強化村級民主監督有效遏制村官腐敗
——基于青白江區村(居)務監督委員會“三項改革”的調查研究

課題組

(中共青白江區委黨校，四川成都 610300)

強化村級民主監督有效遏制村官腐敗
——基于青白江區村(居)務監督委員會“三項改革”的調查研究

課題組

(中共青白江區委黨校，四川成都 610300)

村級政務；民主監督；村官腐敗

國家監察體制改革，成為近期學術界最受關注的話題之一，北京、山西、浙江3省市的監察體制改革試點工作目前也正在抓緊進行。改革的初衷是黨既要加強對自身的監督，又要實現對國家機器的監督；黨內監督全覆蓋必然要求實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，強化黨和國家的自我監督。改革既需要中央的頂層設計，也需要基層的探索實踐。為提升村級專門監督的質效，實現村級監督的全覆蓋，青白江區紀委堅持問題導向，積極探索村(社區)監督委員會對村級黨務、村(居)務、財務進行全面監督的有效措施和途徑，形成了具有特色的民主監督實踐模式。

村級民主監督是村民自治的重要內容，也是村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制的重要保障。但隨著農村經濟社會發生深刻變化，有的地方出現了民主監督流于形式、村干部用錢用權行為不夠規范甚至引發貪污腐敗等損害農民利益的問題，影響了黨在基層的執政形象。近年來，圍繞著推進村(社區)監督委員會規范化建設，積極探索村(社區)監督委員會對村級黨務、村(居)務、財務進行監督的有效措施和途徑，切實提升村級專門監督質效，探索構建村級權力監督制約新格局，真正從源頭防治群眾身邊“四風”和腐敗問題這一重大課題，理論界學術界和各省市都進行了積極的探索，取得了一批重要研究成果，形成了具有一些特色的民主監督實踐模式，為全面推行村(社區)監督委員會改革探索積累了實踐經驗。

一、 青白江村(居)務監督委員會“三項改革”的實驗

2015年以來，青白江區牢固樹立群眾觀念，針對村級權力運行失范、監督失效的突出問題，選擇紅陽街道、彌牟鎮、大同鎮、祥福鎮、福洪鎮5個鄉鎮“村官腐敗”問題多發易發的村(社區)作為監委會創新“三項改革”試點，大力推進村(居)務監督委員會(以下簡稱監委會)“三項改革”，切實解決“誰來監督”、“怎么監督”、“不監督”和“亂監督”的問題。

(一)實施組織機構改革，建立突出紀委領導的“雙重領導”機制，提升監督權威性

1. 問題：紀檢委員和監委會機構(崗位)設置不規范，角色定位不清晰，政治待遇和經濟待遇雙低，長期缺乏使命感和歸屬感，讓村級監督成為“雞肋”，甚至存在“空殼現象”。

2. 對策：整合村級黨務、村務、財務監督職權，讓紀檢委員和監委會主任合二為一，強化鄉鎮(街道)紀(工)委對村級監督工作的指導管理，將監督工作延伸至村(社區)，切實解決“誰來監督”的問題。

3. 具體舉措：一是整合重組，明確機構定位。重組村級監督機構，由紀檢員兼任監委會主任，原紀檢委員肩負的黨務監督與監委會村務、財務監督整合到監委會；明確定位重組后的監委會接受鄉鎮(街道)紀(工)委和村級黨組織“雙重領導”，以鄉鎮(街道)紀(工)委為主。二是嚴格準入，改革選人方式。嚴格監委會成員準入標準，設置48歲以下年齡、高中以上學歷限定，村民中威信較高黨員和“一村一大”優先錄用。監委會主任(紀檢委員)選拔以上級黨組織為主，鄉鎮(街道)黨(工)委向村民代表大會差額提名，其他成員由村民代表會議提名，通過村民選舉產生。三是落實經費，提升雙重保障。監委會必要辦公場所、辦公設備由村“兩委”提供；原“以獎代補”經費劃轉為監委會辦公經費；監委會主任補貼(固定補貼、績效補貼和保險補貼組成)參照村黨組織書記和村主任標準，其他成員補貼(固定補貼和績效補貼組成)標準為每人每年2500元，由區財政單獨列支，鄉鎮(街道)紀(工)委采取“8+2”的模式具體發放(補貼80%每月發放，20%作為年終績效補貼發放)。

(二)創新監督工作機制，建立“一單兩會三報告四評議”制度，提升監督針對性

1. 問題：工作信息不對稱，不知監督什么事；工作方法不具體，不知監督怎么做；工作導向不明確，不知監督什么用。監委會已經淪為村支“兩委”招之即來，揮之即去的“龍套”。

2. 對策：推進監委會工作標準化建設，明確職責任務、監督流程、工作要求，將以前雜亂無章的工作改造為標準工作體系，切實解決“怎么監督”的問題。

3. 具體舉措：一是實施村務監督委員會監督責任清單管理制度。制定《村(居)務監督委員會職責任務清單管理實施辦法》，將監委會及成員工作職責進行清單化，確定3類12項職責任務。監委會開展工作情況如實記錄，建立專冊臺帳，納入績效管理，列入村務檔案。二是實施監委會列席有關會議和工作例會制度。規定監委會主任列席村民委員會議，對研究的議題可以提出建議性意見，但不參加表決。監會成員參加村民會議或村民代表會議和村民議事會會議。對于明顯存在程序違規、事項違法等情況，監委會報經上級紀委同意后行使否決權。監委會建立工作例會制度，至少每月召開一次工作例會，研究分析有關監督工作情況，也可根據工作需要隨時召開，決定問題采取少數服從多數的原則。三是建立監委會工作情況“三報告”制度，群眾反映的信訪問題及時向鄉鎮(街道)紀(工)委報告；每季度一次向鄉鎮(街道)紀(工)委報告監督工作情況；每年一次向村黨組織和村民會議或村民代表會議報告監督工作情況。四是建立監委會“四評議”機制，即按上級組織，參與對村“兩委”班子及成員和鄉鎮(街道)紀(工)委的評議；由鄉鎮(街道)紀(工)委組織，接受村“兩委”和村民代表的評議。

(三)健全懲戒退出機制，創新“積分制”監管制度，提升監督主動性

1. 問題：監委會權力和待遇的提升，容易導致監委會只享受待遇，不履行職責；濫用權力，影響村支“兩委”正常履職；甚至出現與村支“兩委”同流合污的情況，防止監督權力濫用也是不容忽視的問題。

2. 對策：進一步建立健全監委會配套制度，規范完善監委會日常管理，規范監督履職，提升監督主動，加大監督強度，切實解決“不監督”和“亂監督”的問題。

3. 具體舉措：一是建立監務公開制度。獲選的監委會成員在村民會議或村民代表大會上對執行黨規黨紀、遵守村規民約、嚴格工作紀律要求等事項作出公開承諾，定期公開監委會履職情況，接受村民的監督。二是建立“按事計分、以分獎懲”機制。推行監委會積分管理制度，強化對村監會的考核評價，由鄉鎮(街道)紀(工)委牽頭，對監委會職責清單每一項村內容設置相應分值，并根據完成情況進行年度累計積分，通過積分的方式量化監委會工作成果，科學評價村務監督工作實效。三是實行對監委會成員的監督責任追究制度。制定《村(居)務監督委員會責任追究辦法》，明確應發現未發現，應報告未報告等監督責任，建立監委會成員監督事項出現違紀違法行為終身追責機制。對受到追責給予警告處分或濫用監督權力的情況，由村級黨組織或鄉鎮(街道)紀(工)委報告鄉鎮(街道)黨委同意后，提請村民代表大會予以罷免。

二、青白江村(居)務監督委員會“三項改革”的經驗成效

按照中央和省市委對于完善農村民主監督工作的要求，青白江區有效破解民主監督難題，希望通過較為科學和規范的制度設計，在農村扶持一股監督力量，加強對村支“兩委”權力運行的監督制約，從源頭防治群眾身邊“四風”和腐敗問題，改善農村基層的政治生態環境，為全省及至全國探索民主監督工作提供一個鮮活的樣本。近半年來，5個試點村(社區)改革工作有序推進，監委會運行情況大為改觀，對村支“兩委”監督制約顯著增強，群眾支持認同明顯提升。試點改革初步構建起監委會“愿監督”、“敢監督”、“能監督”，村支“兩委”“不得不受監督”、“不得不怕監督”、“不得不聽監督”的村級權力監督制約新格局，對村(社區)干部“四風”和腐敗問題的治本效果初步顯現，為進一步推廣改革創新堅定了信心。

(一)“愿監督”促使形成村級權力新格局

一是體制順暢，使村干部“不得不受監督”。政治和經濟上的保障，提升了監委會監督能動性，村支“兩委”架空監督、繞道而行的情況很難再現。二是強力領導，使村干部“不得不怕監督”。監委會接受鄉鎮(街道)紀(工)委的管理領導，人、財、物都有上級保障，監督底氣更足、權威更強，村務監督更有效果。三是規范制度，使村干部“不得不聽監督”。通過監委會工作制度規范化建設，監委會履職能力逐步提升，監督意識不斷增強，監督工作更能找準關鍵、發現問題，切實強化村級“三務”的紀律保障。

(二)“敢監督”促使村務得到有效管理

一是不合理決策有了反對聲音。監委會在開展監督工作中，對已發現的問題及時上報，在上級紀委的支持下，行使了違規項目否決權，獲得群眾的信任。二是村級項目有了廉潔保障。有了待遇就有了責任，監委會在村級自建項目中，當好了群眾的“眼睛”，從項目提議決策直到竣工驗收，全程“蹲點”監督，確保項目廉潔推進。三是“三資”公開有了監督員。針對集體“三資”公開清單不詳、內容不全、時間延后等問題，監委會提出意見30余條，為區農林局等行業主管單位提出標準化建設建議被采納，推進了全區村務公開透明、程序規范進程。

(三)“能監督”促使“四風”得到有效遏制

一是從紀律審查案件數量看，試點村監委會向鄉鎮(街道)紀(工)委報告線索6條，查實違紀案件2件，區紀委受理試點村(社區)來信來訪同比下降72.86%，“四風”和腐敗問題得到進一步遏制。二是從監督履職的數據看，試點監委會立項監督54項，專項監督28項，行使否決權6次，提出意見建議30條，節約開支30余萬元，群眾利益得到進一步維護。三是從群眾滿意度測評看，年底組織的第三方滿意度測評中，5個試點村(社區)群眾滿意度排名明顯提升，基層黨風政風進一步好轉。

三、青白江村(居)務監督委員會“三項改革”的啟示

習近平同志在創新社會治理、加強基層建設工作時提出“核心是人、重心在基層、關鍵是體制機制”。同樣，民主監督工作的難點和矛盾集中在基層，創新和活力也同樣來源于基層。對此，為進一步完善農村基層群眾自治機制，促進農村基層黨風廉政建設，加強和創新農村基層社會管理，維護農村社會和諧穩定，我們必須堅持問題導向，聚焦體制機制頑疾，敢于突破部門利益的藩籬，希望在對青白江區民主監督已有的實踐探索基礎上，通過跟蹤調研，比較鏡鑒，測度研判，力求在體制機制上有所突破，對創新民主監督工作形成一些規律性的認識。

(一)村級監督，必須堅持黨的領導

農村基層黨組織是我們黨在農村全部工作的基礎，也是我們黨團結帶領農村人民群眾進行社會主義新農村建設的戰斗堡壘。黨堅強有力，事業才能興旺發達，國家才能繁榮穩定，人民才能幸福安康。要堅持黨的領導，必須不斷改善黨的領導，加強和改進黨的建設，更好地推進國家治理體系和治理能力現代化。鎮(街道)黨委、政府加強對村務監督委員會業務指導，對村務監督委員會人員的推選要高度重視，對人選推舉及程序等要把好督查關；黨委、政府要大力推進讓權力在陽光下運行，要實施陽光村務，村務公開要規范化、程序化、制度化，公開要及時到位，內容要全面豐富，方式要創新有效。建立權力清單制度。權力具有擴張性和自我膨脹性，會一直擴張到約束的邊界為止，因此必須劃分清楚權力邊界，防止權力之間相互滲透，樹立法無授權不可為思想；要加快建立村級權力清單，村級組織主要職責、村支兩委成員分工、村務黨務工作流程圖等等都要在清單上，確保村干部在權力邊界內依法行使職權，村黨支部不能再包攬一切，村委會也不能越權，只有權責清晰，才能還干部一個清白，給村民一個明白；各鄉鎮黨委要堅持把黨建作為最大的政績來抓，創新村級監督的體制機制和方式方法，及時解決群眾思想認識問題和現實利益問題，把群眾的積極性主動性創造性調動起來，把黨的正確主張轉化為群眾的自覺行動，從而增強廣大群眾對黨組織的認同感，進一步增強黨組織的凝聚力、號召力。

(二)村級監督，必須以基層民主自治為核心，充分調動群眾監督積極性，切實發揮民主監督作用

村官腐敗主要是村民自治發展中出現的問題，應該從自治途徑中探尋解決問題的方法。根據村民自治的制度安排，村民和村干部是委托人和代理人的關系，村民通過選舉把公共權力委托給村干部，村干部是全體村民利益的代理人。但是，如果在選舉后缺乏監督權力的制度建設，就難以控制村官濫用權力。因此，自治權力必須依靠民主監督，民主監督是權力制約的內在要求。馬克思主義者都主張通過人民的監督來制約權力。馬克思提出了防止社會公仆變質為社會主人的重大歷史課題，強調無產階級專政的國家要建立權力監督機制。列寧認為，要把依靠人民監督作為社會主義國家權力監督的出發點和立足點。毛澤東在著名的“窯洞對”中提出：“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。”鄧小平強調：“要建立群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部。”黨的十八大報告也明確指出：“加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”所以，監督的強大力量來自人民群眾。

(三)村級監督，必須堅持問題導向

村級監督存在的最大問題是村民的監督意識和能力不強。首先，村民不愿監督。當前農村是一個“熟人社會”，從村官的選舉到村官權力的監督，都受家族關系、熟人關系的影響，村民礙于人情面子，怕得罪人，不愿監督。其次，村民不能監督。村民的文化水平、民主素質不高，監督渠道不暢通，使得村民不能監督。特別是隨著大量青壯年勞動力進城，農村留下的基本是婦女、兒童、老人既無能力也無精力去監督村干部，導致了監督真空的出現。再次，村民不敢監督。監督有風險。“原子化”的村民缺乏自組織能力，僅靠個體的力量無法與村里的貪官、惡官抗衡，甚至還可能會遭到村干部的打擊報復，村民敢怒不敢言，因而村干部在濫用權力上更是有恃無恐。十八大報告明確提出了要以服務群眾、做群眾工作為核心任務，加強基層服務型黨組織建設。面對廣大農民村民的監督意識和能力不強，鄉鎮黨委必須堅持問需于民、問計于民、問效于民，廣泛匯聚民智，最大激發民力。

(四)村級監督，關鍵是聚焦體制機制

習近平同志在創新社會治理、加強基層建設工作時提出“核心是人、重心在基層、關鍵是體制機制”。因歷史傳統和現實需要，村莊治理精英與鄉鎮政權達成“同盟”，村莊領導核心和管理機構出現“同體”， 正所謂“鑒不能自照，尺不能自度，權不能自稱，囿于物也”，這偏離了鄉政村治的治理體制。深化村級民主監督，需要增強政府服務職能，優化村莊權力結，強化村民監督權。既要依靠行政力量保持鄉鎮政權對村莊治理精英的巿式監督，也要引導村民通過有效的監督形式巧展對村干部的自我監督。村民自治的發展方向是村民的自治，而村民監督權在村民自治中具有重要的地位和作用，體現出村莊公共權力的來源。正是通過村民的民主監督，鏈接了村干部與村民，展現村民的主體性地位。強化村民監督權，需要注重加強村莊內部權力結構的“底層設計”，建構“決策權-執行權-監督權”完整的權力體系，強化村民權利和監督權為對公共權力的監督與制衡。對此，各鄉鎮黨委各鄉鎮黨委堅持問題導向，聚焦體制機制頑疾，敢于突破部門利益的藩籬，站在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的高度，創新黨領導經濟社會發展的觀念、體制、方式方法，完善黨“總攬全局，協調各方”的體制機制，創新村級監督體制機制和方式方法，深化村級民主監督，調整村莊權力結構，強化村民監督權。

(責任編輯：周建瑜)

2017-02-22

課題組負責人：劉文道，中共成都市青白江區委常委，青白江區政府黨組副書記、副區長，青白江區行政學校校長；課題組成員：魏祺，中共成都市青白江區紀委常委；胡平，中共成都市青白江區委黨校紀檢組長；唐濤，中共成都市青白江區紀委宣教中心副主任 。

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1008-5955(2017)01-0063-04