職業化視角下完善我軍自主擇業退役安置制度的思考

和淑綿

(武警學院 部隊管理系，河北 廊坊 065000)

●部隊建設研究

職業化視角下完善我軍自主擇業退役安置制度的思考

和淑綿

(武警學院 部隊管理系，河北 廊坊 065000)

自主擇業退役安置制度本身存在諸多問題，應從制定軍人退役法，建立全國統一的退役人員管理部門，完善退役金發放制度等方面加以完善，使其在我軍職業化過程中發揮應有作用。

職業化；自主擇業；完善

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了“以建立軍官職業化制度為牽引，逐步形成科學規范的軍隊干部體系”的改革目標和任務，使建立軍官職業化制度成為我軍改革的基本方向。改革完善現行軍人退役安置制度，使之與我軍的職業化改革相適應，是我軍職業化建設發展過程中必須考慮的問題。借鑒外軍做法，綜合考慮我國實際狀況，計劃安置顯然將慢慢退出我軍退役安置制度的歷史舞臺，自主擇業退役安置方式將逐漸發揮主導作用。但從當前制度實施的情況來看，自主擇業退役安置制度還存在不少問題，在一定程度上影響了制度的實施效果。

一、自主擇業退役安置制度存在的問題

(一)政策規定不明確，各地管理部門設置不一

2001年由中共中央、國務院、中央軍委聯合頒布的《軍隊轉業干部安置暫行辦法》(中發〔2001〕3號文)中規定，“自主擇業的軍隊轉業干部，由軍隊轉業干部安置工作主管部門管理，主要負責自主擇業的軍隊轉業干部的政策指導、就業培訓、協助就業、退役金發放、檔案接轉與存放，并協調解決有關問題；其他日常管理服務工作，由戶口所在街道、鄉鎮負責”。從實際情況來看，各地對自主擇業轉業干部進行管理的機構多種多樣，就省級管理機構的設置來說，只有少部分的省(直轄市、自治區)設立了單獨的行政機構來進行管理服務工作，絕大部分的省(直轄市、自治區)設立的是參公管理的事業單位，或者由省軍轉辦負責。即使設立了相關機構，也往往因為人員編制少、經費保障不到位等情況而形同虛設，難以發揮其對自主擇業軍轉干部的管理和服務職能[1]。因此，很多地方的自主擇業干部基本處于無人管理的散亂狀態，其組織生活和日常政治學習等無法正常進行；由于缺少系統有效的組織管理部門，自主擇業退役安置制度的調整變化情況難以及時下達到各自主擇業退役干部層面，同時，自主擇業退役干部的合理訴求及相關管理建議和意見也難以及時上達管理決策機構，影響自主擇業退役安置制度的正常實施和部隊建設。

(二)自主擇業退役安置制度權威性不夠，影響執行效果

自主擇業退役安置制度顯然不是一種權宜之計，而是一種趨勢，必將主導我軍職業化之后的退役安置政策。但從當前實際情況來看，自主擇業退役安置制度卻一直處于“暫行”和“意見”境地，例如，2001年出臺的《軍隊轉業干部安置暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)首次提出軍人自主擇業安置方法，之后陸續發布《關于自主擇業的軍隊轉業干部安置管理若干問題的意見》(以下簡稱《意見》)和《自主擇業的軍隊轉業干部退役金發放管理辦法》等文件，但這些“辦法”和“意見”并沒有上升為國家的法律法規，對政策實施者難以形成強有力的約束，造成同一政策出現不同執行結果的尷尬局面。

(三)制度設計不嚴謹，執行彈性大，損害了自主擇業干部經濟利益

1．住房補貼或有或無，標準不一?！兑庖姟芬幎?，未按房改成本價、標準價、安居工程房價購買住房，或者未參加集資建房，或者未按規定的普通公有住房租金標準承租公有住房，或者雖按規定的普通公有住房租金標準承租了軍產住房，但擬退出或按經濟適用房價格購買現住房的自主擇業軍隊轉業干部到地方后，未被黨和國家機關、人民團體、企事業單位錄用聘用期間的購房補貼，從批準轉業的翌年1月1日起，根據安置地政府的規定，按照當地政府機關與其軍隊職務等級相應或同等條件人員的辦法執行，所需經費由安置地政府解決[2]。但在實際工作中，由于住房補貼由各地方政府自主決定，因此造成自主擇業干部由于安置地不同，經濟利益相差較大的情況。例如，北京市海淀區規定，2016年自主擇業到北京的軍隊干部，可以享受其基本退役金的66%作為住房補貼[3]；濟南市規定，對于自主擇業的軍隊干部，其住房補貼為其本人基本退役金的35%[4]。同樣自主擇業的軍隊轉業干部，僅僅因為安置地不同，形成1 000元到3 000元不等的經濟利益差距，易造成部隊轉業干部在安置地選擇上向高收益地區轉移，對自主擇業制度在全國范圍的平穩順利實施造成一定的阻礙。

2．自主擇業干部軍人職業津貼和房租補貼按百分比計算，與退休干部形成待遇差距。按照現行規定，自主擇業干部退役金按照安置地同等級干部的職務、警銜工資和國家統一規定的津貼補貼的一定百分比計算，其中的津貼補貼包括軍人職業津貼、地區津貼和房租補貼。但在退休干部的退休生活費中，軍人職業津貼和房租補貼是全額計發的。軍人職業津貼是對軍人服役的一種肯定，是基于軍人職業行為的一種褒獎和激勵。因此，在軍人職業津貼上對退休干部和自主擇業干部實行區別對待，易造成自主擇業干部心理上的隔離感和不公平感，不利于自主擇業政策的推進和實施。

3．一次性撫恤金待遇存在較大差異。根據《意見》規定，自主擇業轉業干部去世后，可以獲得10～40個月的退役金作為撫恤金，其中病故的給予10個月的撫恤金，因公犧牲的給予20個月的撫恤金，犧牲后被評為烈士的，給予40個月的撫恤金。但按照撫恤金的有關規定，部隊退休干部去世后，其一次性撫恤金金額卻遠遠高于自主擇業轉業干部。根據2011年國務院、中央軍事委員會發布的《關于修改〈軍人撫恤優待條例〉的決定》，自2011年8月1日起，包括離退休人員在內的軍人犧牲、死亡，其一次性撫恤金發放標準調整為：烈士和因公犧牲的，為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍加本人生前40個月工資；病故的，為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的2倍加本人生前40個月工資。其中，離退休人員的月工資標準，是指離退休干部“本人生前最后一個月享受的國家規定的基本離退休費”[5]。根據國家統計局公布的數據，2015年全國城鎮居民人均可支配收入為31 195元[6]，以正團14檔、上校4檔、軍齡20年的干部為例，粗略計算，選擇自主擇業或退休，去世后其一次性撫恤金差額將達18萬到71萬?？梢钥闯觯灾鲹駱I干部和離退休干部在一次性撫恤金待遇上存在較大差距。

(四)培訓服務不到位，難以達成預期培訓效果

相關政策規定，自主擇業軍轉干部服務管理機構應當對自主擇業干部進行培訓，以增強自主擇業干部再就業能力。但從現實來看，很多地方在組織培訓過程中存在敷衍塞責、走過場等問題，或者培訓內容不符合干部需求，沒有切實將自主擇業干部的就業、創業需求摸清抓準，不能有針對性地將培訓課程和實際需求相結合。無的放矢的培訓自然會降低培訓效果，造成浪費和低效率。

(五)政策執行不同步，造成自主擇業干部在心理上的認同感減弱

從自主擇業政策出臺以來的數次退役金調整來看，一直落后于在職干部和退休干部的調整時間，少則數月，多則幾年。這無形中使自主擇業退役干部產生了一種被拋棄的感覺，在心理上產生較大落差和不平衡感。其實，以自主擇業干部退役金中職務和警銜工資的定期增資和生活補助費來說，同職級的自主擇業退役干部和退休干部的定期增資基數幾近相同，差別只在于計算比例，而生活補助費即使不同也相差不大。但在歷次的工薪調整來看，退休干部和現役干部同時調整，而自主擇業退役干部則被延遲，客觀上造成了自主擇業退役干部的孤立感。

(六)地區津貼及在特殊地區服役給予百分比加成的規定不完善，易造成軍隊人員利益驅動流動

地區津貼是國家給予在特殊地區工作和服役的干部的一種激勵和補償，體現了國家和部隊對這些干部的關心和愛護，對于促進軍人安心服役、推動國防建設具有積極作用。基于同樣考慮，對這些地區的服役人員在退役時及退役后的經濟補償給予一定的比例加成，也是對部隊干部在特殊地區工作的一種肯定和獎勵。但從當前實施的效果來看，仍然存在一些問題，主要表現為兩個方面：一是可能造成部隊干部的非必要流動，主要是部分面臨退役的干部在退役前通過各種途徑從無地區津貼、或地區津貼較低的服役地區調往高津貼地區，以便在隨后的退役中得到好處；二是根據在特殊地區或特殊行業服役年限給予退役人員的退役比例加成規定存在不盡如人意之處。比如，根據規定，在艱苦邊遠地區或從事飛行、艦艇工作10年以上的部隊干部自主擇業，其退役金可以提高5%；工作15年以上的，可以提高10%；工作20年以上的，可以提高15%。如果一名干部在艱苦邊遠地區工作9年，則不能獲得比例提高，同樣，工作年限處于“臨界點”稍下的，也不能享有上一等級的提高比例，這顯然不太合理，也不利于干部安心服役和正常交流。

二、完善我軍自主擇業退役制度的途徑

(一)制定“軍人退役法”，強化約束機制

梳理現行軍人退役相關的制度、政策和規定，立足我軍現實，并充分考慮軍人職業化所可能帶來的變化和影響，制定并頒布“軍人退役法”，從制度和法律層面對部隊官兵的退役安置和利益保障做出具體規定，廢止各地或各部門出臺實施的各種局部性規定措施，強化法律對各地政府和各部門的強制約束效力，使退役軍人的合法權益得到切實保障，避免出現因對政策、規定理解與解釋不同而產生損害退役軍人利益的事情發生。

(二)完善軍隊自主擇業退役干部管理制度

軍隊職業化勢在必行，良好的退役安置管理制度，可以解除部隊干部的后顧之憂，有助于部隊吸引和留住人才，提升部隊戰斗力。以美軍為代表的西方發達國家在軍隊退役人員管理上的做法相對完善，可供我軍借鑒，即設立全國統一的退役軍人服務管理機構，負責管理所有退役軍人。該機構應具備下列職能：一是負責所有退役軍人的管理工作，該機構以制定和落實國家及部隊制定的各項退役制度、服務和維護退役軍人的合法權益為宗旨，直接向主席和總理負責；二是設立專門機構，分門別類并各司其職，負責完善、監督和落實各項與退役軍人相關的法律、政策和制度；三是在全國各市縣設立分支機構，便于對退役軍人的管理和信息溝通，能迅速完成有關信息、制度、工作的上傳下達，并與國家勞動和社會保障部及其下屬機構保持密切合作，為退役軍人就業提供信息和機制保障；四是設立專門機構，配備專業人員，負責監督與評估各地政府對退役軍人相關政策、制度的落實情況，并適時為退役軍人及其家屬提供司法救助。

(三)完善自主擇業退役干部退役金發放制度

1.取消軍人職業津貼的百分比計算辦法，實行全額計發。軍人職業津貼是基于軍人身份而設計和發放的一種特別津貼，是對軍人的一種激勵和褒獎，具有相當的榮譽成分。在軍人選擇自主擇業退出現役時，對其軍人職業津貼進行百分比發放，在一定程度上來說是對其曾經軍人身份的一種抵減；同時，就自主擇業退役干部和退休干部而言，僅因為退役安置方式的不同而造成軍人職業津貼發放上的差異，無論從情理還是軍人心理上來說都不太妥當。因此，應完善現行自主擇業退役干部退役金中軍人職業津貼的發放規定，實行全額計發。

2.同步自主擇業退役金和退休生活費調整時間。從政策制定、經費來源和調整方法來看，自主擇業退役金和退休生活費的調整并不存在制度上的隔閡和差距；從歷次調整的結果來看，自主擇業退役金中的自主擇業生活補貼和同職級退休干部的退休生活補貼的調整額度相同或略有差距；在每年1月的自然增資規定中，自主擇業干部和退休干部的調整時間相同，調整幅度相差不大?？梢姡谧灾鲹駱I退役金和退休生活費的管理上大同小異，因此，完全可以在自主擇業退役金的調整時間上同步于退休干部退休生活費的調整時間，不但提高了工作效率，也有助于安穩軍心。

3.調整一次性撫恤金待遇標準?，F行自主擇業退役干部的一次性撫恤金標準是2001年制定并開始實施的，其標準與當時軍隊現役干部、軍隊離退休干部以及地方人員相同。但是，從2001年之后，軍隊和地方人員的一次性撫恤標準經過了兩次調整(2004年和2011年)，撫恤標準已經遠遠高于2001年的標準，而自主擇業退役干部的一次性撫恤金標準仍然執行原來的規定，顯然不合時宜。通過上文的計算可以看出，在同為烈士或因公犧牲的情況下，自主擇業干部與退休干部一次性撫恤金差額巨大，這不僅大大損害了自主擇業退役干部的利益，而且也違反了軍隊和國家的法律法規。因此，應調整現行自主擇業退役干部的一次性撫恤金標準為：烈士和因公犧牲的，為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍加本人生前40個月退役金；病故的，為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的2倍加本人生前40個月退役金。

4.完善自主擇業退役金中地區津貼和百分比加成辦法。自主擇業退役金中地區津貼的規定是為了鼓勵廣大官兵到艱苦邊遠地區、高山海島地區和西藏地區，為促進當地的建設和發展服務。但隨著經濟發展和戶籍制度改革，人才和人口流動成為常態，簡單以安置地作為退役金中地區津貼的發放原則，顯然已與政策制定初衷背離，因此，應考慮改變現行地區津貼的發放方式。結合設立全國統一的退役軍人管理機構，加強對退役軍人的流動管理，實行安置地和常住地雙重注冊登記制度，對于離開安置地半年以上的，應按常住地標準計發地區津貼。

完善退役金中百分比加成計算方法，不僅可以使該項激勵更加公平公正，也有利于激發軍隊人員在特殊地區和特殊行業中服役的積極性。可以考慮取消現行最高15%的上限規定，以服役20周年提高15%作為標準，按照年限平均法計算，確定20年(含20年)以下服役年限中的加成比例，即每服役滿1年，可以提高0.75%，服役超過20周年的，每滿1年提高1%，直至退役或調離該地區或不再從事飛行、艦艇工作。

三、結語

自主擇業制度是我軍退役安置制度中的重要組成部分，且必將在未來的軍官職業化過程中發揮積極作用。但自主擇業制度尚存在諸多不足，急需進一步的研究和完善，比如如何建立統一的退役軍人服務管理機構，該退役軍人服務管理機構的職能如何界定，自主擇業退役干部退役之后的管理如何有效、有序進行，如何切實保障自主擇業退役干部的合法權益不被侵害，以及自主擇業退役干部的住房保障問題、醫療保障問題，等等。因此，急需各方人士和機構共同努力，以盡快推進自主擇業退役安置制度的健全和完善。

[1] 羅晉.自主擇業軍隊轉業干部管理服務工作研究[D].昆明：云南大學，2014：12-13.

[2] 國務院.關于自主擇業的軍隊轉業干部安置管理若干問題的意見[Z].2001.

[3] 關于第一批住房補貼公示相關問題的補充通知[EB/OL]. (2015-05-11)[2016-11-04].http://www.hdjyzd.gov.cn/news/display.asp?Article_id=1183.

[4] 關于調整自主擇業軍隊轉業干部住房補貼發放辦法的通知[EB/OL]. (2016-08-09)[2016-11-04].http://www.jnhrss.gov.cn/art/2016/8/9/art_7495_503026.html.

[5] 民政部財政部關于軍人死亡一次性撫恤金發放有關問題的通知[EB/OL]. (2012-09-12)[2017-03-23].http://www.mca.gov.cn/article/yw/yfaz/fgwj/201605/20160500000137.shtml.

[6] 2015年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL]. (2016-02-29)[2016-11-08].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html.

ReflectiononImprovingPlacementPolicyforEx-servicementoChooseaJobFreelyfromtheProfessionalizationPerspective

HE Shumian

(DepartmentofForceManagement,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

The placement policy for ex-servicemen to choose a job freely is not good enough. So it is imperative to stipulate a law on servicemen’s decommissioning, establish a designated competent agency to carry out the placement policy, improve the compensation policy so as to guarantee the process of Chinese military professionalization.

professionalization; freedom in job selection; improvement

2016-12-01

和淑綿(1973— )，男，河北唐縣人，副教授。

E263

A

1008-2077(2017)09-0089-04

(責任編輯李獻惠)