資源型城市轉型發展面臨的問題及對策
——以安徽省淮北市為例

劉凱

（中共淮北市委黨校理論研究室，安徽淮北235000）

資源型城市轉型發展面臨的問題及對策
——以安徽省淮北市為例

劉凱

（中共淮北市委黨校理論研究室，安徽淮北235000）

資源型城市轉型發展是一個世界性的難題，更是一個關系城市前途命運的問題，其關鍵在于產業結構的轉型。本文在深入調研的基礎上，以淮北市為個案，研究資源型城市轉型發展的緊迫性，剖析其存在的主要問題，闡述淮北市轉型發展的有益經驗，提出資源型城市轉型發展的核心在于產業轉型，實施創新驅動和大中小企業并舉戰略；前提是思想轉型，轉變發展觀念；科學決策，保持工作思路的連續性；根本保障是作風轉型，真抓實干。

資源型城市；轉型發展；產業結構；轉變觀念；政策連續性

近年來，資源型城市受世界經濟持續低迷、國內經濟增速放緩和宏觀經濟政策的影響，尤其是《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》的頒布，資源型城市轉型發展的時間和任務十分緊迫。通過研究分析，不僅可以為淮北市轉型發展提供支持，而且可以為其他資源型城市的可持續發展提供借鑒。

一、資源型城市轉型發展的緊迫性

淮北市是新興的能源工業城市，緣煤而建、因煤而興，是國家重要的煤炭基地，經濟發展高度依賴煤炭產業，是典型的煤炭資源型城市。國土面積2741平方公里，2015年，常住人口217.9萬人，地區生產總值（GDP）760.4億元，財政總收入93.2億元，其中地方財政收入60.2億元。早在20世紀90年代中期，淮北市就提出了轉型發展的目標和思路，雖然轉型趨勢已呈現，但效果不明顯，發展較緩慢。

（一）從宏觀經濟看

受全球經濟復蘇緩慢、國內經濟下行壓力不斷加大和煤炭行業效益大幅下滑的影響，2012年以來，淮北市經濟發展面臨較多困難。2015年，淮北市生產總值760.4億元，總量居全省16個地級市的第13位，增速2.7%，居全省第15位，僅高于淮南市；規模以上工業增加值，2015年，增長2.2%，居全省第15位，僅高于淮南市，比全省增速8.6%低了6.4個百分點；外貿進出口總額5.8億美元，居全省第14位，僅高于亳州市和淮南市。作為資源枯竭型城市，目前，淮北市經濟形勢十分嚴峻，發展任務十分緊迫，如果再不抓住機遇，推動轉型取得實質性進展，就有可能掉隊。

（二）從資源環境看

經過50多年的大規模開采，淮北市的煤炭資源進入了開發的中后期，境內可開采資源日益減少，面臨資源枯竭的境地，而且開采成本比較高、難度也不斷加大。目前，全市采煤塌陷土地已達28萬多畝，預計到2020年將達到50多萬畝，因塌陷土地造成失地農民達30多萬人。[1]在快速工業化過程中出現了環境污染嚴重、生態狀況惡化，[2]不僅破壞了居民的生存環境，還使大規模地表塌陷、地下水水位持續下降，人均水資源占有量僅為全省平均水平的25%，并且地表水污染嚴重，屬于水資源嚴重緊缺的城市。[3]與全省相比，淮北市空氣質量較差，環境治理壓力很大。

（三）從市場影響看

長期以來，淮北市經濟社會發展呈現掉入“資源陷阱”的跡象，單一的產業結構并未根本改變，這使資源型城市抵御經濟風險的能力變差，無法應對諸如煤炭國際市場變動、資源逐漸衰竭、環境惡化等問題，[4]特別是兩次經濟危機沖擊較大，影響更為明顯。1997年，亞洲金融危機發生后，淮北市與皖南地區的發展差距逐漸拉大，在全省的位次迅速下滑。2008年，世界金融危機發生后，淮北市與皖北其他城市之間的差距不斷拉大，在皖北地區的位次幾乎墊底。因此，近二十年來，淮北市在區域經濟競相發展過程中已經落后了，轉型緩慢或轉型不成功，淮北市的未來確實令人堪憂！

（四）從比較劣勢看

淮北市轉型發展的制約因素主要有：第一，產業結構不合理、質量效益不高、園區規劃不科學等。第二，地理位置更顯尷尬。處在中原經濟區的邊緣、安徽版圖的北部、京臺和連霍高速的夾角，交通框架不理想，公路不順、鐵路不快、水路不暢。京臺、連霍、泗許、濟祁高速公路如同井字把淮北嵌在其中，京滬線、隴海線擦肩而過，境內只有符夾、青阜兩條鐵路，有一種形象的說法：到哪兒都不遠，到哪兒都不便。坐飛機、乘火車主要依靠徐州和宿州，出行非常不便，這種交通狀況制約了淮北的發展。第三，少數領導干部對轉型發展的緊迫性認識不足，存在因循守舊、墨守成規等保守思想，怕冒風險，怕擔責任，一味消極維持現狀。這些認識和觀念都阻礙著城市的轉型發展。

二、資源型城市轉型發展存在的問題

（一）產業結構不合理

2005年以來，淮北市三次產業結構不斷調整優化，從2005年的10.9∶56.7∶32.4調整為2014年的8.0∶66.6∶25.4，長期保持“二、三、一”的格局，以能源、原材料工業為主的第二產業在經濟中占絕對比重，第一產業和第三產業相對滯后。

第一產業多為粗放經營的傳統農業，土地規模較小且分散、家庭農場和專業大戶較少、經營管理水平較低，缺少龍頭企業帶動、農業合作社作用尚未有效發揮，農業基礎設施薄弱、農業社會化服務體系發展滯后。

第二產業占主導地位，占地區生產總值的比重由2005年的56.7%上升為2014年的66.6%，比全省高12.9個百分點，居全省16個地級市第2位，而且多為采掘業及其關聯產業，產業鏈條短、深加工嚴重不足[5]、附加值低、替代產業競爭力不強、科技創新能力不足，缺乏支撐產業發展的核心技術，產業結構優化升級還任重道遠。

第三產業發展嚴重滯后，占地區生產總值的比重由2005年的32.4%下降為2014年的25.4%，比全省低9.4個百分點，位居全省16個地級市末位，而且多為交通運輸、住宿餐飲和批發零售等傳統行業，而房地產、金融保險、文化旅游和知識產業等處于初級階段。

這種高度依賴資源的產業結構，不僅難以適應現代經濟發展的趨勢，影響地方經濟發展的可持續性，而且不符合產業結構演進的規律。

（二）思想觀念不解放

第一，長期以來，淮北市對煤炭資源的依賴禁錮了人們的思想。近年來，部分干部群眾對經濟發展情況不夠了解，缺乏爭先發展的緊迫感、責任感，缺乏敢想、敢干、敢為天下先的探索精神，缺乏要素創新的意識和制度創新的精神，危機感和憂患意識較為淡薄。第二，少數干部群眾常常寄希望于上級出臺扶持政策，指望國家批項目、撥資金，等待觀望的情緒較濃，小富即安的思想較重，坐井觀天的意識較強。第三，資源型城市發展接續產業的主體錯位。政府在市場經濟條件下應履行好自己的職能，最重要的是提供穩定的宏觀經濟環境和良好的制度環境，尤其是企業的經營環境。

（三）發展思路不穩定

多年來，淮北市城市定位、產業規劃缺乏前瞻性、科學性、可持續性，轉型發展目標不明確、路徑不清晰、措施不得力，其中重要原因之一，是主要領導干部調動頻繁。這種做法，不僅誘發了執政理念短期化、執政行為浮躁化、執政政績泡沫化等問題，容易使轉型思路難以保持連續性，發展政策難以保持穩定性，也影響了任期目標的實現和地方經濟的發展。

（四）工作作風不扎實

當前，淮北轉型發展面臨艱巨繁重的任務，各級領導干部以優良作風贏得了人民群眾的贊譽。但也有少數領導干部事業心不強，“官本位”思想較重，工作作風自由散漫。有的干部熱衷于當官、抓權，唯官、唯上、不唯實，謀人、謀位、不謀事，抱著敷衍應付、得過且過的消極心態，造成部門推諉扯皮、工作效率低下。有的干部缺少擔當精神、服務意識，怕負責任、擔風險，私心過重。還有的習慣喊口號、下通知、忙開會，貫徹落實不夠，存在庸政懶政怠政現象。對此，人民群眾反映強烈。如果任由這種情況發展下去，勢必敗壞干部隊伍的風氣，坐失轉型發展良機。

除此之外，淮北轉型發展還面臨著經濟總量偏小，大型企業極少，主導產業不明顯、新興產業規模小；短期內化解產能過剩較難；招商引資形勢嚴峻、真正落地的項目少；生態環境約束進一步加強，保障和改善民生任務艱巨；人才結構性矛盾突出，高層次、技術型人才匱乏等問題。

三、資源型城市轉型發展的淮北實踐

轉型發展是擺在淮北市面前的一個大課題，特別是自2009年被國務院確定為資源枯竭型城市以來，淮北市委、市政府面對困境，立足市情，把握規律，堅定不移地把轉型發展確定為核心工作，堅持調整產業結構，建設山水生態城市，重視招商引資，抓好項目建設，初步探索出一條具有淮北特色的轉型發展之路。

（一）實施多元化產業發展戰略

在轉型發展過程中，圍繞解決“產業結構單一”難題，實施多元化產業發展戰略，鞏固提升傳統產業，大力發展非煤產業，培育壯大新興產業，推動單一煤電產業向多元產業轉型。

1.堅持依托煤、延伸煤、超越煤的發展思路。第一，深化與淮北礦業、皖北煤電、淮海實業等企業的戰略合作，加大煤矸石發電廠建設，做優做強煤電產業。第二，發展以新型煤化工為重點的接續產業，拓展資源利用領域，延伸產業鏈，推動甲醇、煤焦油、粗苯等一系列高附加值產品的精深加工，建設全國重要的新型煤化工產業基地和國家煤化工循環經濟發展示范基地。2015年9月22日，年產18萬噸煤焦油加氫及5萬噸針狀焦聯產項目正式簽約，表明安徽（淮北）新型煤化工合成材料基地煤焦化下游精細化工產業鏈條延伸有了重大突破，[6]臨渙工業園成了淮北市產業轉型的樣板。同時，還致力打造行業領軍鹽化工基地，形成鹽化工產業集群。第三，超越煤炭產業，借助特色園區平臺發展新材料、綠色食品、礦山機械等替代產業，擺脫對原有資源的過度依賴。[7]

2.大力發展食品工業。近年來，淮北市加強與農業部、中國食品工業協會等單位的高端對接，重點引進寶迪、思朗食品等知名食品企業，形成多個各具特色的食品園區。[8]

第一，淮北地處黃淮海平原的中心，是國家重要的農產品生產基地，豐富的農業資源為食品工業發展提供了有利條件。2009年5月，淮北鳳凰山經濟開發區開工建設，成為安徽省首家省級食品專業經濟開發區。目前，園區被國家科技部認定為“國家農業科技園區”，入駐工業企業達187家，初步形成糧油食品加工、焙烤類食品、肉制品加工、軟飲料制造等產業集群。

第二，2010年以來，淮北市食品工業發展迅速。2015年，全市規模以上食品工業企業達到137家，實現總產值372億元，以食品為代表的非煤產業增加值占全市工業的70.8%，[9]成為推進城市轉型的第二大主導產業。除此之外，淮北市還建成了百善、口子等食品工業園區，每年舉辦一次中國（淮北）食品工業博覽會，為淮北打造食品名城、推動轉型發展提供了重要平臺。

3.培育戰略性新興產業。第一，“十二五”期間，淮北市緊抓技術改造和自主創新等關鍵環節，著眼搶占未來發展的制高點，充分發揮“干部幫聯企業”的作用，以節能環保、生物醫藥、高端裝備制造、新材料、新一代信息技術、新能源等為代表的先導性、戰略性新興產業發展較快。2014年，全市規模以上戰略性新興產業企業163家，產值達到404.7億元，總量位列全省第7位；同比增長20. 2%，增速位列全省第7位；[10]占全市工業總產值比重的22.1%，比上年提高1.7個百分點。

第二，通過調整、優化產業結構，發展替代產業，培育新興產業，逐步擺脫經濟增長對煤電產業的依賴，進而形成多元化的產業結構，其中機械制造、食品工業、紡織服裝和建材業等非煤產業異軍突起，占全市工業比重逐年增加，非煤產業增加值由2009年的79.15億元增加到2014年的345.5億元，占工業比重由38.2%上升到64%；2015年，非煤產業占全市工業比重達到69.1%，[11]成為全市工業平穩增長的重要支撐，為淮北市轉型發展奠定了堅實的基礎。

（二）著力打造山水生態城市

第一，淮北市堅持“既要金山銀山、更要青山綠水”的生態理念，毫不動搖地實施可持續發展戰略，先后實施了山體綠化、園林建設、污水截流、中水回用、塌陷區治理、濕地保護等大批城建項目，明顯改善了城市生態環境?；幢笔邢群蟊辉u為全國衛生城市和國家園林城市，特別是20年來堅持不懈地開展文明創建活動，連續四屆獲得“全國文明城市提名城市”稱號。第二，充分發揮“三山六湖九河”的山水自然稟賦優勢，借助城市轉型機遇，打造便捷、優越的創業環境，舒適、宜人的居住環境，健康、科學的發展環境，形成經濟發展與環境保護統籌兼顧、城市與自然高度融合的和諧格局，將淮北規劃建設成一個山清水秀、宜居宜業宜游的山水生態城市。

（三）堅定不移招商引資，抓好項目建設

多年來，淮北市高度重視招商引資工作，瞄準重點地區、重點領域、重點企業開展精準招商，實施專題推介招商、委托招商和駐點招商，加強與央企、知名民企對接，加大對蘇浙滬、閩粵和港臺的招商力度，引導投資更多地投向新型煤化工、食品加工、裝備制造和鋁基新材料、電子信息、節能環保等重點產業及現代服務業，提升招商引資產業符合度和投資強度，在一定程度上改變了淮北的產業結構，從而推進了產業轉型。繼續開展“抓在建、促投產”行動，全面提升項目開工率、竣工率和投產率。

四、推動資源型城市轉型發展的對策

資源型城市轉型發展要擺脫資源依賴，就必須適應發展需要，順應發展規律，主動調整結構，轉變發展方式，尋求新的發展動力。

（一）優化產業結構，推動產業轉型

調整優化產業結構是決定地方經濟發展的重要因素。只有在優化產業結構方面取得實質性的成效，地方經濟才能持續健康發展，這就必須使三次產業協調發展。

1.第一產業要走農業規?；?、產業化之路。第一，發展農產品深加工企業，提高產品附加值，延長產業鏈條，推動產業聚集升級，打造中國食品名城。第二，重點發展特色農業、綠色農業，擴大石榴、葡萄、杏棗等特色果品種植，發展無公害農產品、綠色食品，提高農業產業化水平。第三，加強農業科技投入，提高農產品科技含量，發展日光溫室技術，推廣農產品物聯網技術和保鮮儲運技術。第四，發展專業大戶、家庭農場、農民合作社等農業經營組織，完善農業經營體系。

2.第二產業要實施創新驅動和大中小企業并舉戰略。產業轉型是轉型發展的核心，要以各大特色園區、經濟開發區為載體，以重大項目為支撐，著重發展高端制造業、食品工業、鋁基產業，尤其要培育新材料、生物醫藥、節能環保、電子信息等高新技術產業，打造國家級鋁基新材料高新技術產業基地，加快產業聚集發展。

第一，實施創新驅動發展戰略，把創新擺在發展全局的核心位置，解決發展動力問題。堅持創新發展，最關鍵的是要實現科技與經濟緊密結合。既要從經濟社會發展需求中找準科技創新的主攻方向，又要把科技成果迅速轉化為現實生產力。要加快構建以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系，提升核心技術的自主創新能力。一是加強與國內外知名高等院校和科研院所的合作交流，發揮高校和科研院所服務地方經濟發展的作用，搭建產業創新平臺，建設科技創新園區，開發新技術新工藝。二是強化企業的創新主體地位，完善財稅等政策，激勵引導企業技術創新，建立健全以企業技術創新需求為導向的科技計劃項目立項機制。三是圍繞產業發展、技術創新和人才需求，引進一批科技人才和創新團隊，增強創新驅動發展的人才智力支撐。四是營造良好的創新氛圍，鼓勵科技人員進行大膽創新，勇于探索，形成尊重知識、尊重人才、尊重創造的社會風尚。

第二，實施大中小企業并舉戰略。大企業在淮北轉型發展中具有舉足輕重的作用，要積極培育食品、高端機械、生物醫藥等一批大企業，提升競爭能力。采取激勵政策，引導大企業打造品牌效應，加快多元發展，特別要支持大企業整體上市，推進大企業強強聯手。同時，中小企業在促進淮北經濟增長、技術創新、增加稅收、吸納就業、改善民生等方面發揮了重要作用，要借鑒浙江義烏、江蘇昆山等發達地區的經驗，創造更加寬松的發展環境，提高企業家的素質能力、管理水平和誠信意識。

3.加快發展第三產業是資源型城市轉型發展的重點。第一，要引導企業發展現代物流、研發設計、服務外包等項目，大力發展電子商務、金融服務、健康養老等業態。第二，在現有旅游資源的基礎上進行科學的規劃和開發，大力發展文化旅游業。通過打造淮海戰役紅色遺跡、隋唐大運河遺址、南湖濕地公園等特色旅游文化品牌，完善基礎設施，開發旅游產品，開拓旅游市場，加大旅游宣傳力度，提升服務品質。第三，大力引進銀行、證券、保險等各類金融機構，發展信托公司、典當行等非金融機構，促進金融業集聚發展。

（二）學習運用市場經濟的方法，促進思想轉型

思想轉型是轉型發展的前提，思想觀念轉到什么程度，轉型發展才能推進到什么程度?；幢笔惺苡媱澖洕挠绊戄^大，招商引資、城市管理、鄉村建設、農業發展等習慣于下達任務數字，一些干部的思想觀念、行為方式以及工作方法帶有濃厚的計劃經濟色彩。所以，他們身在市場經濟時代，而頭腦還停留在計劃經濟時代，認為政府可以支配一切。但現實是，政府管控不了市場，官員不掌握市場，還沒有運用市場經濟的方法開展工作。

轉型發展要求干部轉變思想觀念，轉變思維方式，轉換時空方位，適應新常態，實現新發展，尤其是領導干部要學會運用市場經濟的方法推動各項工作，進一步增強危機感、憂患意識和責任意識。第一，在市場經濟條件下，必須處理好政府和市場的關系，認真研究市場，把握市場的發展方向，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，市場需求決定企業生產。第二，政府的作用主要是維護市場秩序、制訂市場規則、加強市場監管、建立激勵和保障機制，而不是大包大攬，甚至直接參與具體的經濟活動。

（三）尊重歷史，科學決策，保持工作思路的連續性

1.保持發展戰略的連續性和穩定性。第一，一個地方的發展，是一場沒有終點的接力賽，需要歷屆領導班子傳承接力、不懈奮斗。領導干部是轉型發展的領跑者和引路人，在轉型發展中起著方向性和決定性作用。每一任領導都應該樹立功成不必在我任期的高尚情操，實實在在為老百姓辦實事、辦好事，發揚釘釘子精神，一張藍圖繪到底，一個目標干到底。第二，對前任領導制定的發展規劃和政策措施，既要尊重歷史、揚長避短，又要與時俱進、開拓創新，這既是保持發展戰略、工作思路和重大政策連續性、穩定性的需要，也是領導干部政治素質的體現。否則，不利于各項工作的承前啟后，也使下屬無所適從。到最后，給黨和人民群眾帶來嚴重損失。

2.調整推行領導干部任期制度。干部總有更替，任職總有期限。第一，確因工作需要調整領導干部是正常的，但現實中，領導干部任期未滿頻繁調動的現象時有發生，特別是主要領導干部過于頻繁調動，既不符合《黨政領導干部職務任期暫行規定》和《黨政領導干部交流工作規定》精神，也不利于領導干部的成長，更不利于工作的連續性和穩定性。第二，領導干部頻繁調整不僅容易使他們產生“鍍金”思想而“飄浮”，而且短期任職難以取得明顯成績，甚至可能產生“政績工程”“爛尾工程”，也使規劃政策朝令夕改，基層干部和群眾無所適從，黨委和政府的號召力和凝聚力受損。這也是資源型城市轉型發展緩慢的重要原因之一。因此，建議嚴格執行任期制，主要領導干部盡可能保證任滿一屆（5年）。

3.科學決策開發區的規劃。目前，淮北市開發區不少，但是，除了鳳凰山、杜集、濉溪經濟開發區以外，其它園區特色并不明顯。在這種情況下，做好現有開發區已經不易，不應再鋪新攤子，規劃離城區較遠的開發區新區。目前，通過了審批的開發區新區，因缺乏入駐企業和滿足企業、工人需要的配套設施而顯得十分冷清。這也造成了土地資源的浪費、招商引資更難、開發區與城區難以融合等一系列問題。因此，應廣泛聽取社會各界意見，擴大公眾參與程度，推進科學民主決策。

（四）建立真抓實干的長效機制，促進作風轉型

1.堅持求真務實，轉變工作作風。作風轉型是轉型發展的根本保障，干部作風決定轉型發展的速度和質量。城市轉型發展不是一句空洞的口號，要從細小的事情抓起，一件一件地落實。因此，轉型發展要真抓實干，不能停留在口號上、寄托在會議上、止步在通知上。否則，再好的頂層設計，再好的戰略思路，如果不認真落實下去，都是空的。

2.建立完善考核、嚴格問責的長效機制。轉變干部的作風，第一，必須圍繞轉型發展，營造良好氛圍，切實解決消極應付、等待觀望、辦事效率低，甚至存在潛規則的問題。第二，樹立務實作風，少喊口號，多干實事。轉型發展的根本目的，是為了讓人民群眾過上更好的生活，因此，必須始終堅持人民利益至上，使他們得到真正的實惠。第三，增強服務意識，堅決反對官僚主義、形式主義，克服浮躁傲慢、敷衍拖拉的不良作風，培養埋頭苦干、求真務實的作風。

[1]吳慶華.追夢:加快城市轉型建設精致淮北[M].北京:國家行政學院出版社，2014:1.

[2]嚴書翰.論我國經濟社會發展戰略的第三次重大轉型[J].中共云南省委黨校學報，2007（03）.

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[4]林子欣.煤炭資源型城市可持續轉型發展中存在的問題研究——以淮北市食品工業轉型為例[J].赤峰學院學報（自然科學版），2015（05）.

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A

1671-2994（2017）04-0136-05

2017-01-07

劉凱（1979-），男，河南商丘人，中共淮北市委黨校理論研究室副主任，講師。研究方向：宏觀經濟。

*本文系2015年度安徽省行政學院系統決策咨詢研究項目《安徽資源型城市轉型發展研究——以淮北市為例》（HZX201514）的階段性成果。

責任編輯：馬樹勛