構建生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督長效機制*
——以江西省檢察機關實證研究為視角

●吳海麗 鄧建華* 盧 群/文

構建生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督長效機制*
——以江西省檢察機關實證研究為視角

●吳海麗**鄧建華***盧 群****/文

“十三五”規(guī)劃將改善生態(tài)環(huán)境質量，加強環(huán)境綜合治理作為經濟社會發(fā)展的主要任務，在生態(tài)環(huán)境治理過程中，檢察機關要充分利用“互聯網+”技術，以構建生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督長效機制為立足點，創(chuàng)新監(jiān)督方法，加大監(jiān)督力度，強化案件移送，實現“多維立體”的生態(tài)檢察監(jiān)督機制，努力打造生態(tài)江西新樣板。

兩法銜接 生態(tài)執(zhí)法 檢察監(jiān)督

一、基本情況

十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，將生態(tài)環(huán)境改善作為“十三五”乃至更長時期經濟社會發(fā)展的重要任務。對于經濟欠發(fā)達的江西而言，綠色生態(tài)一直是最大的優(yōu)勢、財富和品牌。但是，隨著經濟發(fā)展對環(huán)境資源的需求日漸增大，衍生的破壞環(huán)境資源犯罪層出不窮，既對環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法造成壓力，也對生態(tài)環(huán)境資源造成巨大破壞，嚴重阻礙“打造美麗中國‘江西樣板’”目標的實現。經濟發(fā)展與綠色生態(tài)長期以來都是矛盾的兩個方面，如何實現二者的共同發(fā)展，既需要環(huán)境執(zhí)法部門以及社會公眾的共同努力，更需要檢察機關強化對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法活動的監(jiān)督。

江西省檢察機關自2015年8月部署開展 “加強生態(tài)檢察，服務綠色崛起”專項監(jiān)督活動以來，全省檢察機關共批捕破壞生態(tài)環(huán)境刑事犯罪案件153件218人，起訴643件1078人；立案偵查生態(tài)環(huán)境保護領域職務犯罪案件129件203人；提出督促履行職責類檢察建議215件，被采納184件；向人民法院發(fā)出審判程序違法類檢察建議5件、均被法院采納，執(zhí)行監(jiān)督類檢察建議15件、法院采納14件，直接提出刑事附帶民事訴訟4件，支持、督促有關單位提起刑事附帶民事訴訟1件。根據最高人民檢察院的統(tǒng)一部署，江西省檢察機關自2015年3月開展破壞環(huán)境資源犯罪專項監(jiān)督活動，截至2016年7月，共監(jiān)督行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件114件145人，其中以非法占用農用地、濫伐林木、非法采礦、非法捕撈水產品、非法采伐毀壞國家重點保護植物案件較多，占監(jiān)督移送案件總件數的86%；監(jiān)督移送污染環(huán)境案件8件22人，僅占總件數的7%；移送職務犯罪線索1件2人。

二、存在的問題及原因分析

從江西省開展的生態(tài)環(huán)境類專項監(jiān)督活動以及課題組調研情況看，生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督主要存在以下幾個方面的問題：一是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關對發(fā)現的破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪案件及線索（包括職務犯罪）成案率低、移送積極性不高；二是檢察機關對最容易產生執(zhí)法違法現象的具體執(zhí)法活動監(jiān)督不到位；三是對破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪背后的職務犯罪行為監(jiān)督力度不夠。產生問題的主要原因如下：

（一）“兩法銜接”工作機制運行欠順暢

首先是信息不對稱。“兩法銜接”工作的核心是信息共享。對執(zhí)法信息和相關線索的有效獲取是生態(tài)檢察監(jiān)督工作順利開展的首要前提。據課題組調研問卷統(tǒng)計，我省檢察機關獲得案件線索、信息的主要途徑是通過行政執(zhí)法相對人、群眾控告、舉報，主動走訪、查閱環(huán)境執(zhí)法案卷和其他機關交（轉）辦。行政執(zhí)法機關主動移送的線索僅占受理總數的15%。信息嚴重不對稱，從而導致生態(tài)檢察監(jiān)督難以及時有效開展。其次是聯席會議制度未有效發(fā)揮作用。聯席會議召集困難，間隔時間長，必然使處理案件的反射弧加長，及時性與敏感度降低。同時，未設立生態(tài)環(huán)境方面的專門聯席會議制度，大雜燴式的聯席會議機制缺乏針對性，反而降低專門性工作的效率。再次是各部門間對法律適用的分歧。環(huán)境執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關對刑事立案標準、調查取證、證據固定等方面存在分歧，行政執(zhí)法與刑事司法在執(zhí)法目的、程序規(guī)范等方面存在差異，對同一案件事實認定及法律適用上不同部門間常有不同認識，同時法律規(guī)定構成刑事犯罪的條件在現實操作中也難以把握，比如對有毒有害物質含量的認定等，都會影響“兩法銜接”工作機制的正常運行。

（二）生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍、領域比較狹窄

生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍、領域與我國《環(huán)境保護法》規(guī)定的“環(huán)境”所涵蓋的范圍不一致。《環(huán)境保護法》第2條所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。顯然，《環(huán)境保護法》涵蓋的范圍比我國《刑法》破壞環(huán)境資源保護罪的范圍、領域更為廣泛。長期以來，檢察機關都將《刑法》所規(guī)定的破壞生態(tài)環(huán)境資源保護罪的范圍作為生態(tài)檢察監(jiān)督的范圍，尤其以林業(yè)資源、礦產資源、農用土地管理等為主。生態(tài)環(huán)境領域職務犯罪的立案70%來源于林業(yè)、土地管理部門，而對其他生態(tài)環(huán)境監(jiān)管領域涉及較少。對嚴重影響群眾日常生活質量的水、土、大氣、光、噪聲、電磁輻射、振動污染等監(jiān)督缺位，人文遺跡、風景名勝區(qū)等則尚未納入生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍。

（三）生態(tài)環(huán)境資源的地域特征，要求有針對性、因地制宜的檢察監(jiān)督

例如，鄱陽湖保護區(qū)對候鳥、水生態(tài)保護的監(jiān)督形勢較為嚴峻，而武夷山脈則主要側重對植被、動物的保護監(jiān)督。對于跨區(qū)域、地域的環(huán)境資源破壞、污染，檢察機關尚未建立較好的協(xié)調機制。例如水體、空氣等具有跨區(qū)域流動性資源的污染，對于上游地區(qū)其他省份、縣市的污染給下游地區(qū)造成生態(tài)破壞的生態(tài)補償難以落實，或者欠發(fā)達地區(qū)政府部門違反國家規(guī)定對于高污染、高耗能的企業(yè)，尤其是國家明令淘汰不符合國家產業(yè)政策的項目同意遷入或引入的，檢察機關的監(jiān)督職能難以發(fā)揮作用。

（四）生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督機構設置與專業(yè)人才配備不足

生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督作為一項長期性和專業(yè)性工作，要求有專門的監(jiān)督機構與專業(yè)人員與之配套。福建、四川、河北等省級檢察機關建立了專門機構負責生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督工作。江西省檢察院生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督工作由偵監(jiān)、民行、公訴、反貪、反瀆等部門分別在本部門職能范圍內進行監(jiān)督。實踐中，環(huán)境執(zhí)法涉及部門多、領域廣，而生態(tài)檢察監(jiān)督工作卻分散于各職能部門，勢必要求部門間銜接、協(xié)調力加強以形成監(jiān)督合力。同時，對涉及專業(yè)性的環(huán)境項目審批、環(huán)境評價、環(huán)境污染責任性質認定，尤其是由于水和空氣具有區(qū)域性和流動性的特點，因此提升了生態(tài)檢察監(jiān)督的專業(yè)性要求。檢察機關未針對生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督工作需要設立或確定專門性的機構，而是主要由偵監(jiān)部門負責，力量薄弱，難以統(tǒng)一對外進行監(jiān)督與協(xié)調。

三、生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督有效機制的構建

生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督有效機制的構建應當立足于“兩法銜接”背景下環(huán)境執(zhí)法、檢察監(jiān)督的實踐，展望未來的發(fā)展趨勢，建立以工作機制建設為核心，完善銜接程序為架構，“互聯網+技術”為支撐的生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督體系。

（一）建立生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督動態(tài)工作機制

檢察機關開展生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督工作，對外以檢察機關的名義對各環(huán)境執(zhí)法部門進行監(jiān)督，內部則由偵監(jiān)、民行、反貪、反瀆、公訴等部門分別承擔職責范圍內的監(jiān)督工作。因此，建立和完善各部門間和檢察機關與各行政執(zhí)法部門間的相互配合工作機制顯得尤為重要。如，民行部門對環(huán)境執(zhí)法行為進行監(jiān)督，發(fā)現有涉及破壞環(huán)境資源犯罪或貪污、瀆職犯罪的，通知偵監(jiān)部門或反貪、反瀆部門聯合監(jiān)督，實現“一案多查”的“三維立體”監(jiān)督模式。檢察機關還應當加強與環(huán)境執(zhí)法部門及其他相關部門的聯系與溝通，加強對環(huán)境執(zhí)法重點領域及相關專業(yè)知識的了解，探索建立相關部門間的長效對接機制，促進“兩法銜接”工作高效、有序開展。

（二）多樣化生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督方式

目前，檢察機關對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的方式單一且乏力，主要通過向相關機關發(fā)檢察建議督促履職或者發(fā)糾正違法通知書糾正違法行為，缺乏剛性的監(jiān)督手段和方式。根據中央決定和全國人大常委會授權，檢察機關提起公益訴訟試點于2015年7月1日正式啟動，截至2016年6月，試點地區(qū)檢察機關共發(fā)現生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的公益訴訟案件線索1416件，進入訴前程序809件，提起訴訟23件。其中，提起環(huán)境民事公益訴訟11件，提起環(huán)境行政公益訴訟11件，提起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟1件。從公益訴訟試點情況來看，成效較明顯。基于我國現行法律以及司法實踐，今后，隨著檢察機關提起公益訴訟改革的全面深入，檢察機關可以通過提起環(huán)境公益訴訟，結合直接提出刑事附帶民事訴訟和支持、督促有關單位提起刑事附帶民事訴訟的方式來強化監(jiān)督方式，建立多樣化的檢察監(jiān)督體系。目前可以從事環(huán)境公益訴訟的探索準備工作以強化對生態(tài)執(zhí)法的檢察監(jiān)督。

（三）合理設置監(jiān)督機構、配備專業(yè)人員

合理的機構設置和人員配備能夠降低環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的成本，最迅速的實現有效監(jiān)督，從而達到事半功倍的效果。根據我省省情，適當借鑒福建、四川、河北等省的經驗做法，在各級或某級檢察機關內部設立專門機構履行生態(tài)執(zhí)法檢察監(jiān)督職能，對內統(tǒng)一協(xié)調、對外統(tǒng)一銜接聯動。不設立環(huán)境資源保護專門檢察機構的檢察機關應當有專人負責生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督工作。對跨地域的生態(tài)環(huán)境資源保護區(qū)可以設立專門的生態(tài)檢察處（室），對生態(tài)保護區(qū)內的所有環(huán)境執(zhí)法活動、涉嫌犯罪案件移送統(tǒng)一進行監(jiān)督，如鄱陽湖生態(tài)保護區(qū)生態(tài)檢察室。同時，針對環(huán)境資源的地域特征，可以在相關部門派駐檢察室，如：江西省林業(yè)資源豐富地區(qū)可以在林業(yè)部門派駐檢察室（站）。隨著環(huán)境資源犯罪、環(huán)境評價、環(huán)境鑒定等日益復雜化、科技化、專業(yè)化，應當配備具有相當專業(yè)知識能力的檢察人員，或聘請專家學者作為顧問。具備專業(yè)知識能力的檢察監(jiān)督人員能夠更為準確、迅速地判斷是否屬于破壞環(huán)境資源犯罪、是否涉及環(huán)境執(zhí)法活動違法以及職務犯罪等，從而提高生態(tài)檢察監(jiān)督的實效。

（四）充分發(fā)揮“兩法銜接”信息共享平臺作用

“互聯網+”時代，通過互聯網將行政執(zhí)法與刑事司法信息系統(tǒng)對接對提升信息流轉的效率、開啟檢察監(jiān)督的程序、實現依法行政、打擊違法犯罪具有非常重要的意義。檢察機關獲取信息對外依賴性極大，而通過行政相對人或者其他社會力量反饋信息具有嚴重的滯后性和被動性。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關將達到刑事追訴標準涉嫌犯罪以及雖未達到刑事追訴標準但有其他嚴重情節(jié)的案件信息錄入“兩法銜接”信息共享平臺，實現案件信息流程在線跟蹤和監(jiān)控，使檢察機關在第一時間從信息系統(tǒng)獲知生態(tài)執(zhí)法情況并協(xié)助判斷案件性質，跟蹤監(jiān)督案件移送、處理情況，有效增強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與生態(tài)檢察監(jiān)督的實時對接與溝通。同時，可以將“兩法銜接”信息共享平臺與相關環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)以及“天網工程”對接，共享環(huán)境監(jiān)測數據，節(jié)省大量輸入工作，避免環(huán)境執(zhí)法部門故意延遲或回避數據公開，對“天網工程”監(jiān)控攝像記錄的執(zhí)法違法和破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的視頻資料可以直接作為開啟檢察監(jiān)督的依據，有效拓展生態(tài)檢察監(jiān)督渠道。

*江西省人民檢察院2015年度理論研究課題“我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制的構建與完善”。

**江西省人民檢察院偵查監(jiān)督一處處長，課題組負責人［330029］

***江西省人民檢察院偵查監(jiān)督一處，課題組成員［330029］

****南昌大學法學院在讀博士，課題組成員［330029］