基層領導干部法治思維能力：現狀·問題·路徑

曾丹

（中共懷化市委黨校法學教研部，湖南懷化418000）

基層領導干部法治思維能力：現狀·問題·路徑

曾丹

（中共懷化市委黨校法學教研部，湖南懷化418000）

基層領導干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者和實踐者，其法治思維能力的高低，關系著他們能否運用法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾和維護穩定。受社會多重因素的影響，基層領導干部法治思維能力的現狀不容樂觀，需要引起重視。本文以大量實地調查數據為基礎，力圖展現基層領導干部的法治思維能力現狀，深挖其影響因素，為加強法治宣傳教育，提高基層領導干部法治思維能力提供現實依據。

基層領導干部；法治思維能力；法治宣傳教育；公平正義

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下。關于法治思維的概念，目前較有代表性的觀點為：“人們在法治理念、法治精神的基礎上，以合法性為起點，以權利義務對等和公平正義為目標，運用法律精神、法律原則、法律規范和法律邏輯對所遇到或要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理的思想認識活動與過程。”[1]相比較“法治意識”和“法治觀念”，法治思維具有較穩定的特質，而且超出了一般思想認識的范疇，進入到了社會實踐的層面。本文通過問卷調查和座談訪問，調查基層領導干部法治思維能力的現狀，分析其中存在的主要問題和成因，以期在法治宣傳教育中針對這些薄弱環節予以引導和訓練。

一、調查的基本情況

（一）調查內容

本次調查分為問卷調查和座談兩個部分。問卷調查以書面形式運作，問卷試題以單選為主，多選為輔，部分試題設有空白選項可自主填寫。調查問卷共設計20道題目，分為四個方面：第一，基層領導干部對法治建設的基本態度。第二，基層領導干部對基本法律原則和重要法律規則的掌握程度。第三，基層領導干部對當前社會熱點、焦點事件的評價。第四，基層領導干部處理具體問題的情況。座談主要圍繞著“法治政府建設”主題展開，先由學員推薦代表集中發言，再進行討論交流。

（二）調查方法

本次調研在中共懷化市委黨校2017年上學期四個主體班進行，分別是：“一極兩帶”和“一個中心、四個懷化”戰略專題研討班、中青年干部培訓班、依法治市專題研討班和從嚴治黨專題研討班。為了確保調查數據的真實性，讓被調查者作出忠于內心的選擇，本次調查問卷采用無記名方式，試題避免了明顯的是非判斷，以打消被調查者的顧慮。調查問卷在課堂上發放，現場答題，無人為干擾或暗示。問卷結束，現場直接收回，無任何中間環節。調查問卷全部收回之后，再進行“法治政府建設”專題座談。據統計，本次調研共發放問卷188份，收回有效問卷184份，有效率為98%。

（三）調查對象

此次接受調查的188名基層領導干部來自懷化市13個縣市區，被調查者呈現如下特點:第一，從工作部門構成看，被調查人員主要來自政府機關和部門，占全部被調查人員的59.6%，而來自司法部門、事業單位和其他部門的分別占6.9%、16.3%和17.2%。第二，被調查人員的職務級別構成看：正處占2.7%，副處占22.3%，正科占52.1%，副科占19.7%，科級以下占3.2%。第三，從被調查者的學歷構成看，所有被調查人員都具備大專以上學歷，其中碩士研究生學歷占8%。第四，從被調查者的年齡構成看，被調查人員以30—50歲為主。其中40歲以上的占全部被調查人員的67%，30—40歲的占22.7%，20—30歲的占10.3%。以上數據說明，此次調查的對象無論是區域分布、工作部門、職務級別、學歷和年齡層次，都具有一定的代表性，可以真實反映基層領導干部的法治思維能力現狀。

二、基層領導干部法治思維能力的現狀

（一）法治思維能力參差不齊

從調查問卷以及座談的情況看，基層領導干部的法治思維能力相比過去，有了較大的進步。第一，在對法治建設的認識以及信心方面，大部分被調查者積極擁護中央全面推進依法治國的戰略部署，意識到法治思維的提出對基層領導干部而言，意味著一次思想解放，意味著要從過去長期束縛頭腦的人治思維中解放出來。第二，部分被調查者在工作中感受到人民群眾法律意識提高所帶來的挑戰，如果再不加強自身學習，行政管理者的法治水平將有可能被行政相對人趕超。第三，部分被調查者在評價一些法律事件時，認為一些行政機關的具體做法雖沒有違反現行法律，但是，違反了憲法中的一些基本原則。看來，憲法至上的觀念已悄然地在一些基層領導干部心中扎根下來，這是尤其令人欣慰的。

雖然如此，但因為多方面的因素，基層領導干部的法治思維能力還表現出較大的個體差異，并不是所有被調查者所表現出來的情況都令人樂觀。第一，基層領導干部們對人治與法治的理解存在偏差。調查問卷統計數據表明，堅決支持法治反對人治的占39.1%，認為法治應當與人治相結合的比例最高，占52.2%，而認為人治更適合中國國情的占8.7%。看來，部分基層領導干部擁護全面推進依法治國戰略部署的態度還不夠堅決。第二，在座談中，部分基層領導干部對一些因違反憲法原則、被明令禁止的做法表示明確支持，甚至提出了一些頗有“嚴打”特色、明顯違背法律精神的言論，例如，恢復當眾執行死刑、對罪犯實行游街示眾等。第三，用“目的正當”為違法行為正名的錯誤觀念還比較盛行，比如對待越權查處、違法強制拆除違章建筑問題，不少被調查者認為只要為了公共利益，而沒有追求行政機關自身以及公務員個人的私利，那么是否超越行政管轄權范圍、執法手段和執法行為是否違法，都不在他們考慮的范圍之內，這是值得我們特別注意的。

（二）實現法治目標的信心不足

基層領導干部的信心是推動當地法治建設的動力源泉，信心不足就會動力不足。在調查問卷中，我們著力考察的是基層領導干部對“法治懷化”建設總體目標的信心情況。按照《法治懷化建設綱要（2015-2020年）》的規劃，懷化市各項事業要在全省率先步入法治化軌道，到2020年，懷化成功創建“全國法治城市”，5個以上縣市區成功創建“全國法治縣市區”，6個以上縣市區到達“全國法治縣市區”創建標準。[2]對此，僅有2.7%的被調查者非常有信心，認為目標一定會按時實現，各項事業能夠真正步入法治化軌道；而認為時間短、困難大的占絕大多數，達72.9%；嚴重缺乏信心的達24.3%，這說明大多數基層領導干部對本地法治建設的信心不足。

（三）掌握法律原則有所欠缺

原則作為行動的方針，對人們的自覺活動有特殊重要意義，一旦被認識和提出，就能成為指引個人行為的動力，并可成為法律制度的基干。[3]我們認為：在現階段，法律原則是基層領導干部最應當掌握，也是最重要的一種法治思維工具。

在調查問卷和座談中，我們發現基層領導干部對兩項法律原則的掌握明顯欠缺：一是憲法至上，二是法律保留。我們觀察到，在從嚴治黨背景下，基層領導干部對自身言行與黨中央高度保持一致，已經具備了較強的政治敏銳性。但是，少數基層領導干部在公開場合發布明顯違背憲法精神的言論時有發生，憲法至上的理念還沒有真正樹立起來。比如，一些被調查者的言論與“國家尊重和保障人權”的憲法原則有著很大的沖突。

除此之外，另一個缺位的法律原則是“法律保留”。2015年《立法法》修訂中加以強化的“稅收法定”原則，就是一項國際通行的帝王條款，是法律保留原則在立法領域的具體體現。但當調查問卷中問及“目前，一些地方政府為了招商引資，出臺了引進企業在三年內免稅的優惠政策”時，針對該事件的評價，僅有30.6%明確表示反對，認為“稅收減免事關重大，地方政府無此權限”；2.8%選擇“如果地方政府有權實施則可實施，無權實施則是違法行為，應當法無授權不可為”；25%表示反對，認為免稅措施不應當以政策方式加以規定，只能個別靈活處理；而高達41.7%的被調查者則持支持態度，認為免稅政策有利于招商引資，促進地方經濟發展。這種情況是經濟思維壓倒法治思維的一種表現，究其根本原因，在于法律保留原則的缺位。

（四）抵制違法指令不夠堅決

制約基層領導干部法治思維能力提升的一個重要外部因素，來自于上級領導的干預。在一些基層領導干部心中，位子是領導給的，帽子是領導戴的，權力是領導授的，領導是父母而不是公仆，唯領導之命是從。[4]調查問卷顯示，有48.6%的被調查者認為基層領導干部主要按照上級領導意志和自身習慣、經驗開展工作。為了考察基層領導干部在面對上級領導明顯違法的指令時究竟如何選擇，調查問卷設置了一個兩難的情境：“假如你有權決定是否通過社保申請，某位申請人明顯不符合條件，但上級領導指示你簽字蓋章予以通過時，你會如何處理？”可喜的是，沒有一人選擇盲目地服從領導，但是，高達63.9%的被調查人選擇“將申請人不符合條件的情況，以及后果告訴領導，如果領導愿意擔責并簽字，則服從領導。”而選擇“將申請人不符合條件的情況，以及后果告訴領導，不管領導意見如何，堅持對社保申請不予通過”的比例僅僅只有25%。這說明，面對上級領導的違法指令，只有少數人敢于堅持原則、維護法律權威。換言之，上級領導的違法指令，有可能嚴重影響基層領導干部法治思維能力的提升，并阻礙法治思維方式進一步向行為方式轉化。

總的來說，基層領導干部的法治思維能力相比過去有了很大的進步，但是情況并不樂觀，需要引起重視。調查問卷顯示，有45.9%被調查者認為基層領導干部已經具備很強或較強的法治思維能力。48.6%認為基層領導干部具備了一定的法治意識和法治觀念，但主要按照上級領導意志和習慣、經驗開展工作；5.4%認為基層領導干部缺乏法治意識和法治觀念，思維方式還停留在管制型思維的時代。這組數據體現了被調查者對自身的評價，基本符合我們對當前基層領導干部法治思維能力現狀的判斷。

三、提升基層領導干部法治思維能力的路徑

加強法治宣傳教育，是提升基層領導干部法治思維能力的重要環節。黨校、行政學院是提升領導干部法治思維能力的重要陣地，在法治宣傳教育中，應針對當前基層領導干部法治思維能力的突出問題和薄弱環節，引導學員牢牢把握法治思維的價值取向，熟練運用法律原則、法律規則和法律邏輯三大思維工具，增強法治宣傳教育的實效。

（一）保持公平正義的價值取向

1.堅持公正至上。每一個法律規范的背后，都對應著一種價值。除了公正之外，法治所蘊含的價值還包括平等、自由、效益和秩序等等。具體問題的解決，必然涉及對不同價值的取舍。所謂核心價值，正是在對多種價值的取舍中逐漸形成并發展的。在改革開放初期，發展市場經濟必然要求凸顯自由價值和效益價值。而在現階段，社會發展的價值取向亟待調整。羅爾斯指出：正義是社會制度的首要價值，正如真理是思想體系的首要價值一樣。[5]公平正義應當是位階最高，也是最永恒的價值。習近平同志指出：“公平正義是社會主義的本質與內在要求”。這一本質和內在要求反映到基層領導干部個體的思維方式中，就是在深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定等各項工作中，要堅持公平正義至上。這正是法治思維區別于經濟思維和政治思維的基本特征。

2.厘清判斷標準。公平正義是十分抽象的概念，在法治宣傳教育中，應進一步厘清公平正義的價值判斷標準，引導基層領導干部樹立實體正義和程序正義的觀念。第一，實體正義的判斷標準是資源分配的結果是否正義。雖然“按需分配”這種人類社會最理想的分配方式，只有到了共產主義社會才能實現，但在現階段，“按需分配”可以用來審視一項決策或制度安排是否滿足了社會需要，是否適當合理。第二，程序正義的判斷標準主要是看在具體工作中是否遵循了回避和聽證的原則。回避原則要求基層領導干部在處理自己或與自己有利害關系的事項時，不能“既當運動員，又當裁判員”；聽證原則要求基層領導干部無論是作出決策，還是具體執行，只要行為對相對人的合法權益產生不利影響，都必須告知并聽取對方意見。

3.杜絕重實體、輕程序。長期以來，基層領導干部“重實體、請程序”的現象較為普遍。在本次調查問卷中，當問及違反程序拆除違章建筑，是否應給予相對人賠償時，有相當一部分被調查者認為違章建筑本就應拆除、不予賠償。分析其中的原因，在于基層領導干部還不能正確處理實體正義和程序正義的關系。第一，實體正義的標準非常模糊，較難把握，但程序正義是“看得見的正義”，其標準很容易被接受、理解和掌握。第二，實體正義的實現有賴于程序正義的保障，缺乏程序正義，極有可能背離實體正義。在基層，很多冤假錯案的產生，在根本上就是重實體輕程序的后果。第三，很多程序設計本身就具備目的性價值，比如在行政執法中，執法者需要說明理由和聽取陳述，它體現的是對行政相對人的尊重，對人的尊重明顯是目的，而不是手段。現代法治的理念是重程序正義甚于實體正義，基層領導干部應處理好實體正義和程序正義的關系，才能避免顧此失彼。

（二）樹立依法行政的法律原則

法律原則是指在一定法律制度中作為具體法律規范的指導思想、基礎或者本源的原理和準則。在現階段，基層領導干部應一進步樹立行政權力受法定限制的觀念。權力、義務和責任是對應的，這不僅是保護公民的合法權益，更是保護基層領導干部自身。在針對基層領導干部的法治宣傳教育中，應強化以下3點法律原則：

1.遵循法律保留原則，明示授權依據。法律保留原則要求行政機關在法律沒有明確授權的情況下，不得做出損害相對人權益的行為。具體要求是：要根據行政行為對相對人權益影響的程度，確定是否需要提供明確的法律根據，獲得法律的授權。基層領導干部在工作中應當要注意，如果自身行為將對相對人產生不利影響，尤其是涉及侵犯憲法所保障的公民基本權利，應注意查詢并明示法律授權依據；如果查詢不到法律依據，就不能任意作出決定。

2.遵循比例原則，約束權力濫用。比例原則要求基層領導干部心中建立這樣一個天平：天平的一頭是行政目標，另一頭是對相對人造成的不利影響，要著力保持平衡，做到兩頭兼顧。具體來說，第一，行政手段的選擇必須能夠實現行政目標，手段背離目的就是濫用權力，比如釣魚執法現象，正是因為背離法律精神而被人民群眾深惡痛絕。第二，應當選擇給相對人權益造成最小侵害的手段來實現行政目標，即我們通常所說的損害不能超出必要限度。比如，在扣押相對人財產時，既可以扣押產品，也可以扣押設備。如果扣押產品可以實現行政目標，應選擇扣押產品這種造成損害較小的手段。第三，要放棄對相對人權益造成的侵害遠超出達成目標所獲得利益的手段。

3.遵循權責統一原則，防止和杜絕行政不作為。行政機關享有的管理職權，既是權力，也是職責，不容任意放棄或者消極行使，否則，即構成違法失職。因此，當立法規定的行使職權的條件成立時，行政機關沒有選擇的余地，必須采取相應行動，保障法律規范的實施。比如，當行政機關執行的上位法已經發生改變時，其依據原上位法制定的執行性文件應及時進行修改或者廢止；當處于暴力威脅的相對人向人民警察尋求保護時，人民警察應當及時出警實施保護，否則即構成行政不作為，行政機關及執法人員要為此承擔相應的責任。總之，行政機關和行政執法人員在運用行政權力的過程中，要時刻注意遵守依法行政原則的基本要求，合法、正當和積極主動地行使權力，做到既不越界，也不失職。

（三）掌握法律規則的運用方法

較之法律原則這種抽象的法律規范，法律規則通常以法律條文的方式具體地呈現出來。中國特色社會主義法律體系已基本形成，法律規則數量龐大，已經涵蓋了社會生活的方方面面。即便是法律專業人士，也無法一一掌握。對基層領導干部而言，一個最基本的要求，就是要掌握工作范圍涉及的法律規則。在法治宣傳教育中，應該進一步明確在查詢法律依據時要注意的問題。

1.明確劃定行政權力界限的法律依據。為了明確劃定行政權力界限的法律依據，基層領導干部必須明確三個問題：第一，行政權力應受到哪些法律規范的制約。我國是成文法國家，制定法是最主要的法律淵源，廣義的法律包含了憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、行政規章、國際條約和協定、法律解釋。第二，以上法源的制定主體。制定主體往往是權威發布者，沿著制定主體這個線索，就能直接查詢到這些法律文件的出處。第三，以上法律淵源對于行政權的劃定，具有什么樣的意義。不同層級的法律規范，對行政權力構成不同程度的制約。比如，行政法規，其制定主體是最高行政機關，即國務院，其中的絕大多數都是行政管理規范，是政府和行政機關重要的執法依據。在實踐中，不少反地域歧視、反身高歧視、反性別歧視的案件，都是以憲法作為依據，對政府及行政機關的行為作出糾正的。

2.檢查法律依據的權威性、真實性和效力范圍。第一，注意檢查法律依據的權威性。在座談中，我們發現，絕大多數基層領導干部都習慣通過搜索引擎查詢法律依據，其權威性無法得到保障。在法治宣傳教育中，應明確兩個權威出處，一是制定主體正式出版的刊物，如《全國人民代表大會常務委員會公報》《國務院公報》《最高人民法院公報》。二是制定主體的官方網站，如全國人民代表大會官方網站中的“法律法規數據庫”。如果在其他出處查詢法律依據，則要注意是否符合原文。第二，注意檢查法律依據的真實性。看法律規范是否經過修改，是否已經廢止。同一部法律，可能經過多次的修訂；而已經廢止的法律，則失去了法律效力。第三，注意檢查法律依據的效力范圍。要注意一部法律規范生效和失效的時間，已經生效的法律規范對生效之前的行為無約束力，即法不溯及既往。在空間上，要注意一部法律規范的地域范圍。不少基層領導干部把效力的普遍性誤解為在主權范圍內有效，事實上，憲法是唯一一部在我國主權范圍內均有效力的法律規范。在對人的效力上，要注意適用的對象范圍，這是無論在查詢法律依據，還是在制定規范性文件時，都應當考慮的問題。

3.遵循法律規范選擇適用的規則，正確處理行政法律規范的沖突問題。在實踐中，存在這樣一個問題：針對同一行政事項，相關立法文件規定的處置方式存在差異。法律體系內部的矛盾，往往導致法律適用者的無所適從。基于此，應當在基層領導干部中普及法律規范選擇適用規則，以便正確處理行政法律規范的沖突問題。第一，針對不同級別（不同位階）的法律規范沖突問題，應適用上級優于下級（上位法優于下位法）的規則。第二，針對相同級別，不同序列的法律規范的沖突問題，應適用權力機關優于行政機關的規則。在國家權力體系中，行政權具有優勢性，導致基層領導干部容易產生政府規章優先適用的誤解。在法治宣傳教育中，應當明確：同級政府規章的效力低于同級人大頒布的地方性法規。第三，針對同一機關制定的法律規范的沖突問題，應遵循新法優于舊法，特別法優于一般法的規則。比如，《治安管理處罰法》和《行政處罰法》，就是特別法與一般法的關系，應優先適用《治安管理處罰法》。第四，針對同一位階，不同機關制定的法律規范沖突問題，原則上由其共同上級按相關程序決定適用的問題。

（四）加強法律邏輯的思維訓練

法律邏輯是以法律規范為大前提，以法律事實為小前提，經過分析、綜合、判斷、推理得出結論的過程。本次調查問卷選取了頗有爭議的雷陽事件，考查基層領導干部對此的評價。其中，先入為主、盲目從眾的高達30%，認為調查清楚之前無法評價的占37.1%。而調查問卷中的另一個相關問題，對于網絡上“對人販子一律處死刑”的呼聲，明顯受群眾意見影響的占59.5%，較為理性的占40.5%。這說明，基層領導干部尚未具備較強的法律邏輯思維能力。為此，要有意識地訓練基層領導干部運用法律邏輯進行思考。

1.注意表達準確，避免概念模糊。表達是否準確，概念是否清楚，體現思維是否嚴謹。從不同的概念出發，得出的結論會截然不同；不注意細節，就會差之毫厘，謬以千里。基層領導干部應當在口頭和書面表達中有意識地使用準確的概念，不能把概念當成無關緊要的小事。實踐中，一些基層領導干部常常把“法人”和“法人代表”，“行政責任”和“刑責”混為一談。事實上，“法人”是法律擬制的主體，并非自然人，而“行政責任”和“刑事責任”所帶來的法律后果也大相徑庭，這是應當注意的。

2.堅持法律推理，力戒類比推理。我們在座談中發現，基層領導干部在思考中用類比推理代替法律推理的現象較為普遍。比如，不少基層領導干部認為，既然人民法院可以公布欠債不還的“老賴”的個人信息，公安機關也理應可以公開賣淫嫖娼嫌疑人的個人信息。分析其中的邏輯，其漏洞在于將一個類似的情況作為推理的大前提，而不是將法律規定作為思考問題的出發點。即不考慮公安機關是否有法定權限，而只注意到社會上存在類似的情況，就理所當然地推此即彼。基于此，要引導基層領導干部堅持法律推理，糾正類比推理的思維習慣。

3.倡導人格獨立，克服思維盲從。如前所述，上級領導的干預，還很大程度上制約著基層領導干部法治思維能力的提升。在法治宣傳教育中，要引導基層領導干部樹立人格獨立的理念。人格的獨立是克服思維盲從的前提，第一，要引導基層領導干部正確認識自身的工作責任。基層領導干部的工作，不僅要對上級領導負責，更重要的是要對法律負責，對人民群眾負責。第二，要引導基層領導干部正確對待人民群眾的呼聲。對于非理性的言論，要客觀冷靜，不能盲目從眾。一旦基層領導干部養成了從法律和事實出發的邏輯思維習慣，其法治思維能力必然有質的提高。在全面深化改革的背景下，特別要圍繞深入推進社會矛盾化解、社會治理創新和公正廉潔執法等實施，持之以恒，使法治思維成為一種習慣、一種自覺，最終形成一種“解決社會問題，法治思維當先”的思維定式。[6]

[1]劉丹等.新時期治國理政的偉大綱領全面推進依法治國[M].北京:中國友誼出版社，2014:220.

[2]中共懷化市委、懷化市人民政府關于印發《法治懷化建設綱要（2015-2020年）》的通知[Z].懷發[2015]18號，2015-12-11.

[3]孫國華，朱景文.法理學（第四版）[M].北京:中國人民大學出版社，2015:87.

[4]顧和全.基層領導干部法治思維的現狀及治理對策[J].中共云南省委黨校學報，2013（02）.

[5][美]羅爾斯.何懷宏譯.正義論[M].北京:中國社會科學出版社，1988:1.

[6]曹秀偉.基層領導干部法治思維能力建設問題研究—以山東省聊城市為例[J].中共云南省委黨校學報，2015（02）.

D920.0

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1671-2994（2017）04-0119-05

2017-05-03

曾丹（1982-），女，湖南懷化人，中共懷化市委黨校法學教研部副主任，講師。研究方向：法治理論，知識產權。

責任編輯：許如江