關(guān)于社區(qū)矯正用警問題的研究

馬 燕（北京市司法局副局長）

張才斐 金曉流（北京市司法局）

關(guān)于社區(qū)矯正用警問題的研究

馬 燕（北京市司法局副局長）

張才斐 金曉流（北京市司法局）

社區(qū)矯正是我國司法改革、特別是刑罰體制改革的重要內(nèi)容。北京市作為首批試點省市之一，自2003年開始，在市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，按照司法部的部署，歷經(jīng)試點實踐、全面鋪開和創(chuàng)新推進(jìn)，不斷完善“以監(jiān)督管理為基礎(chǔ)、以教育矯正為核心、以隊建制度為保障”的工作思路，逐步形成具有首都特色的社區(qū)矯正“北京模式”。全市社區(qū)矯正工作歷經(jīng)奧運會、國慶60周年、抗戰(zhàn)勝利70周年閱兵、“一帶一路”高峰論壇等重大活動安保的考驗，取得了良好的法律效果和社會效果。中央政法委、中央綜治辦、司法部以及聯(lián)合國人權(quán)組織等國際組織和全國及各省（區(qū)、市）公檢法司等部門領(lǐng)導(dǎo)視察了北京市社區(qū)矯正工作后，均給予充分肯定和高度評價。

一、社區(qū)矯正的“北京模式”

總結(jié)北京14年來的社區(qū)矯正工作，主要有七個方面的特點：

一是形成了黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、特殊人群專項組協(xié)調(diào)、公檢法司密切配合的矯正工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。成立市、區(qū)兩級綜治委特殊人群專項組，辦公室設(shè)在司法局，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)矯正工作，每年定期召開聯(lián)席會議，研究重點難點問題，并將社區(qū)矯正工作納入年度綜治考核。在工作實踐中，市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府上下聯(lián)動、各方共同參與，公檢法司配合密切。

二是建立了市司法局社區(qū)矯正管理總隊、區(qū)司法局社區(qū)矯正管理支隊兩級執(zhí)法管理的工作格局。根據(jù)北京市社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)管的實際需要，經(jīng)市、區(qū)兩級編辦批準(zhǔn)，在市、區(qū)司法局分別成立社區(qū)矯正管理總隊、社區(qū)矯正管理支隊及專門的執(zhí)法督察隊，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的執(zhí)法監(jiān)督管理工作。

三是建立起以全市社區(qū)矯正信息指揮系統(tǒng)為紐帶，貫穿市級指揮中心—各區(qū)級指揮中心—各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道司法所，涵蓋市社區(qū)服刑人員教育中心、各區(qū)社區(qū)矯正中心（陽光中途之家）的三級教育監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)市、區(qū)、司法所三級矯正機構(gòu)實時聯(lián)動，做到執(zhí)法流程標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)督管理電子化、數(shù)據(jù)統(tǒng)計智能化、執(zhí)法督察網(wǎng)絡(luò)化。

四是完善了以市委、市政府兩辦《關(guān)于進(jìn)一步加強社區(qū)矯正的意見》為引領(lǐng)，以《北京市社區(qū)矯正實施細(xì)則》及其《補充規(guī)定》為核心的社區(qū)矯正制度體系。涵蓋社區(qū)矯正組織機構(gòu)、執(zhí)法管理、社區(qū)服刑人員管理教育、隊伍管理及基礎(chǔ)保障等共計106項制度規(guī)范，并梳理制定北京市社區(qū)矯正機構(gòu)權(quán)力清單、職責(zé)清單和社區(qū)服刑人員義務(wù)清單，社區(qū)矯正執(zhí)法管理規(guī)范化、制度化水平不斷提高。

五是創(chuàng)新了一套以規(guī)范刑罰執(zhí)行為基礎(chǔ)、以教育矯正為核心、以信息化手段為支撐的教育監(jiān)管措施。堅持問題導(dǎo)向，針對教育管理中的難點問題，集中推廣了集中教育、矯正宣告、電子監(jiān)管、指紋報到、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)評議六項教育監(jiān)管創(chuàng)新工作，有力地提升了社區(qū)矯正效能。

六是形成了涵蓋社區(qū)矯正全流程、全方位的教育矯正工作體系。整合司法行政系統(tǒng)資源，打造初始、分類和解矯集中教育平臺。初始集中教育重在強化身份意識，適應(yīng)社區(qū)服刑生活；分類集中教育重在守法意識培養(yǎng)，增強法治觀念；解矯前集中教育重在鞏固教育矯正效果，提高融入社會能力。形成集中與個別、分段與分類、心理與行為矯正相結(jié)合的教育矯正體系。

七是打造了以司法行政專職矯正干部為基礎(chǔ)、借調(diào)社區(qū)矯正民警為骨干、矯正協(xié)管員為輔助、社會志愿者為補充的專兼職社區(qū)矯正工作隊伍。經(jīng)市委、市政府同意，從社區(qū)矯正試點之初，就從市監(jiān)獄管理局、市教育矯治局（原市勞教局）抽調(diào)人民警察參與社區(qū)矯正，逐步實現(xiàn)市局設(shè)執(zhí)法督察隊、區(qū)局設(shè)領(lǐng)隊、一所一警的配置，重點參與矯前調(diào)查、接收宣告、談話訓(xùn)誡、走訪查找、處罰收監(jiān)、執(zhí)法督察等工作，保證了刑罰執(zhí)行效果。

二、北京市社區(qū)矯正用警機制探索

為了確保社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行工作有效運行，按照市委政法委、首都綜治委工作部署，北京市自2003年開展社區(qū)矯正試點工作至今，先后從市監(jiān)獄管理局、教育矯治局抽調(diào)干警680人次從事社區(qū)矯正工作，建立了一支專門從事社區(qū)矯正工作的專業(yè)執(zhí)法干警隊伍，在創(chuàng)建社區(qū)矯正“北京模式”工作中，發(fā)揮了重要作用。

（一）建章立制，明確職責(zé)，形成監(jiān)獄矯治干警從事社區(qū)矯正工作的長效機制

2003年年初，市委政法委、首都綜治委印發(fā)了《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的意見》（京政法[2003]32號），從監(jiān)矯兩局抽調(diào)干警從事社區(qū)矯正工作。按照《意見》要求，北京市司法局先后印發(fā)了《關(guān)于建立監(jiān)獄勞教干警從事社區(qū)矯正工作長效機制意見的通知》（京司發(fā)[2006]117號）和《關(guān)于進(jìn)一步完善市監(jiān)獄局和市教育矯治局干警參與社區(qū)矯正工作機制的意見》（京司黨發(fā)〔2014〕55號）等文件。逐步建立和完善監(jiān)獄矯治干警從事社區(qū)矯正工作的長效機制，明確了市司法局、監(jiān)獄管理局和教育矯治局、區(qū)司法局、矯正干警領(lǐng)隊“四位一體”的管理責(zé)任，提出了矯正干警的工作原則和工作制度。長效機制的建立，保障了社區(qū)矯正非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的效果，一定程度上緩解了社區(qū)矯正工作中存在的執(zhí)法管理困難和難題。

（二）結(jié)合實際，明確標(biāo)準(zhǔn)，確保用警機制規(guī)范化、專業(yè)化

根據(jù)工作需要和社區(qū)矯正實際情況，北京市確定了社區(qū)矯正工作警力配備標(biāo)準(zhǔn)：

一是基礎(chǔ)保障用警。其中，市司法局配備5名，用于社區(qū)矯正工作督察；16區(qū)司法局配備64人，每區(qū)4人，用于社區(qū)矯正黨支部建設(shè)、隊伍管理、社區(qū)矯正執(zhí)法管理工作。

二是一所一警。全市329個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，每所一警，30人以上社區(qū)服刑人員司法所一所兩警，用于社區(qū)矯正日常監(jiān)管。

三是專案用警。目前，北京市承辦中央政法委、司法部、市委政法委交辦的社區(qū)矯正專案10件，工作標(biāo)準(zhǔn)高、要求嚴(yán)，我們分別配備了專門警力，確保專案執(zhí)法工作規(guī)范穩(wěn)定開展。

四是重點時期保障用警。采取從監(jiān)獄局和教育矯治局臨時抽調(diào)、市局集中調(diào)配用警模式，保障重點時期社區(qū)服刑人員監(jiān)管安全。

截至目前，全市社區(qū)矯正工作實際配備警力410名。警力的合理配備和使用，對社區(qū)服刑人員執(zhí)法管理具有顯而易見的威懾效果，促進(jìn)社區(qū)服刑人員更好地服從管理、接受教育，在一定程度上緩解了社區(qū)矯正工作嚴(yán)肅性不足、規(guī)范化欠缺等方面的問題。

（三）明確標(biāo)準(zhǔn)，把握環(huán)節(jié)，確保社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行工作有效運行

為了發(fā)揮矯正干警的作用，市司法局從社區(qū)矯正工作實際出發(fā)，明確了社區(qū)矯正干警執(zhí)法工作職責(zé)，保障了執(zhí)法工作有效運行。

一是確保調(diào)查核實真實有效。實地開展居住地核實，為擬適用社區(qū)矯正人員依據(jù)文件規(guī)定確定具體執(zhí)行機構(gòu)；按照檢法兩院的要求，開展矯前調(diào)查評估活動，為擬適用社區(qū)矯正人員是否具備社區(qū)矯正條件進(jìn)行評估并提出裁判參考意見。有人民警察的參與，有關(guān)部門和人員比較配合，沒有警察參與，工作較難開展。

二是確保接收宣告穩(wěn)定有序。開展社區(qū)服刑人員的接收工作和社區(qū)矯正宣告，強化社區(qū)服刑人員的身份意識、罪犯意識和遵紀(jì)守法意識。對接收宣告過程中存在的攻擊、威脅、襲擊工作人員行為，及時進(jìn)行處置，保障場所和宣告人員安全。

三是確保日常管理教育有序開展。針對社區(qū)服刑人員開展當(dāng)面報到、電話報告、指紋報告、集中教育、個別教育、社區(qū)服務(wù)、日常走訪等日常監(jiān)管教育工作，對社區(qū)服刑人員出現(xiàn)的違反社區(qū)矯正制度的行為進(jìn)行教育、訓(xùn)誡，并按照規(guī)定給予社區(qū)矯正警告處罰。

四是確保監(jiān)督管理嚴(yán)肅權(quán)威。開展對社區(qū)服刑人員外出、會客、住地變更調(diào)查審批等工作，通過實施動態(tài)分析、執(zhí)行禁止令、電子監(jiān)管等手段，保障社區(qū)服刑人員管得住、管得好。對未按時報到、脫管社區(qū)服刑人員，積極走訪派出所、居委會、家庭、朋友、單位學(xué)校全面查找，及時將社區(qū)服刑人員納入監(jiān)管。

五是確保執(zhí)行變更有效落實。對違法社區(qū)服刑人員及時進(jìn)行調(diào)查取證，制作法律文書，提出撤銷緩刑、撤銷假釋、收監(jiān)執(zhí)行工作建議，按照規(guī)定要求提出審批建議；收監(jiān)當(dāng)日依規(guī)對社區(qū)服刑人員進(jìn)行宣告，并配合公安機關(guān)或監(jiān)獄部門對罪犯開展收監(jiān)執(zhí)行工作。

六是確保突發(fā)事件應(yīng)急處置。發(fā)生社區(qū)服刑人員脫管、現(xiàn)場制止違法違規(guī)、重新犯罪等事項時，機動調(diào)動社區(qū)矯正干警警力，通過教育訓(xùn)誡、帶離等方式，集中對突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急處置，確保工作安全。

三、當(dāng)前社區(qū)矯正工作中存在的難題

北京市社區(qū)矯正工作經(jīng)過多年的實踐，取得了一些成績，但在刑罰執(zhí)行中仍然存在五個方面的難題。

（一）法律定位不明確

社區(qū)矯正工作從2003年試點14年以來，“兩院兩部”的各種文件制度規(guī)定以及地方實踐，始終保持非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的屬性。但是，我們可以看到，除國家基本法律《刑法》《刑事訴訟法》原則規(guī)定了管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行四類罪犯納入社區(qū)矯正以外，僅有“兩院兩部”的《社區(qū)矯正實施辦法》為依據(jù)，且未對社區(qū)矯正進(jìn)行法律定性和定位。社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行制度，缺乏法律層面的明確規(guī)定，導(dǎo)致基層在工作中出現(xiàn)原則性分歧：比如強制性是否是社區(qū)矯正的本質(zhì)屬性，社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行還是社會治理，社區(qū)矯正是行政工作還是司法工作。定位的分歧，在社區(qū)矯正的價值目標(biāo)、工作標(biāo)準(zhǔn)、實施效果等方面存在質(zhì)的區(qū)別；法律定位的不明確，導(dǎo)致實踐中工作人員的工作方法多為“嚇、哄、幫”，軟的一手太軟，硬的一手不足。從最直觀的社區(qū)服刑人員報告制度來看，若社區(qū)矯正定位為刑事執(zhí)行制度，當(dāng)社區(qū)服刑人員不按時報告，社區(qū)矯正機構(gòu)即應(yīng)當(dāng)給予其社區(qū)矯正警告處罰；但若為行政工作，社區(qū)矯正工作人員是否需要履行督促的義務(wù)。同時，對社區(qū)矯正機構(gòu)給予社區(qū)服刑人員社區(qū)矯正警告處罰，社區(qū)服刑人員是否可以申請行政復(fù)議等都是值得探討的問題。另外，按照黨的十八屆四中全會《決定》中提出的“優(yōu)化司法職權(quán)配置。健全公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制”的要求，社區(qū)矯正如果作為刑罰執(zhí)行中的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行部分，與偵查、公訴、審判并列為刑事司法活動四個階段，是保障刑事司法活動效果的最終和最重要一環(huán)。從司法權(quán)、行政權(quán)分離和制約監(jiān)督的角度來看，從事社區(qū)矯正中刑罰執(zhí)行內(nèi)容的工作人員，應(yīng)當(dāng)屬于司法工作人員，不能用行政權(quán)替代刑事司法權(quán)，兩者屬性不同，不能混同；由公安機關(guān)中承擔(dān)治安行政執(zhí)法的人民警察來執(zhí)行刑罰執(zhí)行保障措施，即存在性質(zhì)上的問題；若由公安機關(guān)中承擔(dān)刑事偵查的人民警察執(zhí)行刑罰執(zhí)行保障措施，又難以實現(xiàn)四權(quán)相互監(jiān)督制約的目標(biāo)。

（二）權(quán)力職責(zé)不清晰

修訂后的《刑事訴訟法》第258條規(guī)定：“被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。”從目前現(xiàn)狀看，相關(guān)的法律和文件中規(guī)定了社區(qū)矯正機構(gòu)為執(zhí)行主體，但是對機構(gòu)的權(quán)力、強制措施等未作任何規(guī)定，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)多個難題。

一是調(diào)查取證難。在檢察院、法院、監(jiān)獄機關(guān)委托的擬適用社區(qū)矯正調(diào)查評估和社區(qū)矯正期間社區(qū)服刑人員涉嫌違規(guī)違紀(jì)及禁止令執(zhí)行調(diào)查取證中，由于社區(qū)矯正機構(gòu)工作人員身份職權(quán)不明，調(diào)查過程中經(jīng)常存在難以敲開群眾的門、難以走進(jìn)群眾的心、難以得到相關(guān)部門和單位的配合、支持，普遍存在調(diào)查對象不配合、不信任，調(diào)查核實取證難的現(xiàn)象。比如本市原社區(qū)服刑人員杜某因生產(chǎn)、銷售假藥罪被法院判處有期徒刑緩期執(zhí)行并禁止從事醫(yī)藥銷售行業(yè)。在社區(qū)矯正期間，工作人員了解到杜某仍可能從事醫(yī)藥銷售，當(dāng)找到相關(guān)部門和相關(guān)人員調(diào)查了解取證時，相關(guān)人員拒不配合，用“無可奉告”和“你是誰，管得著嗎”，將工作人員拒之門外，導(dǎo)致調(diào)查無法進(jìn)行，處罰更無法實現(xiàn)。

二是日常監(jiān)管難。對社區(qū)服刑人員不遵守社區(qū)矯正制度、不配合社區(qū)矯正工作的情況，無有力措施來糾正保障，日常行為難以掌握。電子監(jiān)管等監(jiān)管創(chuàng)新手段的法律定位和法律支撐不足。有的社區(qū)服刑人員利用報到間隔離開居住區(qū)、外出出京甚至出境，事后難以發(fā)現(xiàn)和處罰。因法律中無邊控內(nèi)容的規(guī)范銜接，更有甚者出國滯留國外不回。如本市現(xiàn)已被撤銷緩刑收監(jiān)執(zhí)行的原社區(qū)服刑人員劉某某，按照社區(qū)矯正規(guī)定周一電話報告后，即用判刑前合法持有的護(hù)照出境旅游，并于再次電話報告前返京，嚴(yán)重違反相關(guān)法律規(guī)定，但因邊控制度缺失和電子監(jiān)管缺少法律支持等，導(dǎo)致社區(qū)矯正工作人員難以準(zhǔn)確掌握其行蹤并及時發(fā)現(xiàn)其違法行為和實施處罰。后本案因檢察機關(guān)調(diào)查通報后，社區(qū)矯正部門依規(guī)提請收監(jiān)執(zhí)行。

三是給予處罰難。根據(jù)“兩院兩部”《社區(qū)矯正實施辦法》，社區(qū)服刑人員違反社區(qū)矯正管理規(guī)定的，僅有給予社區(qū)矯正警告、提請治安處罰、提請收監(jiān)執(zhí)行三種措施。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，累計三次警告仍不改正就只能提請收監(jiān)執(zhí)行。其他違反社區(qū)矯正制度的行為，只有符合治安處罰條件的，尚需提請公安機關(guān)審查，且往往不能作出治安拘留，糾正制止處罰違法違規(guī)行為難以及時有效。我們認(rèn)為，社區(qū)矯正制度的設(shè)計目的，是讓社區(qū)服刑人員參加社區(qū)矯正過程，通過社區(qū)矯正工作人員的教育矯正，使其在解除矯正后能夠成為按照社會規(guī)則正常生活的公民，而不是將其收監(jiān)執(zhí)行。但實踐中警告處罰太輕，收監(jiān)執(zhí)行又有悖于制度設(shè)計初衷，存在效果上的不足。

（三）用警保障不充分

從現(xiàn)有文件規(guī)定來看，社區(qū)矯正工作中需要用警時，由社區(qū)矯正機構(gòu)協(xié)調(diào)公安機關(guān)實施。目前，用警現(xiàn)狀突出表現(xiàn)在兩個方面：

一是用警事項多。社區(qū)矯正工作中的調(diào)查、接收解除宣告、建立矯正小組、組織集中教育、社區(qū)服務(wù)、脫管追逃等工作，均需要有人民警察的組織或參與；社區(qū)服刑人員有明顯危害社會行為的苗頭及傾向，必須預(yù)防控制的，需要具有人民警察身份和職權(quán)的人員來及時處置；社區(qū)服刑人員違反人民法院禁止令或者監(jiān)督管理規(guī)定，需要采取制止、帶離等強制措施或者給予治安管理處罰的，公安機關(guān)人民警察應(yīng)及時到場處置；社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行中，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即將其羈押，并送交監(jiān)獄或者看守所；被決定收監(jiān)執(zhí)行社區(qū)服刑人員在逃的，由公安機關(guān)追捕；社區(qū)服刑人員在社區(qū)矯正期間再犯罪的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法處理。如此多的事項，需要由人民警察來執(zhí)行，貫穿社區(qū)矯正整個過程。目前，公安機關(guān)任務(wù)繁重，普遍存在無暇抽出警力參與社區(qū)矯正日常執(zhí)法工作的現(xiàn)狀。

二是處置事項急。社區(qū)矯正構(gòu)成十分復(fù)雜，具有潛在和現(xiàn)實的人身危險性。工作中，社區(qū)服刑人員拒不服從工作人員監(jiān)督管理，甚至攻擊、報復(fù)被害人，威脅、襲擊社區(qū)矯正工作人員及其家屬的現(xiàn)象時有發(fā)生。實踐中，需要人民警察來處置的社區(qū)矯正事務(wù)往往都非常緊迫，如果由公安機關(guān)協(xié)助社區(qū)矯正機構(gòu)實施，協(xié)作過程中需要辦理程序性事項，往往錯過處置的最佳時機，導(dǎo)致處置效果差甚至社區(qū)服刑人員脫管、脫逃。如緩刑社區(qū)服刑人員張某在當(dāng)面報告時，辱罵并掌摑工作人員，工作人員只能報警，固定證據(jù)，等待公安派出所出警處置。

（四）銜接配合難無縫

自社區(qū)矯正試點工作開始，從“兩院兩部”到本市的公檢法司機關(guān)，均制定了實施辦法和實施細(xì)則及補充規(guī)定來加強部門間的協(xié)調(diào)和銜接配合。然而，從實踐看，部門間協(xié)作，特別是審矯、公矯、監(jiān)矯之間均不同程度存在一些問題，工作中職責(zé)不清、力量分散、步調(diào)不統(tǒng)一、推諉扯皮等情況時有發(fā)生。突出表現(xiàn)在兩個方面：

一是脫管查找難。目前社區(qū)矯正的銜接主要以文書轉(zhuǎn)交為主，沒有實現(xiàn)人員的無縫銜接，容易出現(xiàn)社區(qū)服刑人員不按時報到的現(xiàn)象及裁決后下落不明等漏管情況。有的因有違法行為被行政拘留或采取刑事強制措施的，未按時報到后需多方查證才能得知。脫管下落不明的，社區(qū)矯正機構(gòu)查找范圍僅限其掌握的居住地、戶籍地等，無法了解出行等信息，只能依據(jù)相關(guān)規(guī)定待其脫管滿一個月后，報請裁定收監(jiān)，通報公安協(xié)查，網(wǎng)上追逃存在一定難度和制度制約。

二是收監(jiān)執(zhí)行難。依據(jù)《社區(qū)矯正實施辦法》，對三次警告的、違法被行政拘留和采取刑事強制措施的社區(qū)服刑人員，社區(qū)矯正機構(gòu)提請相關(guān)部門裁定或決定收監(jiān)執(zhí)行，但目前報請裁定收監(jiān)執(zhí)行尚未建立速裁通道，有的需到外省市提請撤緩撤假，很費周折，有的應(yīng)當(dāng)收監(jiān)執(zhí)行的罪犯被釋放或下落不明。收監(jiān)當(dāng)日先行控制人員、收押送交都存在難題。對暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，更是因難以收監(jiān)執(zhí)行等原因而變得有恃無恐。本市原社區(qū)服刑人員閆某某，因盜竊罪被判處有期徒刑，判決時因病被法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行，后因違法被社區(qū)矯正機構(gòu)提請收監(jiān)執(zhí)行，但法院決定收監(jiān)執(zhí)行后送交看守所被拒收，在決定收監(jiān)執(zhí)行后仍滯留于社會。

（五）隊伍專業(yè)化程度低

經(jīng)過多年的探索實踐，北京市在社區(qū)矯正隊伍建設(shè)方面形成司法行政公務(wù)員、借調(diào)民警、專職社工和村居干部、志愿者等“3+N”的工作模式，但是在借調(diào)民警和司法行政公務(wù)員人員保障方面仍然存在五個方面的問題。

一是借調(diào)民警有身份無權(quán)力。按照《監(jiān)獄法》和《禁毒法》的規(guī)定，監(jiān)獄民警和戒毒民警在社區(qū)矯正工作中無執(zhí)法權(quán)。借調(diào)民警在社區(qū)矯正工作中，更多的是借助了警察身份對罪犯形成威懾，但并不具有相應(yīng)的人民警察執(zhí)法權(quán)力，無權(quán)對相關(guān)問題進(jìn)行依法處置。

二是借調(diào)機制有待進(jìn)一步完善。按照目前管理體制，借調(diào)民警晉職、晉升、保障在原單位，日常管理、考核等方面在各區(qū)司法局，民警在社區(qū)矯正崗位一定程度上存在不安心、不專心、不專業(yè)的情況，影響社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定，影響社區(qū)矯正執(zhí)法工作的專業(yè)化水平和刑罰執(zhí)行效果。

三是權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。從目前司法行政工作總體情況和社區(qū)矯正工作發(fā)展現(xiàn)狀來看，社區(qū)矯正工作相較于其他工作，存在責(zé)任大、風(fēng)險高、標(biāo)準(zhǔn)高等現(xiàn)實情況，但從人員組成看，與從事其他工作的同志無任何身份、權(quán)力及待遇的區(qū)別，導(dǎo)致實踐中社區(qū)矯正工作人員覺得事業(yè)沒前途、工作沒底氣、管理不硬氣、追責(zé)無底線，實踐中出現(xiàn)社區(qū)矯正大家都不愿意干的現(xiàn)象。

四是專業(yè)化不強。社區(qū)矯正工作是嚴(yán)肅的執(zhí)法活動，具有較強的專業(yè)性，各項執(zhí)法活動將延及社區(qū)服刑人員人身自由等的限制和喪失，各項執(zhí)法工作有明確的規(guī)范要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。開展社區(qū)矯正工作，在做好對社區(qū)服刑人員管控的基礎(chǔ)上，教育矯正是工作的核心，需要工作人員用大量的時間和精力實施對社區(qū)服刑人員的個案矯正，需要工作人員具有一定專業(yè)素養(yǎng)。社區(qū)矯正執(zhí)法人員，既要熟悉執(zhí)法制度，又要會管理，同時還需要具有一定的心理矯正、行為矯正能力。當(dāng)前，司法行政工作內(nèi)容紛雜，一崗多責(zé)，崗位調(diào)整頻繁，很難固定并培養(yǎng)專職的社區(qū)矯正工作人員，導(dǎo)致很多生手、新手從事社區(qū)矯正工作，極易產(chǎn)生執(zhí)法不準(zhǔn)、工作不力、效果不足現(xiàn)象。

五是角色定位易錯位。對社區(qū)服刑人員而言，在社區(qū)矯正期間，工作人員一邊對其執(zhí)行嚴(yán)肅的刑罰，另一方面又要提供調(diào)解、法律服務(wù)和救助等服務(wù)，極易導(dǎo)致社區(qū)服刑人員對刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性認(rèn)識不足，也易導(dǎo)致工作人員對自我工作職責(zé)定位的錯位和偏頗。

四、社區(qū)矯正用警的立法建議

社區(qū)矯正的工作對象為社區(qū)服刑人員，構(gòu)成十分復(fù)雜，法律意識淡薄，具有潛在和現(xiàn)實的人身危險性；同時，社區(qū)服刑人員普遍存在罪犯意識薄弱現(xiàn)狀，特別是目前占到總數(shù)超過80%的緩刑犯，沒有過監(jiān)所服刑經(jīng)歷，甚至未曾被羈押，認(rèn)為適用緩刑后就沒事了，不要任何約束，只要幫扶救助，想方設(shè)法逃避教育監(jiān)管。

社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行活動中非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行部分，與偵查、公訴、審判并列為刑事司法活動四個階段，是保障刑事司法活動效果的最終和最重要一環(huán)，需要由國家強制力保障實施，需要由具有特定身份的人員代表國家公權(quán)力來組織實施，從而體現(xiàn)國家意志和司法的公平正義。從社區(qū)矯正具體工作來看，在居住地核實、矯前調(diào)查評估、社區(qū)服刑人員交付接收、脫管人員查找追捕、司法獎懲調(diào)查取證、違法違規(guī)及再犯罪行為管控制止、收監(jiān)送交執(zhí)行等七個方面需要具有人民警察身份和權(quán)力的人員參加。在當(dāng)前社區(qū)矯正立法的關(guān)鍵時期，社區(qū)矯正用警問題是不能忽視、不容回避的關(guān)鍵點，結(jié)合工作實際，建議立法明確社區(qū)矯正的性質(zhì)，直面社區(qū)矯正工作實踐中的困難，固化實踐中取得的有效經(jīng)驗做法，推動社區(qū)矯正工作科學(xué)健康發(fā)展，將社區(qū)矯正法制定成有用、管用、實用的一部法律。

（一）確立社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行用警，區(qū)別行政執(zhí)法用警

建議立法中確立社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行用警，并不斷加強職業(yè)規(guī)范化建設(shè)，保障社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行的效果；不宜用公安行政執(zhí)法用警替代，僅將社區(qū)服刑人員追逃交由公安刑事偵查人民警察組織實施。

（二）確立社區(qū)矯正機構(gòu)執(zhí)行主體，集中非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行權(quán)

建議立法將社區(qū)矯正執(zhí)行主體社區(qū)矯正機構(gòu)明確為單獨一個部門，避免協(xié)調(diào)議事機構(gòu)易出現(xiàn)的銜接不緊、溝通不暢、標(biāo)準(zhǔn)不一等情況，解決多頭執(zhí)法造成職責(zé)不清、力量分散、步調(diào)不統(tǒng)一、推諉扯皮等問題。

（三）確立社區(qū)矯正執(zhí)法人員警察身份，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體系

建議立法按照黨的十八屆四中全會《決定》中提出的“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”的要求，充分考慮社區(qū)矯正和監(jiān)禁刑監(jiān)矯同質(zhì)、同權(quán)，從統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體系的角度，確立社區(qū)矯正執(zhí)法人員人民警察身份，加強社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍專業(yè)化建設(shè)。

（四）確立執(zhí)行職權(quán)，保障刑罰執(zhí)行效果

建議立法按照權(quán)力法定原則，適應(yīng)刑罰執(zhí)行工作發(fā)展需要，確立社區(qū)矯正機構(gòu)職權(quán)，賦予社區(qū)矯正機構(gòu)執(zhí)法人員調(diào)查評估、傳喚及拘傳、接收解除宣告、日常監(jiān)管核查、司法獎懲調(diào)查取證、脫管人員查找追捕、違法違規(guī)及再犯罪行為管控制止、收監(jiān)執(zhí)行人員送交執(zhí)行等執(zhí)法權(quán)限；建立社區(qū)矯正保證人、保證金等制度，并對社區(qū)服刑人員在社區(qū)矯正期間應(yīng)當(dāng)遵守的法定義務(wù)給予明確，確保社區(qū)矯正工作依法規(guī)范有序進(jìn)行，確保刑罰執(zhí)行效果。

（責(zé)任編輯：張文靜）