰性損害賠償》，喬棣、孔祥俊譯，載《法學譯叢》1989年第1期。在疏忽、公共損害、欺詐、專利侵權，以及基于性別、種族、能力的非法歧視案件中不能適用懲罰性賠償。關于懲罰性賠償的額度，主要考慮被告的財產狀況、是否由共同原告和共同被告參與、是否原告的行為加劇了行為的發生，⑦但禁止極端的懲罰性賠償。⑧董春華：《各國有關懲罰性賠償制度的比較研究》，載《東方論壇》2008年第1期。

（三）澳大利亞的懲罰性賠償

在澳大利亞，懲罰性賠償的目的是懲罰和預防，可以適用對動產的侵犯，對土地的侵犯，對人身的侵犯以及欺詐誹謗等。但在合同違約案件中，懲罰性賠償不能適用。澳大利亞適用懲罰性賠償的要件包括：（1）當且僅當補償性賠償不足以懲罰被告、預防被告重復該行為，并體現法庭對該行為的否定態度時，可以適用；（2）如果被告已經在一個刑事程序中受到實質性的懲罰，則不再適用懲罰性賠償。⑨湯函、楊悅：《國外懲罰性賠償制度之比較（中）》，載《中國醫藥報》2008年12月13日第006版。在賠償額方面，澳大利亞也禁止過高的懲罰性賠償，被告行為的性質、被告所致損害的程度、懲罰對被告方的威懾效果、被告的獲益情況均作為懲罰性賠償金額之考量。

（四）加拿大的懲罰性賠償

在加拿大，懲罰性賠償在任何案件中都可以適用，只要被告的行為是嚴厲的、報復性的、應受譴責的或者惡意的，⑩前引⑧。目的是處罰、預防以及體現法院對被告行為的不滿。?前引⑧。在賠償范圍方面，加拿大最高法院規定懲罰性賠償只應在損害賠償和額外補償都不足以實現懲罰和預防的目的時適用。?前引⑨。甚至在被告已經受到刑事處罰的情況下，仍可能會適用懲罰性賠償。

（五）大陸法系國家的懲罰性賠償

大陸法系國家在民事責任的認定和賠償上的傳統原則是補償性原則，在全球經濟發展的過程中，大陸法系國家在適用懲罰性賠償方面也發生了一些變化，從全盤拒絕到學術上部分接納。

德國民法傳統禁止懲罰性賠償，但并不禁止懲罰性的違約金。隨著社會經濟的發展，不僅局限于精神損害賠償領域，德國民法理論對侵害知識產權、當事人具有顯著惡意以及可能因侵權行為獲得巨額利益的侵權行為中，都逐步承認了懲罰性賠償制度的遏制與威懾功能。同德國一樣，在《法國民法典》下，法國的合同和侵權均以填平損害為原則，但其在懲罰性賠償的問題上一直沒有突破。繼承了大陸法系民法的日本損害賠償制度是依據“若無損害既無賠償”此種考慮模式而進行的。?浦川道太郎：《日本法上的懲罰性損害賠償與制裁性慰謝金》，載《法學家》2001年第5期。日本侵權法中的損害賠償僅限于實際損失，不承認超越實際損失部分的懲罰性賠償金，?王微：《美國懲罰性損害賠償判決在外國的承認與執行》，載《現代法學》2000年第2期。在審判實踐中，通常會以與本國合同法或侵權法中的實際損失賠償原則相沖突而認定懲罰性賠償判決構成了對本國公共秩序的損害。近年來，日本有些學者和律師對懲罰性賠償制度開始理論上探討和研究，但在立法和司法實踐上并未予采納。

（六）我國臺灣地區的懲罰性賠償

臺灣地區與我國大陸一樣，同屬以德國法為傳統的大陸法系。臺灣地區于1988年修改“證券交易法”時，規定“對內線交易的行為，如其情節重大者，法院得依善意從事相反買賣之人的請求，將限額提高至三倍”，此條文的增訂，開臺灣地區懲罰性賠償立法之先河，自此之后，臺灣地區在其消費者保護法、專利法、著作權法中均規定有懲罰性賠償。?詹云燕：《海峽兩岸懲罰性賠償制度比較研究》，載《兩岸法律》2006年第6期。

二、懲罰性賠償在國內的發展

我國因循了大陸法系，民事損害賠償的基本原理是填補原則，即損失多少賠償多少，一般不得適用懲罰性賠償，僅在《侵權責任法》的產品責任、《消費者權益保護法》、《食品安全法》、《商品房買賣合同司法解釋》、《商標法》及《旅游法》中針對消費者、產品責任受害人等社會經濟生活中的弱勢群體提供保護、對利用自身優勢地位以欺詐方式侵犯他人合法權益牟取非法利益的經營者進行懲罰。

《最高人民法院關于環境民事公益訴訟司法解釋（征求意見稿）》曾在第21條對懲罰性責任承擔方式作出規定：污染者有《環境保護法》第63條規定的行為之一，尚不構成犯罪，或者因污染環境、破壞生態行為被追究刑事責任，原告請求其承擔生態環境修復費用一倍以下賠償責任的，人民法院可以予以支持。污染者在一審庭審結束前積極采取有效措施修復生態環境的，可以減輕或者免除前款規定的賠償責任。但在征求意見過程中，有關部門提出環境污染侵權責任使用懲罰性賠償，缺乏法律依據，最后發布的司法解釋也刪除了有關懲罰性賠償的規定。隨著環境民事公益訴訟司法解釋的頒布以及環境民事公益訴訟案件的增多，在環境民事公益訴訟中加入懲罰性賠償呼聲漸高，中華環保聯合會大膽嘗試，要求法院給予污染者懲罰性賠償。不可否認，中華環保聯合會這一訴訟請求是對我國現階段環境民事公益訴訟的一次有益嘗試。

三、現行環境民事公益訴訟中懲罰性賠償的困境

在中華環保聯合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣環境污染責任糾紛公益訴訟一案中，中華環保聯合會主張適用懲罰性賠償的依據是《中華人民共和國大氣污染防治法》第99條以及《中華人民共和國環境保護法》第59條，最終法院對該項請求未予支持。

無論是公益訴訟還是私益訴訟，我國環境侵權中的民事責任嚴格遵守著傳統民法中的補償性賠償原則。《中華人民共和國大氣污染防治法》第99條及《中華人民共和國環境保護法》第59條均是有關行政處罰法律責任的條文，并非民事法律責任的條文，在處理民事案件時不得適用。該兩項條文處罰的主體均為行政機關并非法院，性質是罰款，是環境保護主管部門依法強令違法者向國家繳納一定數額的金錢，其作用在于強制剝奪違法者的一定財產權，促使其悔改，不在破壞生態或者污染環境，履行《環境保護法》規定的保護和改善環境的義務，屬于行政處罰中的財產罰。除了公法、私法二元絕對劃分的理論障礙以及懲罰性賠償制度與民事責任的“同質救濟”理念的觀念障礙，“法無明文規定”，成為現階段環境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償的最大壁壘。

四、懲罰性賠償在現階段環境民事公益訴訟中的出路

作為審判人員而言，所有的裁判標準及裁判結果必須在現有法律規定的框架內，在現階段法律沒有規定對環境污染損害懲罰性賠償的情況下，突破法律規定而適用懲罰性賠償是十分危險的，更是法律所不允許的。在上述種種情況下，審判人員并非無計可施。根據《突發環境事件應急處置階段環境損害評估技術規范》9.4.2條的規定，突發環境事件發生后，如果環境損害無需進行中長期評估，可以采用虛擬治理成本法量化環境損害，更根據受污染影響區域的環境功能敏感程度分別乘以1.5-10的倍數作為環境損害數額的上下限值（具體情況見表1）。

利用虛擬治理成本法確定生態環境損害數額的原則（表1）

Ⅱ類 虛擬治理成本的8-10倍Ⅲ類 虛擬治理成本的6-8倍Ⅳ類 虛擬治理成本的4-6倍Ⅴ類 虛擬治理成本的2-4倍環境空氣污染Ⅰ類 ＞虛擬治理成本的5倍Ⅱ類 虛擬治理成本的3-5倍Ⅲ類 虛擬治理成本的1.5-3倍土壤污染Ⅰ類 ＞虛擬治理成本的8倍Ⅱ類 虛擬治理成本的4-8倍Ⅲ類 虛擬治理成本的2-4倍

根據表1可以看出，根據現行規定作出的虛擬治理成本是一個確定的數額，但損害賠償數額是一個區間值，在該區間內如何取值，應當體現審判人員對被告的主觀狀態、污染行為、污染后果的綜合把握，取值過低，環境民事公益訴訟的制裁和遏制作用可能被弱化，甚至連法的補償性功能都可能難以實現；取值過高，使污染者承擔過重的經濟負擔，則可能導致個人污染者家庭生活困難，企業（組織）污染者生產經營喪失積極性，損害股東和勞動者的相關權益。建議審判人員在裁量時考慮如下情形：

（一）污染者主觀狀態之考量

《環境保護法》第41條第1款規定：“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。”《侵權責任法》第65條規定：“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。”其他環境保護單行法，如《海洋環境保護法》第90條與第92條、《水污染防治法》第85條、《大氣污染防治法》對62條、《放射性污染防治法》第3條第1款、《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》第3條第1款等，均明確規定了環境污染責任的無過錯歸責原則。對環境污染采用無過錯責任原則也是各國環境立法的通制。?最高人民法院侵權責任法研究小組編：《〈中華人民共和國侵權責任法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2016年版，第455頁。在此種歸責原則下，在認定污染者應當承擔的侵權責任時，尤其在確定損害賠償數額時，對污染者的主觀狀態不予考量，即不區分污染者的故意、重大過失和一般過失。筆者認為，不關注污染者的主觀狀態，對故意污染環境者與一般過失污染環境者課以相同水平的賠償金額，似與公平原則不符，且不利于預防損害的再次發生。當污染者存在故意或重大過失的情況下，可在限額范圍內取較高數值，污染者一般過失或者無過錯情況下，可根據現實情況取較低數值，在無過錯責任原則下區分不同主觀狀態，更有利于實現法的遏止功能和警示作用。

（二）經濟之考量

2013年5月27日，習近平總書記在中共中央政治局第六次集體學習時指出，要正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，更加自覺地推動綠色發展、循環發展、低碳發展，決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長。這就要求我們處理好經濟發展與環境保護之間的關系，不能一味追求經濟發展放棄環境保護，也不能因為環境保護，因噎廢食，放松全國各族人民對提高國家經濟發展水平、提高生活水平的迫切需求。加強環境保護才能實現真正的可持續發展，反過來，經濟發展亦能為環境保護提供經濟基礎和技術支持。在司法實踐中，污染者經濟實力強、因污染行為獲益多，其應當承擔社會責任就越大，其中也必然包括賠償責任。

（三）損害后果及環境修復情況之考量

主張在環境侵權中引入懲罰性賠償的觀點，以“同質補償的有限性”為甚，這部分學者和專家認為，“單純的同質補償往往使受害人因預期利益與訴訟成本（包括為訴訟付出的時間、精力、財力等）相比較小，而放棄請求法律救濟，從而造成環境侵權現象泛濫，這不僅使受害人的權利得不到有效和充分的救濟，也侵蝕法律的尊嚴和社會的公平價值”。而虛擬治理成本是指目前排放到環境中的污染物按照現行的治理技術和水平全部治理所需要的支出。這個定義給出的是一個固定值，因環境污染具有間接性、隱蔽性、長期性和復雜性的特點，以一個固定值（虛擬治理成本）期許一個不確定的未來（環境治理的結果）的確難以服眾。《突發環境事件應急處置階段環境損害評估技術規范》解決了這一難題，在確定生態損害賠償數額時，根據各生態區域之特點，以虛擬治理成本為基礎，在區間內取值確定生態損害賠償數額。所以，在區間內取值時，仍要回歸立法本意，將損害行為及損害后果作為重要的考量因素，對環境污染、生態破壞嚴重的污染行為或者在環境治理前瞻不佳的情況下，可在損害賠償數額上下限范圍內取較高值，以實現法律對污染者污染行為的懲罰。

（四）其他

在審判實踐中，被告（污染者、破壞者）可能會以“自然環境要素具有自凈能力”、“已經接受過刑事處罰”、“已交納排污許可費”、“已有環境保護設施”為由要求降低生態損害賠償數額。因審判人員在裁量生態損害賠償數額的目的是區分被告（污染者、破壞者）污染環境、破壞生態行為時的主觀狀態，并對環境恢復作出預測評估，故自然環境要素的自凈能力以及被告是否經受刑事處罰、是否交納排污許可費、是否有環境保護設施可不列入審判人員考量之范圍。

（作者單位：德州市中級人民法院）

責任編校：曠翔宇