一起同一主體兩個違法行為合并處罰的行政訴訟案

文/何云福

案例背景

行政執法過程中，需要遵循“一事不再罰”的處罰原則，但是對不同性質的兩種違法行為，應當審慎判斷是否構成競合、牽連或吸收的“一事”。合并“一事”實施處罰，或機械地理解“不再罰”，若處理不當，將產生行政訴訟敗訴的風險。隨著基層市場監管體制的改革，市場監管部門執法交叉，如何正確處理法律依據的相互協調乃至選擇適用，尤為重要。筆者試分析一起因為將兩個違法行為合并處罰，行政處罰決定被法院撤銷的判例，供參考借鑒。

案情內容

陳某某向深圳市市場監督管理部門舉報稱：其在李某某經營的某文具商店購買的兒童玩具、電動塑膠玩具均無合格證、無強制性3C認證，要求市場監督管理部門根據《中華人民共和國產品質量法》《中華人民共和國認證認可條例》等法律規定，依法查處，要求退貨并賠償，給予舉報獎勵，處理結果書面紙質回復。

深圳市市場監督管理部門經現場調查，決定立案，進一步查證違法事實，作出《行政處罰決定書》。市場監督管理部門查明李某某銷售的“多泡槍”和“發光機器人”產品未標CCC認證標志，上述產品屬于列入強制性產品認證目錄產品，需要經過國家強制性產品認證后方可出廠、銷售。李某某銷售的“發光機器人”未標明產品執行標準號及中文廠名、廠址。李某某的行為違反了《深圳經濟特區產品質量管理條例》第十五條、第二十三條第二款第（八）項、第二十四條第（一）項及《中華人民共和國產品質量法》第二十七條第（二）項的規定，市場監督管理部門依據《中華人民共和國產品質量法》第五十四條和《深圳經濟特區產品質量管理條例》第五十七條、五十八條的規定，對李某某作出如下處罰：1.責令改正違法行為；2.沒收違法產品“多泡槍”5個、“發光機器人”1個，沒收違法所得85.5元。罰款891元，罰沒款合計976.5元。

深圳市市場監督管理部門作出上述處罰決定后，于次日將該處罰決定的內容告知了陳某某，陳某某認為上述處罰決定違法，訴至一審法院。一審法院認為，市場監督管理部門作出的行政處罰決定認定李某某存在兩個違法行為，一是銷售未經國家強制性產品認證的商品，二是銷售未標明產品執行標準號及中文廠名、廠址的商品，適用的法律法規依據是《中華人民共和國產品質量法》第五十四條和《深圳經濟特區產品質量管理條例》第五十七條、第五十八條的規定，但處罰結果與上述規定并不相符，罰款計算錯誤（累計應為銷售產品貨值金額的3.5倍）。市場監督管理部門作出的行政處罰決定違法，依法應予撤銷，應依法重新作出處理決定。市場監督管理部門不服一審判決，向二審法院提出上訴。二審法院最終駁回上訴，維持原判。

案例分析

該案爭議的焦點就在于，深圳市市場監督管理部門將李某某銷售涉案產品的行為作為一個違法行為進行處罰是否合法。

觀點之一：已認定兩個違法行為，但合并處罰出錯

一審法院認為，深圳市市場監督管理部門作出的行政處罰決定認定李某某存在兩個違法行為，一是銷售未經國家強制性產品認證的商品，根據《深圳經濟特區產品質量管理條例》第五十七條的規定，應責令李某某停止銷售違法產品，沒收違法產品，并處違法銷售產品貨值金額三倍的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得。二是銷售未標明產品執行標準號及中文廠名、廠址的商品，根據《深圳經濟特區產品質量管理條例》第五十八條的規定，應責令李某某停止銷售違法產品，沒收違法產品和違法所得，并處貨值金額百分之五十的罰款。根據上述規定，李某某兩個違法行為合并應處以銷售產品貨值金額的3.5倍罰款，本案中，市場監督管理部門認定李某某銷售違法產品貨值金額為297元，作出的處罰決定中罰款金額僅為貨值金額的三倍即891元，處理結果明顯錯誤，故市場監督管理部門作出的行政處罰決定違法，依法應予撤銷，市場監督管理部門應依法重新作出處理決定。

觀點之二：實質的一個違法行為，擇一從重處罰

深圳市場監督管理部門認為，根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條之規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。在本案中，涉案產品“發光機器人”這一產品未標有“CCC”認證標志，也未標明產品執行標準號及中文廠名、廠址，屬于李某某銷售的同一個產品存在兩處不符合《深圳經濟特區產品質量管理條例》規定的情形，根據《中華人民共和國行政處罰法》的第二十四條之規定，根據擇一從重處罰的法律適用原則，深圳市場監督管理部門的行政處罰決定適用法律正確，不存在違法之處。

觀點之三：兩個違法行為，應當分別予以處罰

二審法院認為，李某某銷售的涉案產品未取得CCC強制性認證，亦未標明產品執行標準號，分別違反了《深圳經濟特區產品質量管理條例》的禁止性規定，構成兩個不同的違法行為，應分別依法予以處罰。市場監督管理部門作出的被訴處罰決定僅對李某某銷售未取得CCC強制性認證產品的違法行為予以罰款，而未對李某某銷售未標明產品執行標準號產品的違法行為予以處罰，屬于適用法律錯誤，依法應予撤銷。根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條的規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。本案中，李某某存在兩個違法行為，不符合《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條所調整的范圍。因此，深圳市場監督管理部門主張對李某某的違法行為不得給予兩次以上罰款,缺乏事實和法律依據，故二審法院不予支持。

觀點評析

本案對于如何理解“一事不再罰”和如何確定“一事”，具有典型意義。筆者認為，在適用“一事不兩罰”原則對當事人實施行政處罰的時候，必須要理解“不再罰”的含義，并分清當事人的違法行為個數及各個違法行為之間的因果關系。

“一事不兩罰”原則，所指的就是《行政處罰法》第二十四條規定“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”“不再罰”是指行政機關就同一事項，不得再次作出罰款的決定，“罰”僅僅限于“罰款”，也就是說，對于罰款之外的其他行政處罰，如沒收違法所得、吊銷營業執照等等不能減少避免。一審法院認為，市場監督管理部門作出的行政處罰決定，是針對兩個違法行為，但沒有累加罰款，是機械地理解了“不再罰”，沒有認識到“不再罰”的前提是“一事”。

隨后，本案中深圳市市場監督管理部門在上訴中提出要“擇一從重處罰”，但二審法院依然維持撤銷行政處罰決定。這里爭議的關鍵點在于對“一事”的理解。通常認為，“一事”需要違法行為具有獨立性和完整性。可以參照刑法中競合、牽連或吸收的概念，確定違法行為的個數。法條競合是指行為人實施了一個自然意義上的行為，違反了多個法律規范。想象競合是指行為人一個違法行為侵犯了兩個不同的法益，形式上構成了兩個不同的違法行為，但實質上不可以對其實施并罰。牽連型的違法行為，行為人為了實現一個目的，實質上實施了數個違法行為，但是兩者之間具有強烈的因果聯系。吸收型的違法行為，指數個違法行為之間已經互相吸收，很難將其分立，應認定其構成一個違法行為處罰為宜。認定為“一事”的，可以“一錯一罰”或“擇一從重處罰”。

然而，行政法上的違法行為概念的判斷方式，與犯罪行為不盡相同。行政法領域對違法行為的個數，即違法行為數的判斷，并無定論。筆者認為，需要結合具體禁止性或者義務性條文，在多個違法構成（法律意義上）的情況下，關鍵是在不背離“行政處罰法定原則”“行政處罰過罰相當”原則的基礎上，確定案件處理的規則。對法律上的“一事”實施行政處罰時，如果也絕對地按照一件事情處置，就可能使違法者逃脫應受的處罰，妨礙不同行政執法主體間以及不同行政處罰種類之間制裁功能的全面實現。特別是對“一事”違反數法條實施行政處罰時，不能簡單地以“擇一從重處罰”原則為主，而應以“分別適用但可以吸收”原則為主。

（支持單位：上海市質量技術監督局）

涉案條款

1.《中華人民共和國產品質量法》

第二十七條 產品或者其包裝上的標識必須真實，并符合下列要求：

（二）有中文標明的產品名稱、生產廠廠名和廠址；

第五十四條 產品標識不符合本法第二十七條規定的，責令改正；有包裝的產品標識不符合本法第二十七條第（四）項、第（五）項規定，情節嚴重的，責令停止生產、銷售，并處違法生產、銷售產品貨值金額百分之三十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得。

2.《深圳經濟特區產品質量管理條例》

第十五條 按照規定應當經過強制性認證的產品，經過認證并標注認證標志后，方可出廠、銷售、進口或者在經營活動中使用。

第二十三條 生產者、銷售者對其生產、銷售的產品質量負責。

禁止生產、銷售下列產品：

（八）法律、法規禁止生產、銷售的其他產品。

前款規定禁止生產、銷售的產品不得在經營性活動或者建設工程中使用。

第二十四條 產品或者其包裝上的標識應當符合下列要求：

（一）標明產品執行標準號；

第五十七條 違反本條例第二十三條、第二十五條規定的，由主管部門責令生產者、銷售者停止生產、銷售，沒收違法產品，并處違法生產、銷售產品貨值金額三倍的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，依法吊銷營業執照；涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十八條 違反本條例第二十四條第一項規定的，由主管部門責令產品生產者、銷售者停止生產、銷售，沒收違法產品和違法所得，并處貨值金額百分之五十的罰款；違反本條例第二十四條第二項規定的，并處貨值金額三倍的罰款；情節嚴重的，依法吊銷營業執照；涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。

3.《中華人民共和國認證認可條例》

第二十八條 為了保護國家安全、防止欺詐行為、保護人體健康或者安全、保護動植物生命或者健康、保護環境，國家規定相關產品必須經過認證的，應當經過認證并標注認證標志后，方可出廠、銷售、進口或者在其他經營活動中使用。

4.《中華人民共和國行政處罰法》

第二十四條 對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。