關(guān)于司法行政職能的初步思考

卞建林（中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院院長(zhǎng)、教授）

關(guān)于司法行政職能的初步思考

卞建林（中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院院長(zhǎng)、教授）

一、加強(qiáng)司法行政理論研究

一般來(lái)說(shuō)司法行政具有點(diǎn)多、線(xiàn)長(zhǎng)、面廣的特點(diǎn)，筆者覺(jué)得還應(yīng)該加上事雜。這么多項(xiàng)工作難道都具有普遍的規(guī)律、共同的要求? 改革意見(jiàn)最后凝聚出來(lái)司法行政部門(mén)的主要職責(zé)是健全公共法律服務(wù)體系，那么司法行政機(jī)關(guān)到底是法律服務(wù)機(jī)關(guān)，還是管理法律服務(wù)的機(jī)關(guān)。這些基本問(wèn)題都不太明確，反映出過(guò)去對(duì)司法行政理論研究重視不夠，所以加強(qiáng)司法行政理論研究非常必要。

二、探討司法行政權(quán)的定位

（一）強(qiáng)化司法行政機(jī)關(guān)

司法部是中央政府的一個(gè)部門(mén)，首先要明確它是一個(gè)行政部門(mén)，行政部門(mén)的運(yùn)作就要遵循行政權(quán)行使的規(guī)律，簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)體制上是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，上命下從；職權(quán)行使上是積極作為，講究效率，以區(qū)別于司法部門(mén)的中立、獨(dú)立、消極、被動(dòng)。一般說(shuō)來(lái)，在立法、司法、行政權(quán)中，司法權(quán)主要是判斷權(quán)，因此相對(duì)弱勢(shì)，需要提供各種人財(cái)物的保障，以保障它的獨(dú)立性。行政權(quán)容易擴(kuò)張，相對(duì)強(qiáng)勢(shì)。而我國(guó)則恰恰相反，在司法系統(tǒng)中，司法行政反而是弱勢(shì)群體。另外一點(diǎn)，司法部是政府中與司法相關(guān)的一個(gè)部門(mén)，是行政部門(mén)但又與司法相關(guān)，因此需要好好來(lái)探討它的職權(quán)或職能。

（二）司法行政包含三類(lèi)權(quán)能

1．與司法相關(guān)的行政。司法機(jī)關(guān)是行使判斷權(quán)的機(jī)關(guān)，但是它同樣存在行政事務(wù)，或者說(shuō)它離不開(kāi)行政，例如人員、經(jīng)費(fèi)、裝備等。但司法機(jī)關(guān)自己解決不了這些問(wèn)題，比如找錢(qián)蓋房子，政府要提供保障，具體就是政府下面的司法部來(lái)做這些工作。我們了解，德國(guó)的司法部有專(zhuān)門(mén)的司法行政管理權(quán)，如法院的經(jīng)費(fèi)編制預(yù)算都是由司法部來(lái)做的。

2．政府法務(wù)職能。比如總理和相關(guān)聯(lián)政府部門(mén)的法律問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由司法部把關(guān)，或者向司法部咨詢(xún)。相關(guān)的政府部門(mén)都要有相應(yīng)的法務(wù)部門(mén)，什么稱(chēng)謂可以研究，我們現(xiàn)在叫法律顧問(wèn)有點(diǎn)混淆，實(shí)際就是政府部門(mén)里面從事法務(wù)的，而且政府里的法務(wù)部門(mén)或人員要與司法部這個(gè)大本營(yíng)相關(guān)聯(lián)，是司法部派駐的或者接受司法部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

3．對(duì)社會(huì)提供法律服務(wù)。當(dāng)然，不是直接提供，有管理有建設(shè)有完善。

（三）將黨的十八屆四中全會(huì)《決定》確定的司法行政幾大職能體現(xiàn)在《意見(jiàn)》中

1．行政職能。司法部首先是個(gè)行政部門(mén)，應(yīng)當(dāng)按照法治政府建設(shè)的要求，履行行政職能。

2．司法職權(quán)。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》從未有過(guò)地打破了原有的司法體制，提出構(gòu)建四機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的體制機(jī)制。過(guò)去講是公檢法，現(xiàn)在講公檢法司，說(shuō)的很明確，健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制。這與我國(guó)的刑事訴訟程序設(shè)置是對(duì)應(yīng)的、匹配的。我國(guó)刑訴程序主要分為四段：立案?jìng)刹椤⒐V、審判、執(zhí)行，偵訴審主要由公檢法負(fù)責(zé)，現(xiàn)在把司法部納入進(jìn)來(lái)，執(zhí)行由司法部負(fù)責(zé)，行使司法權(quán)，其性質(zhì)就和公安機(jī)關(guān)一樣，雖為行政機(jī)關(guān)，但行使偵查權(quán)，具有司法權(quán)性質(zhì)。這么重大的改革，必須在《意見(jiàn)》中有所體現(xiàn)。

3．審執(zhí)分離。存在內(nèi)分外分爭(zhēng)議。筆者觀(guān)點(diǎn)是，要研究審執(zhí)為什么分離，內(nèi)分能不能解決這些問(wèn)題，如果不能，那外分就是必然選擇。

4．統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體系。這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)很明確了，不存在爭(zhēng)議，也不存在內(nèi)分外分的問(wèn)題。

5．司法行政事務(wù)的外部分離。黨的十八屆四中全會(huì)提出，“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”。現(xiàn)在是由法院檢察院自己來(lái)管。筆者認(rèn)為，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》并未明確或者做這樣的限制。司法行政的管理權(quán)與純粹意義上的司法權(quán)（審判權(quán)、檢察權(quán)）具體怎么相分離，自己內(nèi)部分離還是國(guó)家統(tǒng)管分離，現(xiàn)在還可以繼續(xù)探討，因?yàn)閷?shí)踐中效果并不好。第一，人財(cái)物省級(jí)以上統(tǒng)管，發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)費(fèi)下降了，落后地區(qū)的經(jīng)費(fèi)也沒(méi)得到有效改善。第二，省法院統(tǒng)一進(jìn)行法官遴選，在去除地方化的同時(shí)可能也加強(qiáng)了行政化。這些問(wèn)題會(huì)逐漸顯露，應(yīng)當(dāng)允許繼續(xù)探討，尋求更為合適的路徑。

6．法律服務(wù)。黨的十八屆四中全會(huì)提出，增強(qiáng)全民法治觀(guān)念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。司法部黨組由此提出建設(shè)完備的公共法律服務(wù)體系，并以此為總抓手。但筆者認(rèn)為，十八屆四中全會(huì)《決定》中還有其他重要方面涉及司法部，比如建設(shè)法治政府、司法權(quán)力配置，不宜只把法律服務(wù)作為總抓手。此外，司法部雖然作為政府的職能部門(mén)，與建設(shè)全社會(huì)的法律服務(wù)體系最近，但也不是直接做的。如果直接提供法律服務(wù)，必然強(qiáng)化對(duì)律師、公證、仲裁的管理。結(jié)果，該管的不管或者管不到，不該管的還在繼續(xù)管。例如律師的行政管理和行業(yè)管理到現(xiàn)在也不分明，因?yàn)樾姓芾韽?qiáng)，行業(yè)管理弱，行業(yè)依附于行政。

三、制定司法行政建設(shè)規(guī)劃，分步分類(lèi)推進(jìn)改革

現(xiàn)在中央明確提出，統(tǒng)籌推進(jìn)公安改革、國(guó)家安全機(jī)關(guān)改革、司法行政改革，當(dāng)然要有整體規(guī)劃。現(xiàn)在黨的十九大召開(kāi)在即，即使在這之前通過(guò)《意見(jiàn)》也不能面面俱到。筆者認(rèn)為，要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，分輕重緩急。另外，也要分類(lèi)推進(jìn)。應(yīng)該像法院檢察院一樣，制定司法行政五年建設(shè)規(guī)劃，一步一步推進(jìn)，不必像現(xiàn)在一個(gè)《意見(jiàn)》就一二百條，事無(wú)巨細(xì)，面面俱到。