中國共產黨推進社會治理精細化的理念、價值及實踐

李永忠

(成都醫學院馬克思主義學院，四川成都 610500)

在全面建成小康社會的決勝階段，加強和創新社會治理已是當下黨和政府工作的核心內容。繼黨的十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”之后，黨的十八屆五中全會又作出了“推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”的新部署。這是中國共產黨從國家治理向社會治理轉變的理念創新，是從宏觀治理向微觀治理的實踐聚焦。“社會治理精細化”是黨在新時期的社會治理理念，是構建中國特色社會主義治理理論的主題話語，我們要從黨的治國理政的理念創新視閾來探究并深化對其本質和規律的認識，才能真正在實踐中貫徹黨的“推進社會治理精細化”的戰略部署。

一、中國共產黨推進社會治理的發展進程

中國共產黨具有與時俱進的革新治國理政理念，提高執政能力，及時回應人民群眾的政治吁求，前瞻國家和社會的未來愿景的優良政治素質。改革開放以來，隨著建設中國特色社會主義實踐經驗的逐步積累，中國共產黨的治國理政理念和路向愈益清晰，其治理重點逐步從具體事務治理、政府治理轉向社會治理、基層治理和生態治理。中國政治體制的逐步完善為這一轉變構建了體制基礎，從而使經濟、政治、文化、社會和生態等五大領域在治理場域中逐步分化。其中，社會領域的分化緣于黨的十六大以后實現科學發展和構建社會主義和諧社會的現實要求，中國共產黨從此愈益重視、并逐步加強和創新社會治理。縱觀這一發展歷程，中國共產黨對社會治理的認識和實踐經歷了統而治之、分而治之和專而治之三個階段，這與中國特色社會主義“五位一體”建設布局的形成過程具有同步性。

從1978-2002年，中國共產黨的社會治理處于“統而治之”階段。改革開放以前，中國共產黨在全能國家理念下實現了黨對國家和社會生活的全域控制，使黨政生活和社會生活全面運動化、組織化、政治化、政策化，從而消減了黨和政府推行國家政策的社會效應，導致國家和社會在黨和政府的權力場域中全面融合并且一體化了。改革開放以來，中國共產黨的治理實踐聚焦于推進經濟體制改革以發展生產力，推進思想文化建設以堅定中國特色社會主義理想信念，破除僵化的政治體制以掃除束縛生產力發展的障礙。這三大任務使中國共產黨的治理實踐集中于物質文明、精神文明和政治文明建設，形成了“三位一體”建設布局。在這一過程中，雖然中國共產黨從微觀視閾部署了社會治安綜合治理以維持安定團結的政治局面，從宏觀視閾提出了依法治國以推進黨領導人民治理國家的基本方略的轉變，但是，在以經濟建設為中心的治理目標之下，黨在治國理政的政策和實踐中并沒有特別關注社會治理，只能在經濟、政治和文化的治理實踐中兼顧社會治理。

從2002-2012年，中國共產黨的社會治理處于“分而治之”階段。這一階段，中國共產黨既面臨著維持經濟可持續發展以全面建成小康社會的經濟和政治壓力，又面臨著化解社會矛盾、協調社會利益、整合社會力量、規范社會秩序、激發社會活力的社會壓力。所以，中國共產黨以效率、協調為價值取向推進黨和國家管理體制的變革，在推進國家治理現代化的基礎上鞏固黨的執政地位。隨著社會領域矛盾的集中凸顯，踐行科學發展觀和構建社會主義和諧社會的戰略目標使黨的治國理政重心逐步向社會領域傾斜，在以人為本理念下關注經濟與社會的協同發展，力圖實現中國特色社會主義共建共享，讓改革開放成果惠及人民群眾。而這些治理實踐和治理理念使社會主義建設布局從“三位一體”向“四位一體”、“五位一體”發展，社會領域逐漸從國家整體結構中分離為一個獨立的治理領域。黨在構建社會主義和諧社會進程中加強和創新社會治理，對社會領域實行“分而治之”， 凸顯出社會治理在國家治理中的重要地位。這一“分而治之”格局促使黨政權力運行模式在不同場域發生了分化。具體說來，黨在政治領域內保持自上而下的單向權力運行模式，以利于鞏固中國特色社會主義的政治基礎；在社會領域則重視縱向權力和橫向權力的交互作用，具體表現為黨大力支持并引導社會的健康發展，逐漸給社會主體創造較為寬泛的成長和活動空間。因此，黨在國家治理中重視各種社會要素的聚合再生，重視社會行動的反響與回應，關注國家政策的社會效應并以之作為完善政策的依據。

2012年以后，中國共產黨的社會治理處于“專而治之”階段。黨的十八大以后，經濟、社會的快速發展改變了黨的執政環境并重塑著黨的治國理政理念。在“五位一體”建設布局下，中國共產黨相繼提出“建立社會主義的公共治理體制”“創新社會治理體制”、堅持“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化”。這些理念進一步凸顯出社會治理在“五位一體”建設布局中的重要地位，反映出黨的治國理政理念從“公共治理”向“國家治理”、從“國家治理現代化”向“社會治理精細化”的遞次演進，反映出十八大以來黨的治國理政理念的時代升華和治理場域的逐次細化。黨的治國理政理念的轉變決定了其權力運行模式的變革，即中國共產黨要以領導力量的身份動員各類治理主體共同參與社會治理。因而，中國共產黨依然保持引領社會力量的主導作用，倡導在國家治理和社會治理中的共享、參與和互動。這一時期的社會領域處于各類治理主體的“協同治理狀態”[1]。因此，“治理”是十八大以后中國共產黨治國理政的核心話語。

二、中國共產黨推進社會治理精細化的理念創新

日益快速的全球化進程催動現代執政黨永不停歇地進行自我變革，這種變革既包括結構功能、運行機制的變革，也包括不斷地汲取現代的思想和文化精華以推動政治觀的變革。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央特別善于從哲學社會科學領域汲取理論營養來豐富治國理政理念，尤其是借鑒并超越現代企業的精細化管理理論，提出了“社會治理精細化”理念。這是中國共產黨治國理政的思維路向的擴展，是治理實踐中政策指向的細化。我們必須從中國語境去理解黨的治理理念和社會治理精細化理念，才能把握其實質和意義。

20世紀末興起的西方治理理論強調政治組織、經濟組織、社會組織和公民個體等多元治理主體之間保持平等參與和互聯互動的關系，以在社會事務中進行分權共治[2]。這一理論是西方國家不同利益集團和政黨之間政治博弈之后相互妥協的結果，其本質是借助社會參與這種形式而衍生出來的分權治理理論。中國共產黨的治理經驗的積累過程、治理理念的發展背景和目標指向都與此有著本質的不同。

中國共產黨的治理經驗經歷了從社會事務的專項治理到政治領域的依法治理，再到國家領域的治理現代化的積累過程。改革開放以前黨在改造自然中提出對水、土、山、林等進行綜合治理。改革開放以后，80年代黨對社會風尚、社會秩序等方面提出綜合治理，對經濟環境提出治理整頓；90年代黨在政治領域從提出依法治理發展到依法治國。[3]在既有治理經驗和治理理念的基礎上，黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。具體而言，黨和政府領導和管理國家事務和社會事務的體制機制、法律法規屬于國家治理體系范疇，“實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化”[4]是國家治理體系現代化的目標；黨和政府保持社會領域的改革發展穩定的能力屬于國家治理能力范疇，“增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能”[4]是國家治理能力現代化的目標。因而中國共產黨的治理理念的目標指向是鞏固黨的執政地位，提高黨科學執政、民主執政、依法執政的水平。因而，中國共產黨的治理理念強調黨在各類治理主體中的領導地位和黨對國家社會事務的頂層設計，以求實現各類治理主體間的“互聯互動”和“合作共贏”。 這一治理理念超越了西方治理理論的分權對立的理論視閾，內蘊了中國政治發展的特定原則，即在國家治理中必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

在提出了國家治理現代化的基礎上，黨的十八屆五中全會又提出了“社會治理精細化”，這一政治術語中既有中國傳統文化的根源，又有現代管理學的內涵。中國傳統文化中有“天下之難作于易，天下之大作于細”“致廣大而盡精微”等關于做人做事始于細微的哲學思想。現代企業的精細化管理理念是由20世紀上半葉美國的科學管理和日本的精益管理發展而來的，在全球企業管理界的關注、效仿和研究中逐漸從管理方法固化為管理模式、從管理經驗上升為管理理論。國內公共管理領域學習和借鑒企業的精細化管理模式來提高國家治理的效能。學術界認為，公共領域實施精細化管理的目的在于降低行政成本，提高行政效率，提高執行力和協作力，關鍵點在于管理信息數據化、管理環節協作化、管理過程程序化、管理標準精確化[5]。

中國共產黨具有重視學習、勤于學習、善于學習的馬克思主義政黨的內在品質，因而黨在治國理政中必然會汲取和借鑒公共管理的精細化理念。隨著社會領域逐漸成長為國家治理的核心區域，中國共產黨創造性地將精細化管理理念引入社會治理領域，在推進國家治理現代化的基礎上，提出推進社會治理精細化的發展目標。這一理念發展邏輯表明“社會治理精細化”必然要在國家治理體系和治理能力現代化的視閾中去界定。“社會治理”屬于國家治理體系的范疇，而“治理精細化”則屬于國家治理能力的范疇。因此，黨的社會治理精細化理念具有豐富的內涵，其核心意義是：中國共產黨以顯著提高的國家治理現代化水平為實踐基礎，以精細化管理思想為理論基礎，以信息網絡為技術基礎，以統籌規劃主體、資源、制度等社會治理要素為基本思路，以黨政力量和社會力量的協同為治理架構[6]，構建全面協調的社會治理體系，從而全面推進社會治理現代化。實現這一理念的政治保證是：中國共產黨既重視黨在國家治理體系中的主導地位，又重視黨自身的治理能力的提高。

三、中國共產黨推進社會治理精細化的政策價值

中國共產黨推進社會治理精細化的理念創新必須轉化為國家政策，才能發揮黨對國家的政治領導作用。人類社會走向現代化的進程，從宏觀上肇始于人類價值的重構，從微觀上得益于政策價值的導向。因而，中國共產黨必須構建社會治理的政策價值，從而明確社會治理的向度、視界、目標和手段，才能為推進社會治理精細化提供政策保障并為國家治理現代化打下實踐基礎。

其一，治理向度：從國家治理現代化到社會治理精細化。中國共產黨全面深化改革的目標是推進國家治理現代化，著力于國家層面的制度完善和優化，以及制度優勢向管理效能的轉化[4]，這是中央全面深化改革的宏觀戰略決策。社會是國家結構的微觀基礎，社會治理的目標是增進社會整體利益，因此，宏觀的國家治理效能必然歸結為微觀的以增進社會整體利益為核心的社會治理，即是說，國家宏觀領域的治理現代化落實到社會微觀領域則表現為推進社會治理精細化，二者是相互促進的正相關關系。唯有如此，我們才能有效促進國家與社會的雙向互動，實現國家富強向社會富裕的滲透和內化，這正是共享發展理念的制度化、具體化的體現。

其二，治理視界：從關注社會治理要素統籌化到注重社會治理活動細節化。現代社會治理理論主張各類治理主體全面參與社會項目的組織和實施，進行完善的項目規劃和設計，并吸納更多的社會資源以保證項目方案得以落實。誠然，治理主體、資源和方案的統籌安排是社會項目得以順利開展的必要條件，但是，如果我們僅僅從要素的統籌程度來決定社會項目的實施情況，往往就會墮入只重視過程而忽視結果的誤區，社會項目難以達成預期目標。細節決定成敗，推進社會治理精細化，不但要關注治理要素的統籌，更要注重治理活動的細節。因此，我們要關注治理主體的素質、參與意愿、項目規劃等，這些活動決定著它能否全情投入社會項目，因而可作為吸納和遴選治理主體的先決條件；我們要關注治理資源的使用效率，不以吸納資源的數量而以現有資源的效用作為項目實施的條件；我們不但注重方案和規劃的完善，更要注重方案和規劃的執行力，注重每一個步驟要達成的預期目標和收到預期的治理效果。在統籌兼顧治理要素的基礎上，關注治理活動的相關細節，這是推進社會治理精細化的程序要求。

其三，治理目標：從強調國家秩序到激發社會活力。國家治理的目標是保證國家系統的有序和高效運行，強調的是國家各個組成部分的各就其位、各司其職，而制度是維護國家秩序的體制保證。蓋伊·彼得斯認為，執政黨遵從制度是緣于制度的規范性義務和目標，而這也會變成習慣或者慣例，以致有意識的承擔責任和有意識的決策都被最小化了。[7]可見，制度的理性和規范性常會使國家系統的各個組成部分固守秩序的價值追求而束縛和壓抑社會領域的活力。而全面深化改革就是要“處理好活力和有序的關系，社會發展需要充滿活力，但這種活力又必須是有序活動的。”[4]因此，在推進國家治理現代化的進程中，推進社會治理精細化，其目標在于充分激發社會活力。具體而言，黨和政府借鑒精細化管理理論，對社會治理進行精細化的解構、布局，實現治理主體的志愿參與，社會要素的充分涌流，社會福利的聚合再生，實現黨政主導與社會自主的互信互動。

其四，治理手段：從推崇技術化到重視人本化。信息技術的發展助長了工具理性的泛濫，人們普遍借助高精化的工具來提高社會活動的效率，忽視了人在社會活動中的主體作用及其價值構建。這一趨向導致社會治理手段呈現高度技術化特征，強調技術手段在信息的收集和分析、主體的溝通和協調、決策的醞釀和實施過程中的效率。這些技術條件是實現社會治理精細化的基礎，但卻在日益復雜的治理環境中暴露出它的局限性。因而，推進社會治理精細化還需要確立人在治理中的主體地位，推進治理手段從技術化向人本化的轉變。治理手段的人本化，要求構建以人為中心的治理體制機制，充分發揮人的主體性在治理中的作用，保障并激發人的主動性、積極性和創造性在治理中的充分運用，實現人的主體價值并保障人的基本利益。治理手段的人本化是以技術化為基礎的，是社會治理技術化進程中的主體化，這是推進社會治理精細化的主體自覺。

上述四個方面說明了黨在推進社會治理精細化進程中，必須科學處理宏觀與微觀、目的與手段的關系，使抽象的治理理念與具體的實踐方案有機結合，方能取得滿意的社會治理績效。

四、中國共產黨推進社會治理精細化的實踐面向

中國共產黨的政黨宗旨和執政地位決定了她是社會治理的核心主體。十八大以來，中國共產黨將“社會建設”作為“五位一體”總布局遞次著力的重點內容，其要義是構建適應新時期群眾利益要求的社會治理體制機制。黨中央把“維護最廣大人民的根本利益”“構建全民共建共享的社會治理格局”作為“推進社會治理精細化”目標指向。這些社會治理目標為我們厘定了黨在推進社會治理精細化中代表誰、領導誰、領導力等三大實踐面向。

首先，強化黨的人民利益觀，明確中國共產黨在推進社會治理精細化中“代表誰”的問題。利益是個人發展和社會進步的動力。政黨必須代表并滿足社會成員的利益，才能形成和鞏固對社會成員的影響力，實現對社會的政治控制[8]。美國學者羅斯指出，“團體行為受利益指導，當政黨尋求控制一個社會集團的行為時，他所使用的是利益的語言。”[9]馬克思認為，工人階級政黨的“政治權力不過是用來實現其經濟利益的手段”[10]。中國共產黨是以實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益為執政基礎和奮斗方向的，這既符合現代政黨理論，也符合馬克思主義政黨的性質。因而黨提出推進社會治理精細化，這是黨代表人民利益的根本體現。因此，中國共產黨必須在領導干部中強化人民利益觀，明確自身在推進社會治理精細化中“代表誰”的問題。一是必須強化以人民為中心的發展思想，領導干部必須突出人民至上的價值取向，以共享發展理念推行社會政策，把增進社會整體利益作為社會治理的目的和歸宿；二是必須強化社會公正理念，領導干部必須充分認識到實現社會公正才能破解當下的社會矛盾，才能激發社會活力，形成發展合力，這是推進社會治理精細化的基礎；三是必須強化保障和改善民生理念，領導干部必須把“人民是否真正得到實惠，人民生活是否真正得到改善，人民權益是否真正得到保障”[11]作為檢驗社會治理成效的標準，切實解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題；要樹立抓民生就是抓發展的理念，通過解決民生問題激發社會活力。

其次，強化黨的引領意識，明確中國共產黨在多元社會治理主體中“領導誰”的問題。黨、政府、企業、社會組織和公民都是當下的社會治理主體。如何形成多元治理主體的凝聚力，構建彼此互聯、互動、互補的網絡化協作關系，這需要黨充分利用自己的領導地位和領導權威，發揮政治領導和思想領導的優勢，適時地貫徹執行黨關于社會治理精細化的路線、方針、政策，形成并強化黨對社會治理主體的引領意識。這種引領意識包括：一是倡導意識，即黨要做好社會治理精細化的頂層設計，規劃社會治理目標指向和關鍵領域，倡導各類治理主體關注黨的治理方向并支持和配合黨的戰略決策；二是協同意識，即黨必須動員各類治理主體共同參與社會治理，黨要做好各類治理主體參與的程序、任務、目標的政策規劃，統籌引導各類主體有序參與社會治理；三是互補意識，即黨要充分發揮各類治理主體的資源優勢，做好不同主體在資源、項目、能力、專長、優勢等方面的協調和互補，使黨的政策導向與各類主體的參與意愿互補，使黨的治理目標與各類主體的社會責任互補。黨在社會治理中的這種引領意識清晰地厘定了黨在推進社會治理精細化中的主導地位，這與“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制是相適應的。

最后，提高黨的社會響應能力，明確中國共產黨在主導社會治理環境中的“領導力”的問題。在經濟新常態的影響下，社會治理面臨從激發活力到保障有序、從合作參與到共建共享、從重視治理效率到側重人文關懷等價值選擇。執政黨必須及時準確把握社會治理環境的變遷，才能緊跟熱點對癥下藥，收到事半功倍的治理效果。因而，推進社會治理精細化要求黨必須提高對社會治理環境的響應能力。意大利學者帕尼比昂科認為，“政黨與其外部環境有著千絲萬縷的聯系，部分政黨傾向于被動地適應環境，部分政黨傾向于根據自身的需要去適應或改變環境，即主導環境，而革命型政黨試圖主導其自身的社會基礎并試圖改變它”[12]。中國共產黨獨特的政黨發展歷程和卓越的執政績效已使其具備了較高的主導環境的能力。在新時期，推進社會治理精細化是其展現執政能力、提高執政績效的戰略決策和主要任務，而這一目標的實現有賴于她在主導環境的基礎上，提高黨的決策機構對社會治理環境的響應能力。這種社會響應能力具有三個特征：一是敏銳性，即黨的決策機構對社會壓力有敏銳的反映能力，這需要黨的組織機構觸及社會肌體的神經末梢，黨的新聞輿論時刻關注社會發展的細微動向，黨的信息系統保持暢通無阻，從而使黨的決策機構能夠敏銳地把握社會治理環境的變化，及時啟動黨和政府的應急治理機制；二是關鍵性，即黨的決策機構要有高超的決策能力，能夠從紛繁復雜的社會信息中把準問題的實質和要害，從而有的放矢地破解治理問題；三是前瞻性，即黨的決策機構要主導建立完善的社會響應機制，包括群眾利益表達和維護機制、社會利益分配和協調機制、社會矛盾排查和調解機制、突發事件預警和應急機制[13]，以保證黨的行動機構能夠前瞻性地與其他治理主體有機聯動，從而保證黨能夠有序、常態、高效地推進社會治理精細化。

結語：中國共產黨的社會治理精細化理念是理論創新和實踐創新的有機結合，中國共產黨作為執政黨必將在其中確立主體地位和發揮主導作用，這正是中國政治發展和社會建設的特色路徑，也是推進社會治理精細化的政治保證。

[1]許耀桐.習近平的國家治理現代化思想論析[J].上海行政學院學報,2014(4):12.

[2]〔美〕理查德·C·博克斯.公民治理[M].孫柏瑛,譯.北京:中國人民大學出版社,2013:24.

[3]袁紅，孫秀民.中國共產黨治國理政中的“治理”理念辨析[J].探索，2015(3)：186-187.

[4]習近平談治國理政[M].北京:外文出版社,2014:91-93.

[5]溫德誠.政府精細化管理[M].北京:新華出版社，2007:28.

[6]陸志孟,于立平.提升社會治理精細化水平的目標導向與路徑分析[J].領導科學,2014(5月上):14.

[7]〔美〕蓋伊·彼得斯.政治科學中的制度理論[M].王向民、段紅偉,譯.上海:上海人民出版社,2016:41.

[8]洪向華.政黨權威[M].北京:中國時代經濟出版社,2006:87,89.

[9]〔美〕E·A·羅斯.社會控制[M].秦志勇,譯.北京:華夏出版社,1989:232.

[10]馬克思恩格斯選集(第4卷)[M].北京:人民出版社,2012:250.

[11]中宣部.習近平總書記系列重要講話讀本[C].北京:人民出版社,2016:213.

[12]〔意〕安格魯·帕尼比昂科.政黨:組織與權力[M].周建勇,譯.上海:上海人民出版社,2013:11.

[13]代山慶.論習近平的社會治理思想[J].學術探索,2015(3):69.