刑行交叉視域下國家環境監管工作人員瀆職責任探討

●秦悅涵

刑行交叉視域下國家環境監管工作人員瀆職責任探討

●秦悅涵

我國環境監管工作人員瀆職責任以違法性程度的高低為判斷標準，以行政責任和刑事責任為主要承擔方式。我國刑法對犯罪的界定采取既定性又定量的立法模式，加之行政犯的行政、刑事雙重違法性特征，使得對刑行交叉的環境監管瀆職案件進行行政不法和刑事不法二次評價尤為必要。環境監管瀆職犯罪作為具有雙重違法性的行政犯，刑法可將多次行政責任的承擔作為刑事犯罪的構成要件，以行政處分作為刑事處罰的前置性要求，對環境監管工作人員瀆職行為刑事責任與行政責任的銜接進行立法完善。

刑行交叉 環境監管瀆職 違法性程度 二次評價原則 責任銜接

一、問題的提出

當下中國環境污染呈高發態勢，一定程度與國家環境監管工作人員瀆職失職，沒有對環境保護起到應有的監督和促進作用有關。例如在林某等環境監管失職案中，被告人林某等人作為負有環境保護監管職責的工作人員，在日常環境安全監管過程中未能認真履行職責，及時發現轄區化工廠的非法生產及非法排放問題，致使重金屬含量嚴重超標的廢液造成重大水體污染，并造成直接經濟損失人民幣四百五十余萬元。①參見福建省三明市中級人民法院(2015)三刑終字第73號刑事判決書。又如在張某非法發放林木采伐許可證案中，被告人張某身為林業辦工作人員，違反規定濫發林木采伐許可證，致使國家森林資源遭到嚴重破壞，造成二百余立方米蓄積量的林木被濫伐。②參見河北省邢臺經濟開發區人民法院(2015)邢開刑初字第15號刑事判決書。國家環境監管工作人員的瀆職行為既是對其所負有的國家機關監管公務之有效執行的違背，也是對其依法所擔負之具體環境保護職責的違背。國家環境監管工作人員的瀆職行為具有行政違法性，若違法性程度提升質變，則具備刑事違法性，這使得對環境監管工作人員的瀆職責任存在行政法規制與刑法規制的交叉。

當前，我國對國家環境監管工作人員瀆職責任主要有行政責任和刑事責任。其中前者散見于《行政許可法》、《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《野生動物保護法》等具體行政法規范之中；后者則集中分布于刑法分則第九章瀆職罪一章，以第397條濫用職權罪、玩忽職守罪、第402條徇私舞弊不移交刑事案件罪、第407條違法發放林木采伐許可證罪及第408條環境監管失職罪等罪名為體現。行政法與刑法對國家環境監管工作人員瀆職行為進行規制的目的、力度和方式不同，行政規制與刑法規制在不同情況下發揮作用。但實踐中存在行政規制與刑法規制銜接脫節、以行政規制手段代替刑法規制等問題，不僅限制著兩種手段作用的有效發揮、無法有力懲治瀆職的國家環境監管工作人員，亦減損行政公信力、司法公信力，對行政機關和司法機關的形象造成負面影響。因此，有必要在刑行交叉視域下對國家環境監管工作人員的瀆職責任進行探討，完善環境監管制度與刑事立法的銜接，敦促環境監管工作人員謹慎履行職責、行政機關嚴格落實行政歸責、司法機關依法追究刑事責任。

二、刑行界分：行政不法與刑事不法的厘清

刑法的整體目的是保護法益，是維護國家機關公務的合法、公正、有效執行以及國民對此的信賴。③參見張明楷：《刑法學(第四版)》，法律出版社2011年，第1087頁。而行政法旨在促使行政機關正確履行行政職責以保證公民的正當利益。④參見薛剛凌：《論行政法的目的、手段與體系》，載《政法論壇》1997年第3期。刑法與行政法根本目的的不同決定了國家環境監管工作人員瀆職責任之刑法規制與行政規制的依據、手段與嚴厲性不同。

(一)行政不法：環境監管行政職責來源與瀆職行政責任

1.國家環境監管工作人員的類型與職責依據

2015年1月起開始施行的《環境保護法》規定，我國的環境監管職責主要由各級人民政府、縣級以上政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門承擔。因此，國家環境監管工作人員應當是在負有環境保護監督管理職責的國家機關中或受其委托、授權而從事環境監管公務的人員，具體包括：

(1)在國務院環境保護主管部門及縣級以上地方人民政府環境保護主管部門中依法履行環境監管公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。

(2)在縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門等國家行政機關中依法履行環境監管公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。我國的行政機構按照職能的不同劃分細致，分工明確，這里的“有關部門”不僅指依職能而自然承擔環境監管職責的林業、海洋、野生動物行政主管部門等部門，還指依照環境污染防治法或自然資源保護法而負有具體環境保護和監管職責的其他部門，如國家發展與改革委員會、能源主管部門、交通運輸主管部門、出入境檢驗檢疫機構等部門。

(3)地方各級人民政府中負責環境事務的工作人員。

(4)經由上述國家機關委托、委任或授權從事環境保護監管的工作人員。

2.國家環境監管工作人員瀆職責任的行政處分與黨紀處分

當國家環境監管工作人員存在瀆職行為應予以行政規制時，與普通公民適用《行政處罰法》《治安管理處罰條例》等進行行政處罰不同，對其應依照《公務員法》《行政機關公務員處分條例》等針對國家機關工作人員的一般性行政處分規范，或考量瀆職行為的實際情況按照具體環境污染防治法或自然資源保護法中相關的瀆職責任規定對其進行行政處分。此外，由于國家機關工作人員一般是有黨派人士，除行政處分外，具有黨籍者其還需接受黨紀處分。

(1)依照一般行政規范進行行政處分。

(2)依照《行政許可法》《環境保護法》《大氣污染防治法》《野生動物保護法》等行政法律法規、具體的環境污染防治法或自然資源保護法的規定進行行政處分。

需要注意的是，這里存在特別規范與一般規范競合的適用關系。當具體行政法規范對國家環境監管工作人員作出處分規定的，依照該規定執行；如具體行政法規范對國家環境監管工作人員應當受到處分的瀆職行為做出規定，但是未對處分幅度做規定的，適用一般行政法規范中的相關處分幅度的規定。

(3)依照黨的內部規定、紀律進行處分。

(二)刑事不法：違法性程度判斷與瀆職犯罪刑事責任

國家環境監管工作人員違背行政法規范預先設定的義務，當違法性程度較低時，瀆職行為尚在行政不法之列；當違法性程度達到刑法評價的范疇時，瀆職行為成立瀆職犯罪。一方面，刑法的謙抑性要求其作為最嚴厲的制裁法，只有當其他部門法無法修補已遭破壞的社會關系時才能介入并提供救濟，而違法性程度決定著是由行政法還是刑法對瀆職行為進行評價與規制；另一方面，瀆職罪以違反作為前置法的行政法規范為犯罪成立條件，這種特殊的犯罪類型在刑法理論中被稱作行政犯。⑤參見孫國祥：《行政犯違法性判斷的從屬性和獨立性研究》，載《法學家》2017年第1期。由于行政犯的違法行為既違反行政法、又違反刑法，這種雙重違法性使得在考量行政犯時要謹慎考察行為的違法性是否已經嚴重到必須動用刑法進行調整。⑥參見李至：《行政犯處罰的反思與限定》，載《中國刑事法雜志》2016年第1期。因此，在認定國家環境監管工作人員的瀆職責任時，對違法性程度的判斷至關重要。

“程度”是一個過于抽象的概念，實踐中需將其具象化為能夠進行數量或價值評判的條件。所謂行為違法性達到了值得科處刑罰的程度，即行為造成的侵害或威脅已達到了刑事立案標準。對于瀆職罪而言，刑事立案標準需同時符合實質性要求和形式性要求。

實質性要求是指鑒于行政犯的行政與刑事雙重違法性，瀆職罪的刑事規制以前置違法性即行政違法性的存在為基石，且以前置法即行政法之法律責任的產生為必要。⑦參見田宏杰：《行政犯的法律屬性及其責任》，載《法學家》2013年第3期。我國刑法分則第九章與國家環境監管工作人員相關的瀆職罪名有濫用職權罪、玩忽職守罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、違法發放林木采伐許可證罪和環境監管失職罪，這五類瀆職犯罪皆以行政法的在先環境監管行政職責設定為基礎，以違反行政法所設定的環境監管職責為犯罪成立的要件。形式性要求是指要成立瀆職犯罪，需符合法定的“量”的標準。最高人民檢察院2006年公布的《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》(以下簡稱《規定》)，對國家機關工作人員的瀆職行為成立犯罪的“門檻”進行了明確。例如，《規定》對濫用職權罪設定的形式性入罪條件之一為“導致10人以上嚴重中毒”；對環境監管失職罪設定的形式性入罪條件之一為“造成個人財產直接經濟損失15萬元以上，或者間接經濟損失75萬元以上”。

三、刑行交叉：行政責任與刑事責任的承擔與銜接

實踐中，行政責任與刑事責任并不完全是擇一適用的關系，兩種責任承擔方式往往交織銜接，對國家環境監管工作人員的歸責難以做到“非此即彼”。環境監管工作人員因相同的瀆職行為既承擔行政責任又承擔刑事責任是否違反禁止重復評價原則，行政責任與刑事責任如何銜接與協調，是理論和實踐都必須面對和回應的問題。

(一)二次評價原則在刑行交叉環境監管瀆職案件中的體現

由于我國刑法對犯罪的界定采取既定性又定量的立法模式，⑧參見聶慧蘋：《禁止重復評價之刑法展開與貫徹》，載《中國刑事法雜志》2015年第3期。加之行政犯的雙重違法性質，致使多次行政不法可升格為刑事不法。環境監管瀆職犯罪中，徇私舞弊不移交刑事案件罪最為突出的體現了這一特點。根據《行政處罰法》第61條規定河1999年最高人民檢察院頒布了《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定(試行)》，國家環境監管工作人員在環境執法過程中徇私將本該移交至司法機關進行司法追責的污染環境犯罪、破壞自然資源犯罪案件“扣留”在行政追責階段，若前兩次不移交行為被評價為行政不法，分別予以相應的行政處分，則在第三次不移交行為發生后，多次行政不法升格為刑事不法，可以徇私舞弊不移交刑事案件罪論處。即環境監管工作人員在因多次不移交刑事案件的瀆職行為成立犯罪之前，可能已經因這些不移交行為接受過行政處分。在此情形下，環境監管工作人員的瀆職行為作為已經受到過行政不法評價的要件，在犯罪成立的考量中再次受到刑事不法評價。這種重復性評價是否是對禁止重復評價原則的違背，是值得深入思考和探究的。

禁止重復評價原則是指在定罪量刑時，禁止對同一犯罪構成事實予以二次或二次以上的法律評價。這里的法律評價是指刑法評價，即一個犯罪事實在構成要件中只能使用一次，且用作定罪情節之后不得再用作量刑情節。⑨參見陳興良：《禁止重復評價研究》，載《法學論壇》1994年第1期。據此，對禁止雙重評價原則應作這樣的理解：第一，雙重評價的前提是使用“同一性質的法律”對事實進行評價；第二，需對“同一事實”進行評價；第三，評價需發生在“同一過程”之內。顯然，國家環境監管工作人員徇私舞弊不移交刑事案件罪中的“雙重評價”并非嚴格意義上的雙重評價：對前兩次的徇私不移交行為進行評價的是行政法，發生在國家機關工作人員內部處罰過程中，對前兩次+第三次不移交行為進行評價的是刑法，發生在刑事訴訟過程中。兩種評價性質迥然，評價的事實相異，且發生在不同過程中，難以說違背了禁止雙重評價原則。在刑行交叉的環境瀆職案件中，行政法和刑法對瀆職行為進行的評價，本文稱之為“二次評價”。

事實上，由于我國刑法采取定性+定量的犯罪描述立法模式，加之行政犯獨有的行政+刑事雙重違法性特征，對其進行行政不法和刑事不法二次評價幾乎是難免的。既不能因為行政不法評價在先發揮作用而放棄刑事不法評價，更不能只靠最終的刑事不法評價而懈于動用行政不法評價。

(二)瀆職責任承擔的類型化研究

1.構成瀆職犯罪時的責任承擔

當國家環境監管工作人員瀆職行為的違法性程度達到刑事立案標準后，依據我國刑法分則第九章中環境監管瀆職罪相關罪名進行定罪處罰。若被判處管制及管制以上的刑罰(含宣告緩刑)，即犯罪主體被依法追究刑事責任且不免除刑罰處罰，則在承擔刑事責任的同時，還要根據《行政機關公務員處分條例》第17條予以開除的行政處分。⑩《行政機關公務員處分條例》第17條規定：“違法違紀的行政機關公務員在行政機關對其作出處分決定前，已經依法被判處刑罰、罷免、免職或者已經辭去領導職務，依法應當給予處分的，由行政機關根據其違法違紀事實，給予處分。行政機關公務員依法被判處刑罰的，給予開除處分。”具有中國共產黨黨籍者，需依照《中國共產黨紀律處分條例》第四章對違法犯罪黨員作出紀律處分。

2.構成瀆職犯罪但免予刑事處罰時的責任承擔

環境監管瀆職犯罪的刑事立法一般規定了較輕的法定刑。在司法審判實踐中，對環境監管瀆職案件的量刑裁判常出現“定罪免刑”的情況，如王某、常某環境監管失職案，法院判決兩人構成環境監管失職罪，免予刑事處罰；?參見陜西省長武縣人民法院(2015)長刑初字第00056號刑事判決書。張某犯違法發放林木采伐許可證案，被告人最終也被判決免予刑事處罰。?參見河北省邢臺經濟開發區人民法院(2015)邢開刑初字第15號刑事判決書。在國家環境監管工作人員成立瀆職罪但免予刑事處罰的情況下，《刑法》第37條規定可根據案件的不同情況由主管部門給予行政處分。對于具有中國共產黨黨籍的環境監管工作人員來說，還需依照《中國共產黨紀律處分條例》的規定作出處理。

3.不構成瀆職犯罪時的責任承擔

當瀆職行為違法性未達到刑事立案標準，或者經由人民檢察院立案偵查后認為情節輕微不予起訴的，國家環境監管工作人員不構成瀆職犯罪，不承擔刑事責任。在這種情況下，其行政責任的承擔依照特殊規范與一般規范的適用法則進行判定，即具體行政規范、環境污染防治法、自然資源保護法等對國家環境監管工作人員作出處分規定的，依照該規定執行；當上述具體規范對國家環境監管工作人員應當受到處分的瀆職行為做了規定，但是未對處分幅度做規定的，比照《行政機關公務員處分條例》等一般行政規范中的相關處分幅度的規定。同時，具有中國共產黨黨籍的環境監管工作人員由黨組織根據瀆職行為違反黨紀的情節輕重，以《中國共產黨紀律處分條例》相關規定為依據予以黨紀處理或處分。

(三)環境監管瀆職責任銜接立法設計完善

我國環境監管工作人員瀆職責任以違法性程度的高低為判斷標準，以行政責任和刑事責任為主要承擔方式。從刑法角度來看，環境監管瀆職犯罪作為具有雙重違法性的行政犯，刑法對其責任規定相對簡略，刑事責任與行政責任銜接的立法設計有待完善。

當下我國刑法對行政犯的規制能較好體現行政規制與刑事規制銜接的是第201條逃稅罪，該條文規定行為人在五年內因逃避繳納稅款被稅務機關給予二次以上行政處罰的，即使補繳應納稅款或繳納滯納金也應追究刑事責任。這種立法方式是將多次行政責任的承擔作為刑事犯罪的構成要件，以行政處分作為刑事處罰的前置性要求，在定性方面體現了行政犯的雙重違法性特點；定量方面，在一定時期內多次受行政處分說明行為的違法性程度足以被評價為刑事不法。借鑒該思路，環境監管瀆職犯罪的刑事立案標準的形式性條件可追加一條，規定在一定時期內因瀆職而受過多次行政處分的國家環境監管工作人員，可追究其環境監管瀆職刑事責任。

環境監管瀆職罪中，濫用職權罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、違法發放林木采伐許可證罪屬于故意犯罪，環境監管工作人員主觀惡性相對較大，因此入罪門檻應適當降低，期限可設置得較短，受到行政處分檔次可低一些，受處分的次數也可少一些，如規定三年之內因濫用職權、徇私舞弊不移交刑事案件、違法發放林木采伐許可證而受到兩次以上降級行政處分的，可以追究環境監管瀆職刑事責任；玩忽職守罪以及環境監管失職罪屬于過失犯罪，?對于環境監管失職罪的主觀方面，學界存在過失說(參見侯艷芳：《環境監管過失的注意義務與司法認定》，載《政治與法律》2016年第12期)、過失加間接故意說(參見宋海鷗、樸光洙、秦紀樣：《如何認定環境監管失職罪》，載《環境保護》2009年第23期)等不同觀點，本文采取通說即過失說的見解，認為環境監管失職罪的主觀罪過形式只能為過失。行為人主觀惡性相對較小，因此適當抬高入罪門檻，設置較長的期限和較多的受處分次數是合理的，如規定五年內因玩忽職守、監管失職而受到三次以上行政處分可追究環境監管瀆職刑事責任。以此完善環境監管制度與刑事立法的銜接，督促國家環境監管工作人員認真履行監管職責。

四、結語

黨的十八大以來，生態文明建設被納入中國特色社會主義事業“五位一體”總布局的戰略高度，環境保護被給予了空前的重視。行政法與刑法規制環境監管瀆職行為，不僅為懲處行為不法，更為強化國家環境監管工作人員的責任意識，起到一般預防作用。從刑行交叉的視角出發，對國家環境監管工作人員瀆職的行政責任與刑事責任進行區分和銜接適用，有利于環境監管工作人員謹慎履行職責、行政機關落實行政歸責、司法機關依法進行刑事追責，而為環境保護和生態文明建設提供堅實的行政及司法保障。

(作者單位：山東大學法學院)

責任編校：劉旭陽