中國歷史上如何救災

◎ 劉方健

中國歷史上如何救災

◎ 劉方健

中國自古以來就是自然災害較多的國家之一。據鄧云特統計：在中國自有文字記載以來的3703年中，以水、旱、蝗、雹、風、疫、地震、霜、雪等形成的重大自然災害達5258次，平均每半年罹災一次。在清王朝的256年中，自然災害總計1121次，其中旱災201次，水災192次，地震169次，雹災131次，風災97次，蝗災93次，饑歉90次，疫災74次，霜雪之災74次。這一材料說明，自古以來，水、旱、雹、蟲等天災就是中華民族生存與發展的外部自然環境。

在家國一體的宗法社會中，中國歷代統治者以“一民饑，曰我饑，一民寒，曰我寒”作為自我標榜。“生老病死”是民之大事，“養老送終”也就成為了歷代王朝民的根本原則。具體演化為施粥、居養、給藥、撫嬰等政策措施。

災荒來臨的首要任務是動用儲備“救荒活民”。《周禮·地官》中的“荒政十二策”，包括“散利”“薄征”“緩刑”“舍禁”等災荒發生時的國家對個體賑濟措施。

“散利”作為臨災治標的主要手段是施粥。因為施粥可以救急，具有所費較少而活人眾多并且簡便易行的優點。與施粥相關聯的是糧食供應的問題，具體措施有移食就民、移民就食、平糶等。孟子提出“河內兇，則移其民于河東，移其粟于河內。河東兇亦然”的建議。但這項政策的實施首先需要交通順暢，如交通困難，運輸成本過高，會影響到移食就民或移民就食的效率。其次是要去關禁，遏止地方保護主義，為災民的遷徙消除障礙。平糶政策是政府動用儲備，平抑糧價。在施行過程中要防止出現乘人之危謀取暴利的遏糶、閉糶、官商侵欺、政府變相削禁閉糶。此外，通過嚴保甲核實戶口，掌握貧富差等，有效地調節糧食供求。

由災荒造成的人民流離失所，其中又以鰥寡孤獨廢棄者最為嚴重，從而使其成為國家對個體賑濟、社會救助的重點。由安置老弱病殘所產生的制度，具體表現為居養、贖子之策。居養為臨時收容撫恤的辦法，有由國家設立的如居養院、安濟坊、福田院等。贖子之法是由政府出資為鬻子饑民贖子。居養政策對于饑荒貧苦的人民有如雪中送炭，但有時也會因執行人員舞弊，使其收效較小。以施粥為例，容易產生的弊端一是主持者以粃糠替代糧食；二是施散不普遍，不能周濟僻壤深山之境；三是受災者非真餓，而餓者不得粥；四是饑病集，易染疾疫。

此外，中央政府通過對全國財政經濟的掌控，保證社會再生產正常進行的重要手段，包括災蠲、災賑，前者是國家對受災州縣減免應納錢糧，后者則是國家對受災地區的錢糧救助。有資料表明，清前期196年中政府救荒用的銀兩總共約4.5億兩，大約相當于國家10年的財政收入。從救荒錢糧的主要來源看，主要由國家調給、地方籌措和個人捐納三個部分組成。其中又以國家調給的數量為主體。國家調給的基本原則是：大災之年，凡可調動的款項都可以用于賑濟災民，這就極大地增強了國家救災的能力。

國家調動救荒用款分為銀錢和谷米兩大來源。銀錢來源中占首位的是直接從國庫撥款。也有動用各省征收并應送往京師的地丁銀；動支本省存留為本省日常所用的經費；動支各省暫存的協撥銀；動支關、鹽稅；動支各省封貯銀等等。

谷米來源中比重最大的同樣是從國庫中支取谷米，其他辦法還有截漕和外省撥運等。清代漕糧遍及八省，貫通南北，最便于調撥，因此經常用于救災。截漕有截他省漕和本省漕兩種。如本省無糧，則借漕運之便，截他省漕糧備賑。如受災之省已有征收的漕糧，也可截留自用。

作為銀錢谷米來源的補充手段則有納粟輸銀的捐納政策，這是國家通過出售“名器”、授官賜爵的方式進行社會動員，增強救災的經濟實力，如始皇四年十月庚寅蝗、疫，令百姓納粟千石，拜爵一級。漢文帝時采納晁錯的建議：令募天下入粟縣官，得以拜爵除罪。此后成為歷朝歷代在國庫空虛的緊急情況下所采用的一項重要措施。

（本文節選自《福建論壇：人文社會科學版》2010年10期《中國歷史上的救災思想與政策》）