分權、地方政府債務與金融風險

摘要：文章梳理了地方政府債務規模及結構狀況，并對其與金融風險的關聯、制度成因等進行分析，結果顯示，地方政府債務規模并不一定引致風險，債務結構不合理才是金融風險的重要誘因，而這是一系列制度變遷的結果，為此，我國必須“頂層設計”、協調推進行政管理、財政和金融體制改革，并堅持金融集權化方向。

關鍵詞：分權；地方政府債務；金融風險

近年來，地方政府債務問題一直是學界、業界關注的焦點，其中一個重要方面為地方政府債務是否會引發金融風險，在主流觀點中，強調風險態勢的不絕于耳，誠然，現階段我國地方政府債務規模較大，且增長速度明顯，但是否已經成為經濟體系潛在風險來源，還需綜合權衡。基于審計署及估算數據，本文對地方政府債務、風險及其制度成因進行探討。

一、 地方政府債務規模與風險

在新《預算法》頒布之前，我國并不允許地方政府舉借債務，但為了彌補財政支出缺口，地方政府仍是通過多種途徑規避了監管。尤其是2009年之后，地方融資平臺公司大量涌現并快速增長，加上中央代發地方債券，地方政府債務規模迅速積累。

1. 地方政府債務規模狀況。國內研究通常采用三類指標衡量地方債務，一是債務率，指地方債務余額與地方政府綜合財力的比值；二是負債率，指當期債務收入與GDP的比值；三是債務依存度，指當期債務收入與財政支出的比率。根據審計署，我國債務率始終維持在110%附近，但其沒有區分直接債務和或有債務。2007年以來政府負有擔保責任債務、可能承擔一定救助責任債務轉化為政府直接債務的比率最高為19.13%和14.64%，按此比例折算或有債務后，債務率維持在80%左右，與IMF的債務率控制范圍相比，我國地方債務處于可控狀態。

探討我國地方債務問題離不開兩個重要節點，一是地方融資平臺，二是土地財政。在不允許地方政府舉債的制度下，地方融資平臺成為地方政府獲取基礎建設資金的重要途徑。根據審計署，2010年末地方融資平臺債務占政府負有償還責任債務的比重達46.75%，其中銀行貸款占平臺債務的50.76%，約2萬億元，過度依賴銀行貸款已經成為觸發金融風險的潛在因素。我國“土地財政”以2003年為分水嶺，相繼經歷“土地財政1”和“土地財政2”兩種模式（殷劍峰，2013）。“土地財政1”是一種土地要素與資本要素、勞動力要素相結合的開發區模式，盡管加快工業化進程，但也帶來經濟過熱和通貨膨脹等問題。“土地財政2”源于1999年的住房市場化改革和2002年的“招拍掛”土地體制改革，主要發揮兩點作用：一是以土地抵押獲取銀行貸款、發行城投債；二是作為財政收入來源償還地方政府債務。根據審計署，2012年末11家省級、316家市級和1 396家縣級政府許諾以土地出讓金償還的債務規模達3.5萬億元，占三級政府負有償還責任債務規模的37.23%。

2. 地方債務規模不一定引致風險。隨著地方政府債務規模的膨脹，一些問題陸續暴露出來，一是地方債務規模不斷挑戰實際償債能力，二是銀行等金融機構持有大量的地方政府貸款存量。國發19號文后，關于地方融資平臺的討論便集中在債務風險方面，一些部門也相繼采取措施限制地方融資平臺新增債務，但這并不意味著地方政府債務規模必然引致風險。其一，地方政府債務規模指標仍處于警戒線以下。根據審計署，無論是地方政府的負債率還是債務率均低于國際常用標準；從地方政府資產負債表看，自2007年以來凈資產均為正值且處于上升趨勢，至2013年達到70.02萬億元（李揚等，2015），發生債務危機的概率較小。其二，地方政府仍然具備償債能力。當債務資金形成資產后，地方政府清償能力便取決于收入狀況和未來現金流，而地方政府債務形成的優質資產通常都有比較穩定的現金流；地方政府用來清償債務的收入包括預算內收入和預算外收入，僅以預算內收入衡量償還能力并不科學。但需注意的是，“上游壟斷、下游高度競爭”的住房市場可能強化地方政府謀取土地出讓收入最大化的動機，而這種“寅吃卯糧”方式不可持續。其三，基于地方債務存量的貸款風險評估并不合理。地方政府債務大幅提高貸款風險存在兩個前提：地方政府違約、金融機構資產負債管理能力不足，事實上，2003年以來銀監會不斷強化貸款監管，銀行也不斷完善審貸流程和內控制度。總之，地方政府債務規模大、增速快并不意味著財政、金融風險，尤其隨著大量政策文件出臺，地方債務存量逐漸得到有序處置，新增債務也被納入嚴格監管，地方債務問題處于可控狀態。

二、 地方政府債務結構與金融風險

雖然地方政府債務整體可控，但仍存在一些不穩定因素，主要表現在債務結構方面，例如債務期限結構、債務資金來源、債務區域分布等，而這些問題最終可能會通過“流動性”影響金融穩定。基于這一思路，本節簡單分析地方債務結構及其與金融風險的關聯。

1. 地方政府債務期限結構不匹配。債務期限指債務償付時間的長短，根據審計署，2013年6月負有償還債務余額中約81.24%在2013年～2017年到期償還本息，其中兩年內到期的債務占比達61.87%，我國地方政府短期、中期債務占主導地位；但在資金投向上，市政建設、保障性住房等長周期工程占較大比重（74.73%），期限不匹配已成為地方債務的主要風險點。表現之一，資產形成能力受限，中、短期債務直接制約地方政府利用債務資金形成資產的效率、以及調整資產結構的可能性，一方面地方政府難以獲取長期建設資金，另一方面囿于到期償付壓力，新增債務資金多被用于償還舊債，難有充分空間去提高資產效率、調整資產結構。之二，償債能力難以持續。一般情況下，債務期限越短，集中到期償付債務引發的流動性風險越大。我國地方政府償債資金主要源于稅收、土地出讓金、項目收益等，由于稅收受預算約束作用有限，項目收益囿于資產形成效率難以及時提供變現收入，土地出讓金便成為多數地方政府的依賴，但受房市行情、土地資源有限影響，土地財政并不可持續；此外，中短期債務的集中到期也致使地方政府難以充分調動各類資源，加大金融機構的流動性風險。之三，地方政府資產負債管理能力有待提升。自從李揚等（2015）等編制以來，政府資產負債表便為分析地方政府債務風險提供獨特視角，從理論上看，資產負債管理不僅要求資產與負債規模對稱，還要求結構對稱，但當前地方債務與資產間存在嚴重期限錯配；從財務上看，短期債務更可能形成當期應償債務，地方政府應專門籌措流動性予以償還，盡管可能不會產生償付風險，卻會引致流動性不足。

2. 銀行信貸主導地方政府債務結構。在我國地方政府債務資金中，貸款、發行債券是最主要的兩種方式。根據審計署，2010年、2013年6月末銀行貸款占比則分別達79.01%和56.56%，明顯的“一支獨大”。這既與我國間接融資占主導的金融結構密切相關，也離不開地方政府和銀行、信托公司等金融機構的復雜關系。從影響看，這種債務結構更具風險性。其一，引致信用持續膨脹。根據信用創造機制，銀行在發放貸款的同時，會產生數倍的“派生存款”、創造大量社會信用，“影子銀行”體系更進一步加劇這一過程。其二，信息披露程度較低。銀行貸款通常采用“一對一”談判方式確立，具備顯著的信息不對稱特征，而地方政府貸款通常以土地或政府信用作為擔保，銀行在貸款審查、及時監督、持續監督等方面并不盡心盡力，加之地方政府與銀行等機構之間的復雜關系，公眾難以獲取銀行貸款相關信息。其三，債務融資成本更高。貸款利率通常由銀行在權衡成本、盈利基礎上，根據基準利率加權而成，盡管能在一定程度上降低地方政府融資成本，但整體看，仍高于“城投債”和地方政府債券。其四，可交易程度較低。銀行貸款屬于非標產品，各筆業務在貸款條件、利率水平、金額等方面存在明顯差異，基本上處于不可交易狀態，信貸資產證券化對盤活銀行信貸存量具有推動作用，但由于起步晚，發展面臨諸多制約。迄今財政部多次推進地方政府債務置換，既有助于銀行盤活存量信貸資產，也利于地方政府積累發債經驗，為債券融資的常規化奠定基礎。

3. 地方政府債務區域結構不平衡。在《中國宏觀經濟運行報告（2013～2014）》中，課題組發現我國地方政府債務的分布情況并不符合一般規律。通常情況下，越貧窮的區域債務越重、越基層的政府債務越重，但我國東部地區的地方政府債務占據近45%（2013年），且地市級政府成為債務“重災區”，2013年6月債務占比近41%。地方債務越集中，償債壓力越大，違約風險越高，對金融體系的沖擊也越強烈。從省級分布上看，2010年末我國東、中、西部地區債務余額分別占49.65%、23.06%和27.29%，到了2013年，該比重成為44.85%、24.64%和30.51%，盡管東部地區仍占據主要地位，但中、西部地區增長更快。從各個省份看，江蘇和廣東、湖南和湖北、四川和重慶分別是東、中、西部政府債務規模最大的兩個地區，對比同期各省GDP可知，這些省份基本上均為該區域的經濟增長中心。從不同層級政府看，2013年6月省、市、縣三級政府債務占比29.03%、40.75%和28.18%，市級政府債務仍占主要地位，但縣級債務增長速度更大。縣級比市級、市級比省級可支配的財政資源更為有限，債務償付風險也更高。

三、 分權體制與地方政府債務問題

改革開放后，我國在經濟發展上創造一個“增長奇跡”。學界提出諸多解釋，如創新說、技術進步說、勞動力轉移說等，但有兩點不容忽視：其一，地方政府在其中扮演重要角色；其二，有效的體制變革形成政策紅利，提升了經濟效率。地方政府債務問題便是這兩方面作用的結果，既涉及中央與地方關系，也關乎政府與市場邊界。

1. 行政管理體制改革。自1982年起，我國相繼實施七次行政體制改革，所處環境不同，每次改革重心也不一樣，其中的地方政府職能與地方官員晉升機制改革，有助于理解地方政府發展經濟的強烈動機，也利于了解地方官員在發展經濟中的過度舉債等行為。

我國行政體制改革始于1982年，但首次明確轉換政府職能是在1988年，但直至2013年，我國才著重強調向市場放權、向社會放權、向地方放權。我國地方政府職能改革采用“摸著石頭過河”，從最初的地方政府機構改革到目前切實的地方政府職能轉換，背后凸顯兩個邏輯，其一地方政府職能轉換是為適應社會主義市場經濟建設，其二中央不斷向地方放權讓利。在這個框架下，地方政府積極推動本地經濟發展，但仍存在偏重經濟增長、過度介入微觀主體活動等，這也凸顯地方政府職能轉換邏輯及向服務型政府過渡的必要性。

我國地方官員激勵機制歷經兩次重要調整，一是1980年黨中央提出干部隊伍“革命化、年輕化、知識化、專業化”，我國開始探索縱向分權、橫向分類；二是20世紀80年代末，我國開始構建官員能力和績效評估及相應的獎懲制度，并逐漸形成一種“壓力型體制”（楊雪冬，2012）。十一屆三中全會后，我國確立以經濟建設為中心，地方官員之間的競爭便集中在經濟增長、財政貢獻率上，表現在外便是圍繞GDP的標尺賽、錦標賽或資格賽等。這一機制取得顯著效果，有效激勵了地方官員發展經濟。但其負面效應也不容忽視，其一多重任務下的激勵扭曲，如過分追求GDP增長而忽視民生和環境、熱衷政績工程等；其二容易形成利益集團，如地方保護主義等；其三滋長消極怠工甚至腐敗思想，未勝出官員的晉升前景可能不樂觀，加之強制退休制度等，部分官員的晉升激勵逐漸弱化甚至消失，淪為“掠奪之手”。此外，我國各省區之間的經濟基礎差異較大，如果僅以經濟增長考核政績，落后地區的官員可能會失去發展經濟動力。2013年以來，地方官員激勵機制呈現一些變化，如在政績考核中引入綠色GDP、居民收入和增長、群眾滿意度，優先選拔在艱苦落后地區取得成績的官員等。但需看到，這些更多是技術性調整，并非制度層面改革，效果比較有限。

2. 財政分權化改革。改革開放后，我國財政體制經歷兩次重要改革，其一1980年“行政性分權”，其二1994年“經濟性分權”，后者內容有四點：一是根據事權劃分，合理地確定各級政府的支出范圍；二是根據事權與財權匹配原則，劃分中央稅、地方說和共享稅，并設立中央和地方兩套稅務機構；三是科學核定地方收支數額，實行規范的稅收返還和轉移支付制度；四是健全分級預算制度，硬化各級財政預算約束。分稅制改革后，我國初步形成了適應社會主義市場經濟的政府間財政體制，為后續的預算管理改革、所得稅收入分享改革、出口退稅改革、“三獎一補”政策、“省直管縣、鄉財縣管”等奠定了扎實基礎。歷次改革增強了中央的調控能力，促進區域間的協調發展，同時理順了中央與地方的分配關系，并建立健全分級預算制度、強化地方財政預算約束。但其并未對過多涉及省級以下地方政府之間的事權、財權劃分，在“增量調整、存量不懂、雙規并行、逐步到位”指導下，各省在轄內地方政府采取多樣財政體制，過渡性特征明顯。此外，改革后的地方財政支出占國家財政支出的比重不斷攀升，至2013年達到85.4%，而地方財政收入占比卻一直維持在50%左右；從財政收支差額看，2007年之后兩者之差大幅下降，并于2010年成為負值，這也從直觀上印證了地方政府舉債的重要原因，即分稅制改革后事權下放、財權上收形成的“入不敷出”。

3. “分權與集權”交互式金融體制。改革開放以來，我國金融體制歷經三個階段，其一，1979年～1993年，處于金融分權階段；其二，1994年～2003年，處于金融集權階段；其三，2003年至今，金融體制呈現分權化傾向。從發展節點來看，金融體制與財政體制改革幾乎同步進行，但兩者之間的演進路徑卻相差較大，對地方政府行為、進而金融體系穩定的影響也存在差異。

在第一階段，我國地方政府干預金融體系的動機和能力顯著提升，表現之一地方政府對專業銀行的地方分支有較大影響力，之二各省地方政府設立大量非銀行金融機構，之三貨幣、債券和股票等金融市場大多“自下至上”發展起來，除了滬市、深市，各地設立大量資金拆借中心、證券交易中心。受此影響，銀行資金大量參與固定資產投資，加劇銀行體系的流動性風險，同時引致“超貸”、高通膨現象。人行監管效果也不顯著，原因在于地方政府對人行分支擁有較大影響力，央行宏觀調控目標、手段、機制等也不成熟。針對金融亂象，中央自1994年起開始有針對性地清理，首要目標便是弱化地方政府的金融干預能力、建立行之有效的金融約束機制（殷劍峰，2013），經過整頓，地方政府支配金融資源的能力受到嚴格約束，銀行過度競爭也得到有效限制，金融集權改革有效約束了地方政府杠桿行為及其引致的信用膨脹。然而，2003年后我國經濟金融形勢發生顯著變化，如非金融企業債券規模大幅膨脹、“影子銀行”迅速擴張等，對集權式金融監管產生深刻影響。尤其是影子銀行，實質為銀行信貸之外的信用創造機制，導致中央對地方的金融約束不斷弱化。原因在于以機構監管為重心的分業監管容易造成監管競爭或空白，而地方政府主動實施的“自下至上”式金融改革，從溫州等的金改試點，到上海國際金融中心建設，再到地方政府債券“自發自還”試點，盡管延續“摸著石頭過河”的謹慎，卻也凸顯地方政府對金融管理權的渴望。從現狀看，小額信貸、擔保公司等地方性金融機構已經劃歸地方政府監管，金融分權傾向不斷強化。

四、 總結及啟示

自20世紀80年代起，我國便逐漸推動行政體制、財政體制和金融體制變革，目前形成了行政體制集權、財政分權和金融集權的制度形態，這一制度組合影響了地方政府債務融資行為和金融資源配置，并最終造就了1994年以來、尤其是進入新世紀后的經濟增長奇跡。然而，2003年以來的金融分權化傾向正在改變這一現狀，尤其是進入經濟新常態后，（財政分權，金融分權）組合正在導致現行增長方式的不可持續，同時也帶來了突出的地方政府債務問題以及潛在的系統性金融風險。這意味著，地方政府債務及潛在風險并不只是行政體制、財政體制問題，也是一種金融現象，如果要有效解決，必須“自上至下”、“頂層設計”體制改革方案，必須協調推進行政管理、財政和金融體制改革，并堅持金融集權化方向。

參考文獻：

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作者簡介：陳松威（1987-），男，漢族，河南省扶溝縣人，中國東方資產管理股份有限公司博士后科研工作站、中國人民大學財政金融學院博士后科研流動站博士后，研究方向為宏觀金融與政策。