完善不合格黨員退出機制問題探析

趙璐

（中共河南省委黨校決策咨詢部，河南鄭州451400）

完善不合格黨員退出機制問題探析

趙璐

（中共河南省委黨校決策咨詢部，河南鄭州451400）

全面從嚴治黨的基礎是從嚴管理黨員，黨員退出機制是政黨新陳代謝系統的終端，是黨的組織建設和黨員教育管理工作中的重要環節。在長期的理論探討與實踐探索中，不合格黨員的標準界定和處置方式逐漸明晰，但其理論依據、認定標準，以及退出程序、處置善后等難題仍未得到有效破解，說明在黨建基本理念和制度設計與執行等方面，還存在著滯后于時代要求和現實需要的消極因素。因此，建立健全不合格黨員退出機制應遵循實事求是、民主公開、區別對待和統籌推進四個基本原則，并從執行層面提高黨員隊伍管理的科學性時代性。

全面從嚴治黨；不合格黨員；實事求是；民主公開；區別對待；統籌推進

全面從嚴治黨的基礎是從嚴管理黨員，建立健全不合格黨員退出機制，既是推進全面從嚴治黨的需要，也是保持黨的先進性純潔性的必然要求。然而，不合格黨員退出工作的政治性原則性強、社會影響大，是黨員管理工作中的難點。新形勢下，黨內應針對不合格黨員退出問題進行深刻思考和系統總結，切實將全面從嚴治黨的總體要求和“兩學一做”常態化制度化的具體要求落實到黨員教育管理工作之中，建設堅強過硬的黨員隊伍。

一、研究不合格黨員退出機制的意義和實施成效

高度重視不合格黨員退出工作，是執政黨建設的一般規律與我黨管黨治黨的具體實踐相結合得出的基本經驗之一。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視不合格黨員退出問題，在中央政治局研究部署加強新形勢下黨員發展和管理工作專題會議上，明確提出“要及時處置不合格黨員。”[1]不合格黨員退出機制的實踐探索取得了一定的成效。

（一）研究不合格黨員退出機制的意義

1.基于對執政黨建設規律的深刻認識和實踐印證。第一，黨員入黨與退黨，不僅是組織問題，實際上是關乎黨的性質的根本問題。在俄國社會民主工黨二大上，針對馬爾托夫提出的“黨員稱號散布得愈廣泛愈好”[2]的觀點，列寧進行了針鋒相對的批評，闡明和捍衛了新型無產階級政黨的根本性質。我黨與西方政黨的基本區別之一，就是嚴格的入黨程序和以支部為單位的組織方式。這不僅體現了黨的性質，也為黨的凝聚力和戰斗力提供了基本的組織保障。第二，不合格黨員退出機制的研究與探索基于理論與實踐的互證。對不合格黨員退出問題的認識與執政黨建設中兩個基本問題直接相關，一是對政黨規模大小的判斷和把握。二是對黨員地位和作用的定位與要求。隨著時代背景、黨的主要任務和歷史定位的變化，我黨不斷調整對這兩個基本問題的認識。與此同時，我黨積極借鑒世界政黨特別是蘇共的經驗教訓，充分考慮黨員隊伍結構這一變量，廣泛進行黨員隊伍管理的實踐探索，最終在2014年《中國共產黨發展黨員工作細則》中確立了“控制總量、優化結構、提高質量、發揮作用”的總體要求。對不合格黨員退出機制的研究和探索，正是這一基本認識的邏輯延伸。

2.保持我黨先進性和純潔性的必然要求。第一，健全不合格黨員退出機制是應對黨員隊伍突出問題的重要舉措。作為世界第一大黨，面對龐大的黨員規模、復雜的黨員隊伍結構和多樣化的黨員訴求，提高黨員隊伍管理的科學性和時代性是黨建科學化的核心命題之一。積極應對黨員隊伍中出現的新情況新問題，必然要求改變原有的黨員隊伍管理模式。黨的十八大以來，以落實黨建責任為主軸，以切實發揮黨員作用為目的，強化黨員隊伍管理初見成效。第二，不合格黨員有序退出是實現黨的自我凈化的主要途徑。在強調正向倡導為主的同時，以科學民主的退出機制清除黨員隊伍中的不合格“存量”，既是必要的淘汰，也是有益的警示。

3.全面從嚴治黨的重要抓手。第一，重視不合格黨員退出工作是思想建黨、組織治黨和制度治黨的集中體現。對黨員的教育管理和監督是全面從嚴治黨的基礎性工程。科學的不合格黨員退出機制，能夠很好地回應如何在社會轉型期和矛盾凸顯期，保持黨員的堅定性和忠誠度，以及如何在保障黨員權利的同時體現依規治黨的嚴肅性，將黨員教育、管理和服務有機結合起來這兩大問題，為全面從嚴治黨打牢基礎。第二，不合格黨員退出機制是全面從嚴治黨向基層延伸的制度保障。習近平總書記在中央紀委六次全會上明確指出，要推動全面從嚴治黨向基層延伸。全面從嚴治黨全覆蓋，必然要求從“關鍵少數”向“絕大多數”拓展，把全面從嚴治黨要求落實到每個支部和每名黨員。健全不合格黨員退出機制正是為確保黨員合格，從而使黨的肌體堅強有力。

（二）不合格黨員退出機制的探索與成效

1.不合格黨員的標準界定。根據《中國共產黨黨章》《關于做好處置不合格黨員工作的通知》《中國共產黨發展黨員工作細則》《中國共產黨紀律處分條例》等的規定執行。目前，界定不合格黨員的標準主要為七種情形：一是理想信念缺失。二是政治立場動搖。三是宗旨觀念淡薄。四是工作消極懈怠。五是組織紀律散漫。六是道德行為不端。七是違反黨紀國法。在各地實踐中，結合黨員作用發揮中存在的突出問題，在具體的指標細化、權重設計和考核方式上有所不同。

2.處置不合格黨員的主要方式。綜合試點地區的做法，處置不合格黨員主要有以下五種方式：第一，誡勉談話。對于問題較輕或犯有偶發性錯誤的不合格黨員進行誡勉談話，限期改正。第二，黃牌警示。對于問題較重、經誡勉談話后仍不改正的進行黃牌警示，限期改正。第三，勸退出黨。對于信念動搖，意志衰退，黨性淡薄等已不再具備黨員資格，“黃牌警示”后仍不改正的，勸退出黨。第四，直接開除。對黨內敵對分子、反黨分子和腐敗分子、嚴重違犯黨的紀律的黨員，按照規定程序開除黨籍。第五，個別對待。對客觀原因未能正常參加組織生活，無力完成黨組織分配工作的黨員，同主觀消極落后的黨員區別開來，既堅持原則，又從實際出發，妥善處置。

3.處置不合格黨員的初步成效。第一，黨員隊伍管理科學化水平顯著提升。自2003年以來，少數縣級黨委開始探索對不合格黨員的處置工作。2009年后，在江蘇、浙江、山東、廣東等省份擴大試點。黨的十八大以來，各地黨組織釆取了許多行之有效的措施，不斷加大對不合格黨員退出機制的實踐探索，黨員隊伍管理的主體性、民主性和程序性不斷增強，資源投入和責任考核等保障性要素建設顯著提升。第二，基層黨組織整體功能得以強化。在不合格黨員退出機制的探索和推進過程中，通過保障黨員權利、化解群眾矛盾、搭建便民服務平臺、落實從嚴治黨責任、健全權力規范運行等途徑，堅持思想建黨和制度治黨相結合，力求真正把服務群眾“最后一公里”變成“零距離”，團結帶領廣大黨員群眾為改革發展中心工作服務，推動基層黨組織實現政治功能和服務功能的統一。第三，全面從嚴治黨的導向逐步確立。通過強化黨員隊伍管理，不少發生在群眾身邊的不正之風和侵害群眾利益的問題得到嚴肅查處，基層干部慵懶散、走讀和為官不為等問題得到有效遏制，機關干部“四風”問題明顯改善，權力運行與監督體系不斷健全，黨內民主、干部選拔任用、黨風廉政建設等重點領域制度化水平切實提升，政治生態和從政環境得以凈化，增強了黨員和群眾對全面從嚴治黨的信心和決心。

二、當前不合格黨員退出工作中存在的突出問題

建立完善不合格黨員退出機制是黨的建設制度改革和基層黨建工作中的一大難題。從當前情況看，不合格黨員退出的理論依據、認定標準，以及退出程序、處置善后等難題仍未得到有效破解，突出體現在五個方面。

（一）對黨員退出問題存在忽視或回避現象

1.建立完善黨員退出機制的動力和壓力不足。第一，政績觀錯位，推動工作的主觀動力不足。長期以來，我們對黨員特別是無職（普通）黨員的教育管理，以正向激勵和勸誡為主，在重視“關鍵少數”的同時對“絕大多數”失之于寬。特別是基層黨組織負責人，在黨員管理工作上有明顯的“求穩”心態，對黨員退出工作的緊迫性和戰略性認識不到位，從而導致推動工作的主觀動力不足。第二，責任考核不到位。在基層黨建工作考核的目標設定和指標細化中，黨員退出問題是“自選項”，這既是出于基層黨員隊伍差異性和黨員退出的客觀規律性考慮，同時也使得對黨員退出工作的重視程度和責任考核不到位，客觀上直接影響了工作推動力度。

2.存在“好人主義”和諱疾忌醫的不良傾向。第一，價值導向偏失。黨內團結是有原則的團結，黨建工作不能只講成績不擺問題。部分基層黨員干部對黨內關系存在庸俗性認識，對黨員退出工作抱持消極狹隘的價值判斷，在黨內政治生活中奉行“好人主義”，在黨員教育管理中存在諱疾忌醫的“護短”現象。第二，擔當意識不強。部分基層黨員干部在黨內政治生活中只栽花不栽刺，原則性和戰斗性不強，對黨員隊伍管理失之于寬軟，根本還是缺乏擔當意識，價值導向偏失，進而導致黨建責任落實不力和黨內政治生活庸俗化。

3.黨員隊伍管理的基礎工作不扎實。第一，對黨員身份缺乏正確理解。部分黨員把黨籍看作是政治資本，而申請退黨或被黨組織勸退除名，則意味著個人政治前途的終結。這種傳統思想觀念束縛和影響了黨員能進能出機制的建立。第二，重考核輕管理。黨員退出機制作為黨員隊伍管理的最終環節，要與黨建整體工作同規劃、同部署，協調推進。黨員退出機制的實際運行，也充分體現出基層黨組織建設和黨員日常管理工作的總體水平。部分黨組織黨建基礎工作不扎實，重最終考核輕日常管理，沒有擺正手段與目的的關系，工作方式簡單粗暴，極易引發黨內矛盾。

（二）制度缺位和“空轉”現象尚未有效解決

1.全面理解和貫徹黨章不到位。第一，對黨章的主旨要義宣傳理解不夠。黨章是黨的根本大法，是管黨治黨的基本依據。在對不合格黨員的標準界定和黨員權利義務的原則要求上，黨章是最權威的制度依據。在現實工作中，相當一部分黨組織和黨員領導干部對黨章的主旨要義把握不深，對黨章條文的規定一知半解。第二，對黨章的原則性規定缺乏細化解釋。比如，黨員缺乏革命意志，在改革開放的新形勢下怎么才叫缺乏革命意志，具體表現是什么？不同行業所謂的革命意志又如何區分？黨章的部分規定在黨員教育管理層面需要進行細化，增強可操作性。

2.存在一定程度的制度缺位。第一，權威性的專項制度缺乏。黨的十七大報告提出要“提高發展黨員質量，優化黨員隊伍結構，及時處置不合格黨員。”黨的十八大報告進一步強調：“健全黨員能進能出機制，優化黨員隊伍結構。”[3]《關于做好處置不合格黨員工作的通知》是近年來中央層面對這一問題的專項文件，對不合格黨員的認定標準、處置程序、注意事項、組織領導等方面進行了詳細規定。以此文件為基本依據，各地結合基層實際進行了積極探索，但僅以《通知》形式進行規定，其制度位階較低，直接影響制度效力。第二，基層的實踐探索沒有充分上升到制度層面。盡快出臺針對黨員隊伍實際情況的權威性和指導制度，對建立健全不合格黨員退出機制是必要的基礎性工作。

3.制度的可操作性尚待提高。不合格黨員退出工作政治性原則性很強，更需要發揮制度的規范指導作用。第一，制度設計與基層實際存在一定的脫節。不合格黨員退出的制度建設要把握好三個關系：一是定性與定量的關系。二是普遍性與差異性的關系。三是責任落實與具體指導的關系。基層黨員干部反映的問題主要集中在不合格黨員界定標準的量化和細化程度不夠、制度設計未能充分考慮基層黨員隊伍情況，以及推進過程中資源配備與工作指導不足等。第二，退出程序不明晰。現有的不合格黨員退出程序通常由四個基本環節構成：動員、評議、處置和整改。在調研中我們發現，由于部分基層黨務干部政策理解力和執行力有限，加之個別黨組織和黨員作用發揮不足，不合格黨員退出沒有切實遵循組織原則，嚴格按照組織程序有序開展，特別是評議環節的規范化民主化水平不高。

（三）黨員評處方式相對單一

1.黨員評議的民主化科學化水平仍需提升。當前黨員評議主要采取自我評價、黨內評議和群眾評議三位一體綜合考核的形式，黨內評議和群眾評議以票決制為主。在評議環節存在的主要問題：第一，重評輕議，民主討論和意見收集不充分。第二，參與評議人員的代表性和覆蓋性還存在欠缺。第三，票決制在處理復雜情況時的簡單機械化色彩較重。第四，民主評議和組織考察的權重設置缺乏統一標準。這些問題的存在，直接影響評議結果、黨內和諧和黨群干群關系。

2.不合格黨員處置的路徑單一。黨員隊伍“出口”相對狹窄。長期以來，對不合格黨員的處置主要有黨內循環和清退出黨兩種思路。現有的制度體系對不合格黨員的組織處理方式主要有：限期改正、勸退、除名，主要以嚴重程度為處理依據，處置的路徑和方式比較單一。

（四）政策界限和工作方式把握不到位

1.組織處置與黨紀處分的界限不清。第一，不能用組織處置代替黨紀處分。處置不合格黨員，政治性、政策性強，社會關注度高。《關于做好處置不合格黨員工作的通知》中明確規定：“對按照《中國共產黨紀律處分條例》規定應當給予黨紀處分的黨員，不能用組織處置代替黨紀處分。對受警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看處分的黨員，一般不因同一問題再進行組織處置；但有其他不合格表現的，應當按程序作出相應處置，對被勸退、除名的及時通報紀檢機關。”[4]第二，確保處置決議公正。處置不合格黨員要注意區分主觀原因和客觀原因、個人原因和組織原因、一時表現和一貫表現，做到事實清楚、理由充分，處置恰當、手續完備，確保處置結果經得起歷史檢驗。對不合格黨員的認定和處置要有規矩講證據，不能憑領導的主觀臆斷或少數黨員的簡單評判草率定論。

2.貫徹組織意圖與保障黨員權利的關系把握不當。不合格黨員的認定必須經過組織考察，同時，在評議和處置過程中，要充分保障黨員權利。個別基層黨組織重在懲戒后進，忽視黨員教育和黨內民主的正向示范。而組織意見往往是“一票否決”的決定因素。在我們的調研中，甚至有不經民主程序由鄉鎮黨委直接將“三不”黨員開除黨籍的極端情況，這對黨內民主和黨員權利是一種粗暴的踐踏，是政治意識不強、價值導向偏差的集中表現。

3.工作方式簡單機械。處置不合格黨員工作要有步驟地開展，不定比例、不下指標，不搞末位淘汰，不搞“一刀切”，工作方式要務實和人性化。建立完善不合格黨員退出機制，要從基層黨組織建設和黨員發展的角度進行長期規劃，將政策要求和基層實際結合起來，不能簡單為完成任務而造成短期行為。

（五）黨員退出機制的配套措施不完善

1.黨員管理機制的時代性和整體性亟待加強。不合格黨員退出機制能否正常運行，很大程度上取決于各級黨組織對這一問題的認識和重視程度，取決于黨內相關制度是否完善、機制是否健全，特別是退黨人員有關權利是否得到有效保障。黨員隊伍出現了很多新情況，必然要求提高黨員管理機制的時代性和整體性。現有的組織制度和黨員管理機制中，仍存在制度盲點和銜接不暢的問題，直接影響退出機制的完善和運行。

2.黨員轉化和分流工作不細致。我們在調研中發現，黨員思想教育和幫教轉化工作不充分，處置不合格黨員“一刀切”的現象比較突出。有的基層黨組織對黨員考評結果反饋和利用不充分，沒有充分發揮評議黨員的實際效果；有的基層黨組織幫教和處理相脫節，幫教內容和程序設置比較隨意；有的基層黨組織對黨員評議處理采取運動式方式，黨員退出工作的常態化和制度化程度比較低。

3.責任考核機制尚未建立。在現有的黨建責任考核指標體系中，對不合格黨員退出工作尚未明確責任考核與追究辦法。《關于做好處置不合格黨員工作的通知》中明確規定：“對工作不負責任、處置不合格黨員不及時不嚴格的黨組織和有關責任人，要通報批評。對確有不合格黨員，但所在黨支部拖延不作處置，或支部大會不能形成處置決議的，應責成黨支部及時作出處置；必要時，基層黨委可直接調查核實作出處置決定。對借機打擊報復、侵犯黨員權利的，嚴肅追究有關責任人責任。”[5]但在實際考核中，對黨員退出工作的責任落實缺乏制度剛性。

三、健全不合格黨員退出機制的基本原則與路徑

（一）實事求是，經得起檢驗

1.客觀評判黨員的實際情況。不合格黨員退出務必要把握好實事求是原則，不定指標，不卡比例，不搞末位淘汰，做到事實清楚、理由充分、處理恰當、程序規范和手續完備，確保經得起歷史和人民的檢驗。第一，明確共性標準，注重法理性和權威性。以黨章為基本遵循，以黨規黨紀為制度標準，以實際作用發揮為現實依據，從頂層設計角度統一規范，保障制度剛性運行。第二，科學設計評定指標，注重可操作性和差異性。在原則一致的前提下，依據基層黨員隊伍實際，細化評定指標。在黨員評定標準的設計中，要注意三個結合：基本原則和基層實際的結合；民主評議和組織審議的結合；個例判定和普遍導向的結合。具體到機關（事業）單位、企業和農村不合格黨員的認定標準，可根據相關黨內規定和基層黨員隊伍基本情況科學設計評定指標，確保科學、公正、有效。

2.樹立正確的價值導向。第一，正確理解黨員身份。中國共產黨黨員意味著光榮的政治身份和政治責任，不是政治資本，更不是謀利工具，要強化黨員意識教育，將深刻認識和充分發揮黨員先進性作為黨員教育管理的永恒主題。第二，科學考核。從組織角度，要充分發揮黨建工作考核這一指揮棒和風向標的作用，引導基層正確認識不合格黨員退出是黨員管理的必要構成和常態工作，樹立科學的政績觀，進而推動基層黨員干部主動謀劃、勇于擔當。

（二）民主公開，切實保障黨員權利

1.嚴格履行組織程序。嚴格履行組織程序是黨員退出工作規范公正的基本保障。處置不合格黨員時，要嚴格按照黨章第九條的要求，在制度設計和執行過程中抓住考核評議、教育轉化、支部討論、意見申訴、上報批準等關鍵環節，堅持黨內評議與群眾評議相結合，主動接受黨內外監督，提高民主評議和組織處置不合格黨員的公信度和滿意度，以嚴格的組織程序保障處置結果經得起檢驗。

2.嚴格保障黨員權利。在黨員處置工作中，要充分尊重廣大黨員的民主權利，嚴格履行組織程序，尤其是要做到與本人見面，并允許申辯等。在執行層面，關鍵是要保證制度與程序設計中充分體現“以人為本”原則，保持黨員申訴渠道暢通，對粗暴對待黨員、違背組織程序和侵害黨員權利的行為嚴肅追責。

3.嚴格推行黨務公開。不合格黨員退出關系到每一個黨員的切身利益，是基層黨組織建設中的重大事項，要嚴格推行黨務公開，確保全程公開透明。從各地實踐經驗中我們可以看出，不合格黨員退出工作尤其要重視過程，確保兩個“全公開”。方案、過程和處置結果全公開，評議環節中黨員自評、黨內互評、群眾評議和組織審議結果全公開。

（三）區別對待，分類管理

1.區別主動退黨與被動退黨兩種情況。第一，明確基本界定。《黨章》規定“黨員有退黨的自由”。黨員主動要求退黨，或在民主評議黨員中被評定為“不合格”等次，經教育不愿改正缺點和錯誤而提出主動退黨。被動退黨主要是指違反國家法律法規或黨規黨紀而被黨組織按程序除名的情形。第二，做好幫扶工作。黨員退黨，除客觀不可抗力之外，主觀原因是黨的觀念和黨員意識極度淡漠。不能僅僅責備黨員“掉隊”，更要反思基層黨組織是不是沒有把隊伍帶好。對主動退黨的同志，要嚴肅對待，深究細查，耐心細致地做好思想工作；處理違反黨紀的黨組織和黨員，要按照《中國共產黨紀律處分條例》第四條的規定，“實行懲戒與教育相結合，做到寬嚴相濟。”[6]

2.探索黨員分類管理，讓不合格黨員“出得去”。第一，以作用發揮為評價導向。在對黨員進行考核評價時，要以黨員作用發揮為評價導向，對于缺乏革命意志，不履行黨員義務，長期不參加黨的組織活動，不符合黨員標準的“三不”黨員進行嚴肅教育和認真處理，保障基層黨組織的權威，增強黨員的存在感。第二，要以有效覆蓋為管理目標。基層黨組織建設要把握好有形覆蓋和有效覆蓋、組織覆蓋和工作覆蓋的關系。面對黨員流動性強、黨員隊伍“空心化”等問題，按照方便管理、有效覆蓋的原則，根據黨員的實際情況，科學調整組織設置，強化對黨員的分類管理。

（四）找準問題，統籌推進，構建合力

1.評議處置與幫扶轉化相結合。處置不合格黨員的目的是保持黨員隊伍的先進性和純潔性，基本工作方式是幫扶轉化，要以發展的眼光和積極的心態對待先進性不強的黨員，不能為退出而退出。在制度設計和工作推進中，要注意將評議處置與幫扶轉化相結合，找準問題和成因，加強對先進性不強的黨員的教育幫助，充分發揮基層黨組織和優秀黨員的作用，寓管理于服務之中，以身邊人帶動身邊人，彰顯組織的凝聚力和吸引力，營造比學趕幫的氛圍。

2.集中整治、專項治理、及時處理與長期清理相結合。黨員退出是一項長期工作，在建立健全黨員退出機制的過程中，要注意多種模式相結合。集中整治要保證力度夠大、范圍夠寬；專項治理要突出重點、有針對性地解決問題；及時處理要做到在時間上不拖延，在影響上不擴散；長期清理要做到經常化、規范化和制度化。在工作中要敢于堅持原則，不回避問題、不推諉責任、不怕得罪人。

3.體系構建與基層實踐相結合。第一，試行建立“榮譽黨員”制度。對因年齡和身體因素無法履行黨員義務的同志，堅持志愿原則，享有“三不變三不再”的待遇和政策，即黨籍不變、享有的權利不變、政治地位不變；不再參加組織生活、不再交納黨費、黨組織不再分配工作，在黨員統計中單列一項。第二，建立退黨人員重新入黨制度。黨員自愿退黨之后，應當享有普通群眾同樣的政治待遇。被開除黨籍的人，以及退黨和勸退的人，也應給他們重新發展的機會。經過黨組織的教育考察，確實具備共產黨員條件的，按照入黨程序，可以吸收其重新入黨。

[1]習近平主持會議部署加強新形勢下黨員發展管理工作[EB/OL].中央政府門戶網站，2013-01-28.

[2]列寧選集.第1卷[M].北京：人民出版社，1995：474.

[3]中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編[G].北京：人民出版社，2012：50.

[4][5]中共中央組織部中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組關于做好處置不合格黨員工作的通知（中組發[2014]1號）[EB/OL].六安市人民政府網，2017-03-20.

[6]中國共產黨紀律處分條例[M].北京：中國方正出版社，2015：11.

D263.2

A

1671-2994（2017）04-0074-05

2017-04-05

趙璐（1979-），女，河南鄭州人，中共河南省委黨校決策咨詢部講師，博士。研究方向：黨的建設，世界政黨。

*本文系河南省哲學社會科學規劃項目《基層黨建工作考核評價體系構建問題研究》（2016BDJ009）的階段性成果。

責任編輯：許如江