關于司法行政職能定位的思考

陳瑞華（北京大學法學院教授）

關于司法行政職能定位的思考

陳瑞華（北京大學法學院教授）

通過認真研究《司法部關于進一步深化司法行政改革的意見（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），筆者感覺這是一個充滿改革精神、具有較大開拓創新的改革方案，對我國司法行政改革將起到較大的推動作用。特別值得指出的是，《征求意見稿》本著與時俱進的精神，將司法行政職能定位為“司法行政執行機關”和“公共法律服務管理機關”，并在這兩個方面提出了一系列改革措施，這是對我國司法行政職能的重新定位。有了這種重新定位，今后的司法行政改革就有了明確的方向和目標。

但是，假如將司法行政職能定位為“司法行政執行機關”和“公共法律服務管理機關”，這能否準確全面地概括司法行政機關的性質？能否對本世紀初以來的司法行政改革給出恰如其分的解釋？能否對今后司法行政改革的深入推進提供富有說服力的理論指引呢？對于這些問題，我們需要進行深入、細致的思考。

在筆者看來，我國司法行政機關屬于一種兼掌宏觀司法行政事務與政府法律事務的行政機關。所謂“宏觀司法行政事務”，是與“專門性司法行政事務”相對而言的，是指那些不屬于法院、檢察機關內部人財物管理的宏觀層面的司法行政事務，如律師、公證、法律職業資格考試、司法鑒定、刑罰執行等事務，這些事務或者在建國初期就屬于司法行政機關的“專屬法律職能”，或者在1982年以后隨著司法改革的推進逐漸被納入司法行政機關的管理之下。而所謂“政府法律事務”，則是指由各級政府承擔的法律法規編纂、國際司法協助、人民調解、基層政權司法行政事務等法律事項。這些政府法律事務在建國初期曾被納入司法行政機關的管理之下，后在1982年以后出現了一定程度的萎縮，但在2001年以后又開始出現了職能的逐漸回歸。可以說，在執掌宏觀司法行政事務和政府法律事務方面，我國司法行政機關不可能管理法院、檢察院的專門性司法行政事務，也就不可能形成“大司法行政模式”；我國司法行政機關既然管理政府法律事務，也就不可能領導作為司法機關的檢察機關，因此也不可能形成“司法行政領導檢察工作模式”。

首先，從新中國成立以來，司法行政機關一直在行使著一些基本的司法行政事務，如律師、公證、法治宣傳、人民調解等事務。1982年以來，司法行政機關逐步獲得對監獄、司法考試、司法鑒定、社區矯正等事務的管理權。這些事務都屬于“宏觀司法行政事務”，因為它們不屬于公檢法三機關所獨有的司法行政事務，而獨立于這些機關的基本法律職能，具有明顯的普遍性和共同性。這些職能要么本來就歸由司法行政機關加以管理（如律師、公證、人民調解、法治宣傳等），要么是隨著司法體制改革的推進而逐步被劃歸司法行政機關的（如司法考試、司法鑒定、社區矯正等）。當然，對于哪些司法行政事務屬于這種“宏觀司法行政事務”的問題，并沒有一個放之四海而皆準的標準，而是我國改革決策者通過長期的制度實踐和改革探索逐漸確定的。經驗表明，當某一項司法行政事務交由公檢法三機關自行加以管理會出現諸如權力集中、職能沖突、權利保障不力等問題時，該項事務就應從公檢法三機關獨立出來，被確定為“宏觀層面的司法行政事務”，并最終被劃入司法行政機關的管理職能。

假如這一司法行政職能定位能夠成立的話，那么，目前由公檢法三機關承擔的一些專門性司法行政事務，都可以考慮逐步轉化為“宏觀司法行政事務”，也就是逐步納入司法行政機關的職能范圍。迄今為止，由公檢法三機關負責管理的一些司法行政事務，由于涉及本部門的多重利益，也由于與本部門的核心職能存在著一定程度的沖突，因此存在著專業化水平不高、管理效率低下等方面的問題。例如，最高人民法院、最高人民檢察院對在職法官、檢察官的教育培訓，不僅機構設置存在重疊現象，而且培訓效果并不盡如人意。又如，公安機關對看守所的管理。經驗表明，這種由偵查機關兼掌未決羈押的體制，是造成刑訊逼供、冤假錯案、虐待在押人員、任意剝奪律師權利的制度原因之一。再如，目前除了司法行政機關負責對監禁刑和社區矯正的執行工作以外，公安機關負責對拘役以及部分附加刑的執行工作，而法院則負責對死刑、罰金刑、沒收財產刑的執行工作。這種由三個國家機關分別執行刑事處罰的局面，既造成法院的審判職能、公安機關的偵查職能與執行職能發生沖突，無法實現刑罰執行所要達到的教育矯正目標，同時也帶來刑罰執行主體的多樣化，無法使刑罰執行工作形成完整統一的制度體系。

其次，從我國司法行政職能的演變過程來看，司法行政機關其實一直在行使著對政府法律事務的管理職能。只不過，隨著國務院法制局（辦公室）的組建，司法行政機關不再從事編纂政府法律法規的工作，與此相關的對各級仲裁委員會的管理職能，也被轉由政府法制部門行使。確切地說，司法行政機關對政府法律事務的管理并沒有消失，而只是出現了逐步萎縮的局面。但是，目前這種由政府法制部門與司法行政機關分別處理政府法律事務的體制，既造成政府法律事務的分散化管理，使得法律法規編纂與國際司法協助職能難以保持統一性和協調性，也帶來政府法律事務管理成本的無謂增加。從長遠發展的角度來看，將政府法制工作以及與此相關的仲裁委員會的管理工作，從政府法制部門全部移交司法行政機關，既有利于政府法律事務管理的統一性，也可以節省管理成本和資源。

從未來司法行政職能發展的角度來看，究竟哪些職能應被納入“政府法律事務”之中呢？在筆者看來，根據所要達到的法律目標的不同，政府法律事務應分為三個層面：一是與立法有關的法律事務，二是與政府法律顧問有關的法律事務，三是與國際司法協助有關的對外法律事務。

所謂“與立法有關的法律事務”，是指法律法規的起草和編纂事務，包括對行政法律法規的起草，對行政法律法規草案的提交和修改，對各行政機關所提交的行政規章和部門規則的審核和修改，等等。在這一方面，司法行政機關可以充當中央政府、省級政府以及具有地方立法權政府的立法編纂部門。而所謂“與政府法律顧問有關的法律事務”，是指司法行政機關為各級政府充當著法律顧問的角色，為其依法行政起到保障作用。在一定意義上，司法部長就是中央政府的總法律顧問，對于政府的所有行政管理活動負有法律保障責任。在任何行政決策作出之前，司法行政機關要發揮法律把關作用，對其法律風險作出審查和評估；在一項行政決策或行政行為受到法律質疑或法律訴訟之后，司法行政機關應派員代表政府進行應對或者應訴。不僅如此，所謂“與國際司法協助有關的對外法律事務”，則是指在與外國政府發生的國際司法協助領域，基于互惠原則、雙邊司法協助條約或者根據共同參加的國際公約，司法行政機關代表中央政府與外國政府進行各種相互間的司法協助工作。