四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層隊(duì)伍建設(shè)存在的問題及對策

陳昌榮

(中共四川省委黨校，四川成都 610072)

四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層隊(duì)伍建設(shè)存在的問題及對策

陳昌榮

(中共四川省委黨校，四川成都 610072)

藏彝區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員；本土化建設(shè)；選拔錄用；培訓(xùn)考核；晉升激勵

藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊(duì)伍的能力和水平關(guān)系到藏彝區(qū)基層社會治理現(xiàn)代化的速度和質(zhì)量，關(guān)系到黨在藏彝區(qū)執(zhí)政基礎(chǔ)的不斷鞏固和擴(kuò)大。近年來，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員隊(duì)伍不斷壯大，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用，但同時也存在一些亟需解決的問題。本文對四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊(duì)伍存在的主要問題進(jìn)行了深入分析，并立足本土化提出了選拔錄用、培訓(xùn)考核、晉升激勵等方面的對策。

隨著藏彝區(qū)社會轉(zhuǎn)型提速，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作對象的農(nóng)牧民的民族意識、利益訴求、宗教信仰等觀念和行為都在發(fā)生變化。在此情形下，越是熟悉本地情況的工作人員，尤其是農(nóng)牧民認(rèn)可的“熟人”，就越能事半功倍地解決好農(nóng)牧民間的矛盾糾紛。歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需求告訴我們，“本土化”是藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊(duì)伍建設(shè)最基本的立足點(diǎn)，只有讓更多熟悉藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層情況、適應(yīng)藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境、愿意在藏彝區(qū)基層長期扎根的人員充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊(duì)伍，才能為有效解決藏彝區(qū)基層治理難題打下基礎(chǔ)。

一、四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊(duì)伍存在的主要問題

藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊(duì)伍是黨和國家民族宗教政策落到實(shí)地的“最后一公里”，是民族地區(qū)黨群、干群關(guān)系的黏合劑。但是，由于現(xiàn)行基層工作人員招考方式的“普適性”與藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的“本土性”之間存在矛盾，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊(duì)伍存在著總量不足、能力不適、隊(duì)伍不穩(wěn)等問題。

(一)總量不足，導(dǎo)致“最后一公里”崗位值守乏人

近年來，四川出臺了一些針對藏彝區(qū)基層公務(wù)員和事業(yè)編制人員招考的優(yōu)惠政策。不過，受藏彝區(qū)社會發(fā)育程度低、教育事業(yè)發(fā)展滯后等因素影響，本地本民族考生在競爭上仍處于劣勢，在涼山“老九縣考不過安寧河谷”，在甘孜“北路考不過東路”。

長期以來，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員招考面臨兩難處境：如果將招考條件限為本地戶籍，容易導(dǎo)致報考人數(shù)達(dá)不到開考比例而中斷招聘；如果面向全省或全國招考，最后錄用的又多是“留不住”的外地考生。這樣一來，年年招錄與隨時缺編共存也就成為常態(tài)。如截至2015年，甘孜州所轄18個縣，縣、鄉(xiāng)兩級科級領(lǐng)導(dǎo)職位缺編800余個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員缺編300余個。崗位失“編”，好一點(diǎn)的一個人兼幾個崗，差一點(diǎn)的就只有空崗待人。

(二)能力不適，導(dǎo)致“最后一公里”執(zhí)行效率低下

藏彝區(qū)基層社會的特殊性，使其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的“本土化”有較高要求：工作人員首先應(yīng)是藏彝區(qū)地方知識(如文化、宗教、習(xí)俗、語言等)的熟手，然后才能成為崗位工作的能手。當(dāng)前，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊(duì)伍在學(xué)科專業(yè)、人員結(jié)構(gòu)、工作能力等方面的“本土化”存在諸多不足，在來自外地的招錄人員中表現(xiàn)尤為突出。他們不懂當(dāng)?shù)卣Z言，不熟悉當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情，到崗之后相當(dāng)長一段時間難以有效開展工作。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)評論說：“我們要的是針，上面分來的卻是棒。等不到我們把他磨成針，這個棒就跑了”。當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾稱這種工作人員為“四不會”干部——不會吃飯(不會吃糌粑)、不會睡覺(不會睡帳篷)、不會說話(不懂當(dāng)?shù)卣Z言)、不會走路(不會騎馬)。

此外，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在工作人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理的問題，“兩多兩少”的現(xiàn)象較為突出：新錄用工作人員多，工作人員中女性多；有地方知識的少，能做群眾工作的少。如甘孜州巴塘縣蘇哇龍鄉(xiāng)，鄉(xiāng)黨委和政府的26名工作人員中有14名女性；雅江縣西俄洛鄉(xiāng)，22名工作人員中能用藏語給農(nóng)牧民講政策的僅有9人；道孚縣格西鄉(xiāng)，27名工作人員中只有9人能說藏語。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員個人綜合能力不足與隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理相互強(qiáng)化，容易導(dǎo)致黨和國家的民族宗教政策在“最后一公里”被懸置，進(jìn)而造成廣大農(nóng)牧民和僧尼對黨和國家的政策、法律法規(guī)不了解，對各級黨委政府的惠民政策不清楚。黨群、干群和民族關(guān)系，也就在這“不了解”、“不清楚”中被惡化。

(三)隊(duì)伍不穩(wěn)，導(dǎo)致“最后一公里”整體績效提振乏力

受自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等主客觀因素制約，藏彝區(qū)在吸引和留住人才方面缺乏競爭力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是長期處于發(fā)展滯后與人才流失的惡性循環(huán)之中。近年來，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員流失率一直居高不下，辭職、離職、外調(diào)人數(shù)不斷增加。如甘孜州，近3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員流失419人(外調(diào)174人，離職90人)；涼山州布拖縣近3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員流失83人(外調(diào)65人，離職18人)，美姑縣近3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員流失22名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師流失161人；木里縣近3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員流失54名(其中非木里籍超過90%)。

在主客觀因素的綜合影響下，不少本籍鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員也“身在曹營心在漢”，一門心思想調(diào)離。隊(duì)伍的不穩(wěn)定，導(dǎo)致藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的治理能力、服務(wù)能力無法提振，整體績效無法升級。如甘孜州20%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院只有1名醫(yī)務(wù)人員，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至找不到一個能給牲畜打針的獸醫(yī)。

二、加強(qiáng)四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊(duì)伍建設(shè)的對策

在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療、教育、社會服務(wù)等工作人員的綜合能力及其工作效率直接決定著藏彝區(qū)農(nóng)牧民對黨委政府的滿意度。因此，應(yīng)加強(qiáng)藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊(duì)伍建設(shè)，建立健全選拔錄用、培訓(xùn)考核、職務(wù)晉升等制度機(jī)制，打造一支“留得下”、“用得上”、“干得好”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊(duì)伍。

(一)立足藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實(shí)際需求，進(jìn)一步調(diào)整和完善人員選拔錄用辦法

建立和完善《四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員選拔錄用辦法》，厘清工作程序，既要體現(xiàn)“三公”原則，又要兼顧藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的崗位特點(diǎn)。要通過調(diào)整招考條件、考試內(nèi)容等綜合手段，傾斜性吸納本地考生。

1.對本地區(qū)考生給予一定的制度傾斜。

本地考生熟悉本地情況和本土知識，也能適應(yīng)藏彝區(qū)的地理環(huán)境和風(fēng)俗習(xí)慣。因此，在選拔錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員時應(yīng)盡可能為本地區(qū)大、中專畢業(yè)生提供方便；對那些雖不是本地區(qū)，但畢業(yè)于本地區(qū)，同時又有意愿在本地區(qū)工作的考生給予適當(dāng)傾斜。

2.對村組干部和基層精英給予一定的制度傾斜。

近年來，藏彝區(qū)在選拔優(yōu)秀村組干部和基層精英進(jìn)入編制序列方面有一些舉措，但還需進(jìn)一步規(guī)范化、規(guī)模化和可持續(xù)化。應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大優(yōu)秀村組干部的定向招考比例，適度放寬招考條件，讓那些工作能力強(qiáng)、群眾威信高、基層經(jīng)驗(yàn)豐富的“基層工作熟手”、“群眾工作能手”逐漸進(jìn)入編制序列。這不僅有助于激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的基層動力，而且有助于增強(qiáng)民族地區(qū)基層精英對黨和國家的忠誠。

3.因地制宜調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員選拔考試內(nèi)容。

鑒于藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特殊性，有必要以崗位職能為導(dǎo)向選拔工作人員。要結(jié)合藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際，進(jìn)一步調(diào)整考試內(nèi)容，尤其是調(diào)整考生對藏彝區(qū)地方知識掌握程度的考核，切實(shí)做到更有針對性和操作性。如在招考藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)戰(zhàn)宗教員時，有必要結(jié)合其工作職能重點(diǎn)考查考生對黨的民族宗教政策和藏語熟悉程度等方面的內(nèi)容。

(二)立足不斷增強(qiáng)政治忠誠和工作能力的宏觀需求，進(jìn)一步完善培訓(xùn)考核制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的政治忠誠和工作能力，直接關(guān)系到各級黨委政府各項(xiàng)方針政策的貫徹落實(shí)。長期以來，由于教學(xué)設(shè)施、師資力量、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等主客觀條件的掣肘，藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培訓(xùn)機(jī)會不多、質(zhì)量不高、形式單一。在信息咨詢和知識更新速度日甚一日的網(wǎng)絡(luò)時代，這一現(xiàn)狀已嚴(yán)重影響到他們的工作效能。因此，要統(tǒng)籌建立和完善藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培訓(xùn)考核機(jī)制，全面、科學(xué)而又可持續(xù)地提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的政治忠誠和工作能力。

1.推進(jìn)藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員職業(yè)成長的“本土化”。

藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的選聘和培養(yǎng)，需要切實(shí)立足本土化視角，讓他們自覺了解農(nóng)牧民群眾的利益訴求、宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣；自覺用農(nóng)牧民聽得懂的語言，宣講法律法規(guī)、民族宗教政策、惠民政策；自覺融入農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活，增加彼此的尊重和認(rèn)同，不斷增強(qiáng)黨群、干群的血肉聯(lián)系。推進(jìn)藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的職業(yè)成長，在本土化建設(shè)上至少包括兩個方面：一是以制度傾斜讓更多熟悉藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況的人員進(jìn)入編制序列，以盡快優(yōu)化隊(duì)伍的“本土化”水平；二是讓已經(jīng)進(jìn)入和正在進(jìn)入藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員尤其是非藏彝區(qū)的外地人員通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)和實(shí)踐鍛煉在較短時間完成“本土化”。

2.推進(jìn)實(shí)施“四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員大輪訓(xùn)計(jì)劃”。

長期以來，藏彝區(qū)以隊(duì)伍建設(shè)為主旨的培訓(xùn)下延層級主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般工作人員，尤其是醫(yī)療、教育、社會服務(wù)等方面的工作人員缺少參加相關(guān)培訓(xùn)的機(jī)會。為解決這一問題，應(yīng)下移培訓(xùn)重心，制定實(shí)施“四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員大輪訓(xùn)計(jì)劃”，實(shí)現(xiàn)藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培訓(xùn)全覆蓋。在實(shí)施“四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員大輪訓(xùn)計(jì)劃”的同時，要不斷完善藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的培訓(xùn)和考核機(jī)制：一是統(tǒng)籌制定《四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培訓(xùn)和考核管理辦法》《藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培養(yǎng)細(xì)則》等，制度化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般工作人員及村組干部的培訓(xùn)；二是推進(jìn)藏彝區(qū)州縣兩級干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的改革發(fā)展，整合區(qū)域優(yōu)勢資源，切實(shí)提高培訓(xùn)績效；三是完善藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在崗培訓(xùn)的考核機(jī)制，既要考核培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，又要考核培訓(xùn)對象，雙向強(qiáng)化推進(jìn)藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在崗培訓(xùn)的制度化、科學(xué)化。

3.推進(jìn)藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在崗培訓(xùn)機(jī)制和方式方法的創(chuàng)新。

由于藏彝區(qū)培訓(xùn)能力相對薄弱，所以需要以省級統(tǒng)籌為主要動力，積極整合培訓(xùn)資源，不斷創(chuàng)新在崗培訓(xùn)的機(jī)制、模式和方法。具體而言，可包括以下幾點(diǎn)：一是整合資源，不斷開發(fā)和編制適用性、區(qū)域性兼顧的雙語工作手冊等本土化教材，破解藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培訓(xùn)“無教材”的難題；二是以“能者為師”為導(dǎo)向，深入挖掘基層各領(lǐng)域的人力資源，建立由基層干部、農(nóng)牧業(yè)科技人員、致富能手、協(xié)會負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)土人才等組成的“師資隊(duì)伍”，破解藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培訓(xùn)“無講師”的難題；三是加強(qiáng)培訓(xùn)陣地建設(shè)，充分利用現(xiàn)代遠(yuǎn)程培訓(xùn)平臺，破解藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培訓(xùn)“無場所”的難題。

(三)立足本土化，進(jìn)一步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員崗位晉升激勵機(jī)制

工作環(huán)境較差、工作任務(wù)繁重、文化差異較大和激勵機(jī)制不完善等主客觀因素的綜合存在，是藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員“不安心”、“留不住”的主要根源。要進(jìn)一步穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作隊(duì)伍，就需盡快制定《四川藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員職務(wù)職稱晉升辦法》，建立健全藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員崗位晉升激勵機(jī)制，做實(shí)做強(qiáng)黨委政府治理藏彝區(qū)基層的直接抓手，讓長年扎守在藏彝區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員“有想頭”、“有干頭”、“有奔頭”。

1.逐步提高工資待遇，讓藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“有想頭”。

工資待遇是所有藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員關(guān)注的大事，直接關(guān)系到隊(duì)伍的穩(wěn)定性及其工作積極性。藏彝區(qū)生活成本較高、工作條件艱苦，優(yōu)秀人才“引不進(jìn)”、“留不住”。如四川藏區(qū)各項(xiàng)指標(biāo)接近于青海藏區(qū)，但工資和補(bǔ)貼卻相對偏低。為此，應(yīng)逐步加大工資收入分配政策傾斜力度和財政轉(zhuǎn)移支付力度，參照同類省份的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，制定與工齡、海拔、職級等配套的優(yōu)惠政策，切實(shí)提高藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的工資福利待遇，甚至可參照企業(yè)的“期權(quán)股份”做法，讓他們在藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“安心”工作一定的年限后“兌現(xiàn)”事先商定的“股份”。

2.逐步提高政治待遇，讓藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“有干頭”。

職務(wù)升遷是藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的發(fā)展瓶頸，干到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長似乎就很難再有上升的空間。要堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向，不能讓埋頭苦干的老實(shí)人吃虧，優(yōu)先提拔使用長期戰(zhàn)斗在藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員，讓他們感到政治上有前途、工作上有干頭。同時，可在藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣職級待遇，通過非領(lǐng)導(dǎo)職級解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員職務(wù)職稱升遷難問題，如科員在藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(教師、醫(yī)生等可參照執(zhí)行)工作一定年限且考核合格，可享受更高一級的非實(shí)職待遇。

3.逐步完善激勵機(jī)制，讓藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“有奔頭”。

藏彝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊(duì)伍中有不少選調(diào)生、大學(xué)生村官和“9+3”畢業(yè)生，這些人員情況特殊，如選調(diào)生在藏彝區(qū)的服務(wù)有一定年限，大學(xué)生村官待遇不高、前途不明，“9+3”畢業(yè)生的素質(zhì)和能力還有待提高。建議給予這些群體更多激勵傾斜，成績突出的個人可破格提拔，“想干事”、“能干事”的優(yōu)秀分子可分期分批轉(zhuǎn)為公務(wù)員或在招考中給予適當(dāng)加分，解決他們職業(yè)發(fā)展的后顧之憂，激勵他們在藏彝區(qū)“扎得下來，生得了根”。這既有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作隊(duì)伍的穩(wěn)定性，更有利于不斷激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作隊(duì)伍的活力。

[1] 曹召勝.民族地區(qū)民族干部隊(duì)伍建設(shè)研究.西藏民族學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2015，(3).

[2] 顧華詳，陳宏.關(guān)于加強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)的思考.喀什師范學(xué)院學(xué)報,2007，(4).

[3] 單立娟，薛振華.鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊(duì)伍建設(shè)存在的問題及解決對策.淮海工學(xué)院學(xué)報，2011，(24).

(責(zé)任編輯：周建瑜)

2017-02-28

陳昌榮(1974—)，男，四川金川人，中共四川省委黨校決策咨詢部研究人員，研究方向:社會學(xué)。

D26

A

1008-5955(2017)01-0060-03