旅游城市社區應急管理：現狀·問題·對策
——以云南省麗江市古城區為例

紫利群

（中共麗江市委黨校黨建與公共管理研究中心，云南麗江674100）

旅游城市社區應急管理：現狀·問題·對策
——以云南省麗江市古城區為例

紫利群

（中共麗江市委黨校黨建與公共管理研究中心，云南麗江674100）

應急管理重心下移是公共危機實踐發展的趨勢。隨著旅游業發展和城市化進程的加快，麗江市古城核心社區原住居民不斷減少，游客與外來經營戶日漸增加，社會結構日趨復雜，給社區應急管理帶來極大挑戰。在分析加強旅游城市社區應急管理的重要性必要性和現狀的基礎上，剖析了古城核心區內社區應急管理存在的問題。基于上述分析，應從調整社區與政府的權責關系、完善突發事件應急預案體系、持續構建社區應急文化和推進社區應急基礎設施建設等四個方面著力，方能逐步提升古城核心社區的應急管理效能。

旅游城市社區；應急管理；權責關系；應急預案；應急文化

伴隨著全球氣候變化和經濟快速發展，我國城市化進程急劇加快，資源、環境和生態壓力進一步加劇，各種危機事件、自然災害等突發事件的頻繁發生，對城市的現代化發展提出了新的挑戰，尤其旅游城市中突發公共安全事件對人民群眾的生命安全和社會經濟的威脅日益突出。作為城市公共管理系統的末梢，社區的應急管理能力直接影響城市整體的危機管理績效。國內外眾多實踐與經驗證明，加強旅游城市社區應急管理體制機制研究，充分發揮基層社會組織在應急管理中的作用，切實提高旅游城市社區的應急管理能力，是全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序的關鍵之所在。

一、加強旅游城市社區應急管理的重要性和必要性

（一）旅游城市社區應急管理的特點

社區是指在一定地域范圍的人們所組成的社會生活共同體。社區應急能力是指社區組織及本區域內機關、企事業單位、社會組織、家庭，以及個人預防和應對突發事件而采取的減緩、準備、處置與恢復的能力。[1]旅游城市社區是現代城市發展過程中，適應計劃經濟向市場經濟的過渡所引致的單位人向社會人轉變，以及解決改革過程中帶來大量的失業下崗、老年人照顧、兒童照顧、殘疾人照顧、社會治安乃至環境保護等社會問題而出現的事物。在這樣的歷史條件下，社區不僅僅是一個區位上的共同體，更是應對特定社會問題的一種手段，[2]中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》的通知中明確指出，相對于農村社區，城市社區居民主要從事工商業及其它非農社會活動，具有社會結構復雜、生活基礎設施完善、精神文化生活豐富、社會生活節奏快等諸多特點。而旅游城市外來人口密集，多元文化碰撞，社區可以說是一個“微縮版”的社會，也因此成為各類突發公共事件的易發地區。

以云南省麗江市古城區為例，據不完全統計，近20年來，古城先后經歷過1996年“2·3”大地震、2007年4月吉林導游四方街殺人事件、2011年6月中國短道速滑隊與麗江古城巡防隊沖突事件、2013年“3·11”火災、2015年8月暴雨等突發自然災害、事故災難和社會安全事件。從這一系列事件的處置結果來看，有成功將危險轉化為機遇的，也有引發網絡輿情事件的。實踐證明，突發公共事件處置的好壞，不僅反映了麗江市各級政府應急管理的能力和水平，更關系到麗江市旅游業的健康發展和社會的和諧穩定。量到來之前有個時間差，社區等本地力量往往成為危機事件的第一應對者。此刻，居民更希望第一時間得到來自社區的信息。這種情感的依賴，使得社區自治組織對居民有很強的號召力。

（二）旅游城市社區應急管理的優勢

目前，我國政府雖然在應急管理中占主導地位，但隨著經濟社會的不斷發展，各種社會風險的積累疊加，再加上政府在應急管理中搜索信息時間長、組織結構層層節制以及控制力的團體性減弱等缺陷日趨明顯，應對重大危機變得越來越困難。而社區作為社會管理的基本單元，是居民工作、生活的重要場所，是各類事故災害承受的主體，防災減災、應對突發事件的前沿陣地，因此，充分發揮旅游城市社區相對于政府組織在應急管理方面具備的優勢，切實做好社區應急管理工作，對于促進經濟和社會協調發展、提高人民生活水平和生活質量、維護社會穩定、推動旅游城市改革與發展、增加旅游城市美譽度和知名度具有十分重要的意義。[3]

1.旅游城市社區作為居民生活的最小單位，可以最大效率地發揮其優勢，有效整合社會資源和力量以應對危機。社區居民委員會對社區內的物質資源具有日常的管理、維護和開發職能，危機時刻能夠快速、有效地將各種物資集聚起來，投入到危機應對的過程中去，盡可能降低次生、衍生危機的風險，最大限度地減少損失。

2.旅游城市社區信息搜集效率高。社區作為危機來臨的第一受體，具有主動搜集信息的能力，比如地理地位、利益關聯等等。社區能夠及時掌握發生在社區的各種情況，包括潛在的危機和風險，在此基礎上展開的社區風險分析和隱患排查，有助于消除各類危機隱患。

3.旅游城市社區應急溝通能力強。社區工作者通過以人情、感情、互惠、信任為基礎的社區人際網絡，搭建社區管理的層級結構，分散的居民以樓層門棟為單位有秩序地被加以組織化，樓道長、樓道黨員代表、業主委員會等都是社區開展工作的重要抓手，貼近群眾、貼近基層的優勢，使其更能夠獲取居民的信任。社區居民出于自身利益的考慮，也會在危機發生的第一時間作出反應。同時，居民之間的相互鼓勵和溝通，也可以緩解心理壓力，驅除恐懼，穩定秩序，緩解危機在公眾中產生的副作用，避免公眾個體的非理性行為，營造和動員積極的科學的集體行動。

4.旅游城市社區控制局勢能力更為有效。社區中的自治性組織，在日常事務中扮演著協調居民關系、服務居民生活的角色，因此，居民是很依賴社區自治組織的。當危機發生時，政府及其他救援力

二、麗江市古城區核心社區應急管理現狀

麗江市位于云南省西北部，地處青藏高原與云貴高原交界處，毗鄰云南大理州、怒江州和迪慶州，與四川涼山州和攀枝花市接壤，轄一區四縣（古城區、玉龍納西族自治縣、永勝縣、華坪縣、寧蒗彝族自治縣），管轄面積為20600平方公里。大研街道地處麗江市古城區中心，主要轄區為大研古城，是世界文化遺產“麗江古城”的核心區域，歷史悠久，文化旅游資源豐富，中外游客眾多。

（一）大研街道社區基本情況

古城區大研街道下轄光義、新華、新義、五一、七一、北門、義尚、文智等8個社區居委會，截至2014年底，共有55個巷段（自然村），51個居民小組，7120戶，39455人，其中外來人口約16156人；居民中有漢族、納西族、白族、彝族、回族、藏族、傈僳族等多個民族。大研古城轄區內有24個企事業單位，其中各類學校（含幼兒園）占40%，還包括木府、獅子山公園等景點，世界遺產麗江古城管理局及古城區大研管理所、古城區環保局、規劃局、圖書館、派出所、地震局及先鋒糕點廠等企業。

光義、新華、新義、五一、七一社區位于古城的核心區域，因其特殊區位優勢和文化底蘊，成為麗江市的核心商業區和旅游中心，同時也成了公共安全事件多發易發地。下文將這5個社區統稱為“古城核心社區”，其應急管理情況成為本文的主要研究對象。

（二）古城區核心社區應急管理的成效和特點

按照《突發事件應對法》《麗江市突發公共事件總體應急預案》等法律法規及相關政策文件的要求，大研街道古城核心社區不斷加強應急管理工作，穩步提升應急能力，較好地完成了轄區內的突發事件應對工作。

1.基本建立應急管理組織體系。在大研街道辦事處的統一要求和安排下，按照屬地管理為主的原則，由古城5個核心社區分別負責預防和應對本轄區內各類突發事件，明確綜治辦為應急管理專職工作機構，確定專兼職應急工作人員數量及各自擔負的責任；社區內的經營戶、社會團體為本單位應急管理工作的責任主體，具體落實了工作機構、分管領導和工作人員，在居委會和上級主管部門的領導下開展應急管理工作。初步形成了以政府公共應急服務為引導、社區居民為對象、社區應急網絡為基礎的應急管理組織體系。

2.積極組建社區應急救援隊伍。針對麗江古城游客多、異質性高、流動性強、消防任務重的特點，借助駐光義社區單位麗江古城消防二中隊的專業優勢，古城核心社區均建立了以社區經營戶為主、部分居民參與的志愿消防隊和打更巡邏隊。志愿消防隊和打更巡邏隊每天例行消防檢查，定時打更巡邏，提醒居民、商鋪用火用電安全、注意防火防盜；駐社區機關、企事業單位、社會團體也大都組建了應急救援隊伍。在消防巡邏、應急救援訓練的同時，也可排查轄區內各項治安隱患，做到早發現、早控制、早處置。經過麗江古城消防二中隊持續不斷的業務指導和培訓，社區志愿消防隊招之即來、來之能戰，已成為應對古城核心社區突發事件、維護麗江古城平安和諧的重要力量。

3.重視社區應急宣傳工作。第一，堅持分段與集中宣傳相結合，社區不但長期通過市民學校、圖書室、宣傳櫥窗和板報、標語、宣傳冊等形式，向轄區內的經營戶、居民及游客普及安全應急知識，還特別在“防災減災日”“安全宣傳日”等特殊時日，大力普及各種自救、互救技能和安全應急、防災減災知識。第二，堅持以點帶面。針對中小學校開展了召開主題班會、增設安全應急課程、觀看防災減災影視作品等形式多樣的活動進行安全應急、防災減災宣傳教育，一方面提高了學生自身安全應急的素養和技能，另一方面，通過學生的日常言行，促進各個家庭、公共場所乃至整個社區安全意識及應急處置水平的提升。

4.充分發揮社區民間組織在應急管理中的作用。據初步估算，當前麗江古城內的經營戶大概有3330戶、約9010人，他們在麗江經商多年，基本上居住在古城核心社區，因而被稱為“新麗江人”。隨著古城原住居民的不斷減少，“新麗江人”逐步增多，充分發揮社區民間組織的作用，也就成為古城核心社區應急管理工作的一個重點。第一，社區黨支部牽頭成立聯合工會，積極動員“新麗江人”加入，凡是工會會員在子女就學、困難幫扶、糾紛調解、辦理證照等方面都有較大便利，增加了他們的社區歸屬感。第二，依托社區老年體協，組建了舞蹈隊、打跳隊、古樂隊、書畫分隊等各種文體宣傳隊，以定隊長、定人員、定活動內容和時間的方式有序開展各項活動，極大增進了社區居民之間的交往和相互了解，有力地強化了民族認同感。第三，社區民間組織還為開展社區志愿活動、進行公益奉獻提供了平臺，在其運行和開展各種豐富多彩的活動中貫穿的寬容、互助、互惠、利他和公益精神，在一定程度上化解了社區內的各種社會矛盾，有效維護了社區的穩定和諧。

三、古城區核心社區應急管理存在的問題

近年來，麗江市各級政府高度重視基層應急管理工作，在市、區政府相關部門及街道辦事處的大力支持和幫助下，古城核心社區成功處置了多起發生在麗江古城內的突發事件，應急管理工作取得一定成績，但還是存在以下4個方面的問題。

（一）社區與政府的權責關系不順

社區居委會是城市基層社會的一種組織形式，其功能在于依法管理居民內部事務，實現社區居民自治。然而，長期以來，由于傳統體制的制約，再加上現在從上到下要求的各項工作進社區，社區居民委員會由法律規定的“自我管理、自我教育、自我服務”的自治組織，逐漸演變為政府的基層辦事機構，社區所有工作只能圍繞著上級政府的中心工作去開展，幾乎沒有什么主動權，古城核心社區也不例外。如此不順的權責關系，直接導致社區應急管理兩個不良后果：第一，社區自身的自治功能沒有得到相應發揮，缺乏應急管理的獨立視角和長遠規劃，無法配備相對應的組織機構和人員。第二，社區主動承擔組織居民參與預防、應對公共突發事件的動力不足，思想上存在著單純依賴政府救災的傾向，以致政府不得不超越職責來承擔繁重的應急管理任務。

（二）應對突發事件的預案體系不完善

雖然古城核心社區均按大研街道辦事處要求，以各種形式長期堅持走訪、排查風險，在社區醒目位置懸掛統一制作的《古城火災處置通訊聯絡規定示意圖》，明確了處置古城火災的負責人、救援人員、職責任務、應急準備、監測預警、信息上報、應急響應、通訊方式等，但應急管理日常工作基本是靠社區領導和相關工作人員個人的經驗來完成，直接反映出各個社區應對突發事件預案體系不完善的問題。第一，雖然各級政府、古管局、古管所及古城核心社區都制定了應對突發事件預案，但各級預案相互統籌不夠，存在“各自為政”的現象。第二，預案內容不科學，沒有根據實際情況的變化及時修訂，更未提前做過災害風險評估。有的預案照抄照搬，套用固定模式，針對性不強；有的預案內容簡單，應急措施不具體，操作性不強。第三，預案演練不夠。大部分社區都沒有按照應急預案進行演練，只是偶爾組織過零散的、單項的、小規模的簡單演練，預案的實際作用缺乏實踐檢驗。

（三）社區居民的危機意識不強，應急參與度不高

古城核心社區有個共性問題：居民人戶分離現象相當嚴重。平時仍然生活在古城內的社區居民（也就是通常所說的原住民）數量只占到很小的比重，而且年齡普遍偏高、生活條件普遍不太好，相對于居委會、駐社區單位及古城內的經營戶而言，他們的應急意識也最為淡薄，幾乎不太參與社區活動。第一，通過定期走訪轄區內原住民和經營戶進行應急宣傳教育，古城核心社區組織和居民的應急意識得到了一定程度的增強，每戶人家都按規定配備消防器材、應急包、安全繩等且能夠正確操作使用，但相當數量的居民對社區統一發放的應急包疏于管理，未能及時清理更換過期物品。第二，仍有部分社區工作人員和居民存在麻痹思想和僥幸心理，認為小災不用防，大災防也沒有用，對社區應急管理工作缺乏應有關注、支持和參與。第三，社區內大部分有固定工作、把房子租出去的居民，缺乏社區歸屬感，大都有“事不關己高高掛起”的心態。平時來參加居民代表大會和協商會議的基本都是老人、低保戶、在家待業人員等這一類固定的人群，中青年居民、特別是單位的在職員工很少參加社區活動。第四，社區居民之間的相互溝通、聯系非常少，社區中一些需要幫助的老人和行動不便的人，沒有明確指定應急幫扶人員，社區范圍內一旦有緊急事件發生，居民無論自救，還是互救，能力都極為有限，極易造成嚴重后果。

（四）社區應急管理基礎設施建設滯后

雖然古城內的主要巷道口幾乎都有避難場所指示牌，但是，從古城中心通向出口玉河廣場和白龍廣場兩個功能相對齊全的應急避難場所的距離都比較遠，不利于居民和游客及時疏散；古城5個核心社區中，只有五一社區在老市醫院的空地位置規劃了應急避難場所，但未作功能區分而且常被占用為臨時停車場，根本起不到臨時避難場所的作用。

四、提升古城區核心社區應急管理效能的對策

（一）理順社區與政府的權責關系

城市應急管理是政府與社區互動合作的動態過程，理順二者之間的權責關系，對提高城市應急管理的有效性至關重要。首先就是要轉變政府職能，建立起新型城市基層管理體制，堅持有所為而有所不為的原則，進一步強化社區自治功能，強調該管的一定要管好、管到位，該放的一定要敢放。

1.準確定位政府角色。政府在社區建設中的角色定位應是：擔當建設社區的功能，積極發揮引導推進作用，在擔負起相應責任的同時，避免“越位”、過度參與甚至包辦。[4]通過政府購買公務服務的方式，逐步改變社區長期成為政府基層辦事機構的事實。第一，各級政府及其職能部門職責范圍內的事項，不得以行政命令直接向居委會分派任務和下達硬性指標，將政府工作盲目攤派和轉嫁給社區居委會，不得隨意在社區設機構、掛牌子、搞評比。第二，凡依法應由社區居委會協助的事項，必須為居委會提供必要的工作經費和條件；凡需委托給社區辦理的有關服務事項，經民政部門審核并上報審核批準后，按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，有償委托社區服務站承擔。未經審核批準進入社區的服務事項，社區一律不予承擔。

2.強化社區的自治功能。第一，堅持“預防為主、系統防范、社會參與、合作共享”的工作方針，結合社區實際情況，依法制定應急管理的應急預案、日常工作流程及長遠規劃，統籌協調社區資源，并爭取政府支持配齊相應的組織機構、人員和經費。第二，社區居委會要主動承擔起管理居民內部事務及應急管理工作的責任，積極組織居民參與預防、應對公共突發事件，快速反應，將負面影響和各種損失降至最低，徹底糾正長期以來形成的依賴政府的思想傾向。

（二）科學編制突發事件應急預案體系

國務院辦公廳2013年11月印發的《突發事件應急預案管理辦法》指出：“編制應急預案的目的是在既有的制度安排下盡量提高應急反應速度”，故應急預案必須對應急組織體系與職責、人員、技術、裝備、設施設備、物資、救援行動及其指揮與協調等預先做出具體安排，明確在突發事故發生之前、發生過程中以及剛剛結束之后，誰負責做什么、何時做，以及相應的策略和資源準備等，是針對可能發生的重大事故及其影響和后果的嚴重程度，開展及時、有序和有效事故應急救援工作的行動指南，在應急系統中起著關鍵作用。[5]

1.摸清情況，評估風險。在編制應急預案之前，必須按照相關規定開展應急資源調查和風險評估。為此，要組織社區開展全面細致的災害隱患排查，找準社區內潛在的自然災害、安全生產、公共衛生、社會治安等方面的隱患，準確把握社區的災害隱患及災害發生規律，精準掌握社區脆弱人群名單，上報專業機構或部門申請風險等級評估。這樣，既能為編制應急預案提供依據，又可確保應急響應時資源調度能有效有序。

2.明確職責，落實到人。結合社區環境、居民特點和現有救災減災能力等現狀制定預案，明確指揮機構、應急程序、協調聯動機制和應急反應、群眾轉移安置、基本生活保障等職責，保證相關機構和人員完全知曉，使最終審定的預案真正成為社區及居民應對突發災害事件的行動指南，把預案所規定的工作職責明確到具體單位和個人。

3.加強演練，完善預案。針對災害隱患定期組織開展預案演練活動，充分利用轄區內麗江古城消防二中隊的專業優勢，在“防災減災日”“安全宣傳日”等各種宣傳日、紀念日組織應急救援隊伍、社區居民和駐社區單位集中開展宣傳和演練，既便于普及安全應急、防災減災知識和各種自救、互救技能，又可以通過演練，查找預案存在的不足，及時對預案進行修改完善，形成“橫向到邊、縱向到底”的預案體系。

（三）持續構建社區應急文化

社區居民既是事故災害的承受主體，也是抗擊事故災害的主體。要推動社區應急體系建設向前發展，首先要全面提高社區組織和居民的應急素質，而社區應急管理能力的培育，特別是居民的應急意識的全面提升，并不可能在短期內自然形成，而是需要很長時間的文化積淀。因此，持續構建社會應急文化，是有效增強社區居民危機意識，提高應急參與度，進而提高整個社會系統應急能力的核心問題。

1.注重應急知識技能的宣傳教育。古城核心社區組織可以經常聘請應急專家或專業部門（如消防部門、醫療衛生部門、食品與藥品監督部門等）的人員進行危機管理的知識普及、教育與宣傳，以各種喜聞樂見的形式將社區應急常識普及到居民群體中去，同時吸納部分有一技之長的居民和應急救援志愿者承擔社區應急的一些工作，切實提高居民的應急意識與應急能力，從而實現“自救、互救、公救”的社區應急救助目標。

2.積極營造應急文化氛圍。強化社區意識、社區情感和社區歸屬感的培養，逐步形成“自己的生命自己保護”“自己的社區自己保護”的基本防災理念和自救互助的救災機制。借助危機事件的社會性以及與每位居民的利益相關性，建立起社區與居民的利益紐帶，增強居民的歸屬感，使每位居民充分認識到：個體的安全與社區的整體安全息息相關，危機預防和危機應對是每一個成員的基本責任和義務。甚至可以借鑒日本、加拿大等國的經驗，必要時在法律體系中明確社區居民自救互助的職責。[6]

（四）大力推進社區應急基礎設施建設

社區應急基礎設施建設是保障社區應急能力的前提，是社區在危機中平安減災的重要保障；不但能夠為社區居民提供安全感和增強社區歸屬感，更能夠將災難突發時所帶來的破壞性降至最低，所以，政府必須加大投入，同時探尋更為科學、合理且合法的財務管理制度，適當增加社區應急經費的自主審批額度，確保社區應急管理工作的及時性和有效性。[7]

1.進一步做好應急避難場所準備。要充分利用古城范圍內現有的公園、綠地、廣場、停車場等空地和學校、醫院、福利院等公共服務設施，在聘請專家進行科學論證的基礎上選址、修繕，設置顯著標識和指示牌，劃定緊急疏散通道，逐步完善應急避難場所的設施及功能。

2.合理儲備消防器材以及床鋪、被褥、手電筒、口哨等應急物資。對不宜長期保存的如應急食品、急救藥物等物資，提前與商家簽訂應急購銷協議，以防物品過期無法使用。社區建設應急基礎設施時，至少應該遵循兩個原則：宏觀方面，對于常規應急基礎設施配備，如滅火器、警報器、小型消防車等，每個社區都應普及；微觀方面，應該結合社區本身的特點，了解社區可能遭遇的典型危機，有針對性地配備減災設施。對古城核心社區而言，最容易發生和造成危害最大的公共性突發事件是就是火災，所以，配備各類消防器材，就要有明顯的傾斜。

3.發動群眾，加大巡查力度。堅決懲治那些無視城建部門或是古管委關于古城內民房改造相關規定而私改亂建的行為，盡早發現有安全隱患的商鋪并依法要求房主加固乃至重修，最終形成民政部門牽頭、有關部門配合、社區居委會主辦、社會力量支持、居民廣泛參與的社區應急基礎設施建設新合力。

[1]劉萬振，陳興立.社區應急能力建設的現狀分析與路徑選擇[J].行政法學研究，2011（03）.

[2]丁元竹.社區與社區建設：理論、實踐與方向[J].學習與實踐，2007（01）.

[3]王柳.城市社區公共危機管理能力建設[J].中共杭州市委黨校學報，2007（06）.

[4]許海燕.城市社區管理與政府職能的轉變[J].中共云南省委黨校學報，2011（01）.

[5]應急預案的作用[EB/OL].安全管理網，2008-02-27.

[6]張華文，陳國華，顏偉文.城市社區應急文化體系構建研究[J].災害學，2008（04）.

[7]民政部門社區減災工作調研報告[EB/OL].讀書人，2010-07-10.

C916.2

A

1671-2994（2017）04-0146-05

2017-05-05

紫利群（1969-），女，云南易門人，中共麗江市委黨校黨建與公共管理研究中心主任，講師。研究方向：公共管理理論與實踐。

責任編輯：羅添仁