“全面二孩”政策實施中面臨的問題及應對措施
——以云南省紅河州為例

中共紅河州委黨校課題組

（中共紅河州委黨校 科研管理科，云南 蒙自 661199）

人口與計劃生育工作是事關社會穩定和可持續發展的重大問題。面對勞動年齡人口減少、人口老齡化速度加快、人口紅利逐步消失和性別比失調等問題，在實施“單獨二孩”的政策之后，黨的十八屆五中全會又作出了“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”的決定，這是我國人口與計劃生育政策的又一次重大的調整。紅河州是云南省南部一個邊疆少數民族自治州，但“全面二孩”的實施，也必將會對全州的經濟、社會和家庭帶來一定的影響。加強“全面二孩”問題的研究，對于紅河州經濟社會的發展和與全國全省同步全面建成小康社會，具有重要的現實意義。

一、“全面二孩”政策在紅河州實施的相關問題

（一）“全面二孩”政策在紅河州實施的基本情況

紅河州同全國一樣，2016年1月1日正式實施“全面二孩”政策，按照國家的有關政策和新修訂的《云南省人口與計劃生育條例》，實行了計劃生育服務制度。一對夫妻生育兩個孩子以內的，直接到計劃生育部門領取《計劃生育服務證》。截至2016年11月，全州已生育“二孩”18616人，“二孩”登記服務證16834人。

在實施“全面二孩”政策的同時，紅河州注重對計劃生育相關的歷史遺留問題的解決。第一，繼續完成“全面二孩”政策實施前后違法生育家庭的取證和社會扶養費的收繳工作。對于違反計劃生育政策超生的人員，各縣計生部門及鄉鎮計生工作人員深入家庭、村組和衛生院等，認真取證，做好筆錄，下發《社會撫養費收繳通知》，盡最大可能收繳社會撫養費，并做好計劃生育政策的宣傳工作。第二，基本解決了因違反計劃生育政策、沒有戶口人員的戶口問題。除不符合收養條件而收養了孩子的家庭，因孩子戶口的歸屬問題，養父母不愿意給孩子落戶外，其余人員都解決了戶口問題。

（二）“全面二孩”政策實施后紅河州新增育齡婦女的情況

截至2016年11月，紅河州共有已婚育齡婦女892291人，其中，非農業戶籍并已生育一孩的婦女94220人。紅河州農業人口按政策一對夫妻可以生育二個孩子，這94220人基本就是“二孩”政策實施后全州新增的育齡婦女人數。

（三）紅河州新增育齡婦女的生育意愿調查

課題組通過對全州北部6縣市和南部4縣市共10個縣市862名的適育人員（已生育一孩符合生二孩）和251名適育人員的長輩（父輩或祖輩）進行了調查。調查的結果如下：

1.適育人員的態度。在862名被調查的適育人員，愿意生育“二孩”的359人，占41.6%。其中，被調查的384名男性和478名女性中，愿意生育“二孩”的分別為160人和199人，分別占41.7%和41.6%，男性和女性愿意生育“二孩”的比例相近。在愿意生育“二孩”的359人，準備在1年內、1-2年、3-4年和5年以上時間生育“二孩”的比例分別為25.9%、43.7%、20.9%和9.5%。

2.長輩的態度。在調查251位有子女的長輩中，希望子女生育“二孩”的有156人，占62.2%；不希望子女生育“二孩”的有95人，占37.8%。對于何時生育“二孩”的問題，已經退休的人員希望子女盡快生育“二孩”，仍在職的人員則希望子女過幾年再生育“二孩”。

因此，經分析得出如下結論：“全面二孩”政策的實施，紅河州新增育齡婦女約94220人，按41.6%的生育意愿看，紅河州將因“全面二孩”新增約39196人。

二、紅河州實施“全面二孩”政策后面臨的問題

（一）家庭面臨的問題

1.家庭的經濟問題。第一，擔心懷孕和生子的經濟成本高。有的婦女在懷孕和生育期內，其收入會因誤工和影響晉級晉職等受到一定的影響。此期間的衛生保健費用會大幅度增加。第二，擔心培養和教育孩子的經濟成本高。從直接經濟成本看，從孩子出生至18歲的撫養總成本，紅河州城鎮職工和城鎮居民分別需要30萬元、16萬元，如果再上大學，則至少還需要12萬元以上。從調查結果看，全州適育人員因經濟原因不愿意生育“二孩”的人員占24.3%。

2.子女撫養的問題。第一，適齡人員對自身養育子女體力精力的擔憂。適育人員，特別是35歲以上的適齡夫婦對自身身體狀況很擔憂。另一方面，許多適齡夫婦是經濟社會發展的中堅力量，承擔著養家糊口的責任。在相關社會保障配套措施不完善的情況下，其生育“二孩”的意愿會降低。從調查的結果看，紅河州因工作和家務原因，不愿意生育“二孩”的人員占2.4%。第二，已經實施和即將實施的延遲退休政策對“二孩”的生育也有一定的影響。目前，具有高級專業技術職稱的女干部和副處以上的女領導干部可延遲到60歲退休的政策已經實施，影響了“二孩”的生育意愿。從調查結果看，子女生育“二孩”，長輩在經濟、家務等方面都能給予幫助的人員占13%、40%。第三，托幼機構不健全。紅河州托兒機構的數量和質量，不但不適應“全面二孩”的要求，部分地區甚至還不適應“一孩”的需要，也影響了育齡婦女生育“二孩”的意愿。

3.與工作沖突的問題。對正處于在事業發展關鍵時期的70后、80后和90后的育齡人員而言，若生育“二孩”，則意味著夫妻雙方特別是女性在懷孕、生育和哺乳期間，要有相當一部分時間、精力在醫療保健和照顧孩子上面，阻礙個人的職業發展，甚至失去現有的工作。從調查結果看，紅河州因工作原因不愿意生育“二孩”的適育人員占5.4%。從職業來看，愿意生育“二孩”人員中，公務員、事業人員、企業職工、個體工商業主和其他人員分別占15.8%、47.8%、10.4%、4.4%、21.6%。事業單位人員愿意生育二孩的比例最高，個體工商業主最低，這與工作的是否穩定息息相關。

4.可能引起的家庭糾紛問題。第一，適育夫妻的意見不統一。在部分適育夫妻中，有的是丈夫想要“二孩”而妻子因為各種顧慮不愿生育；有的則是妻子想生育“二孩”而丈夫因為各種原因不要。第二，長輩與適育人員的意見不統一。大多數適育人員的父輩甚至是祖輩在“全面二孩”政策實施后，都希望子女或孫子女生育“二孩”。從調查的結果來看，長輩希望子女生育“二孩”的人員占62.2%，反對的占37.8%。第三，已有“一孩”的抵觸。有的適育家庭，現有的“一孩”，因怕父母會把更多的愛給弟弟妹妹，擔心自己在家庭中的地位不如以前重要等原因，反對父母生“二孩”。

（二）政府公共服務面臨的問題

1.醫療衛生特別是婦幼保健的問題。第一，婦幼醫療方面的資源有限，婦幼專家不足。目前，全州的婦幼醫療機構主要是州和各縣市的婦幼保健院及各綜合醫院的婦幼專科，尚沒有綜合的大型婦幼專業醫院機構，婦幼專家不足。第二，優質醫療設施不能滿足社會的需求。隨著人們生活水平的提高和“全面二孩”的實施，目前的優質醫療設施已經不能滿足社會的需求。第三，如何確保“優生優育”的問題。從調查的結果來看，紅河州有生育意愿的女性主要集中在20-49歲，其中30-39歲所占比例較高，達到56.2%。這其中，很大一部分人員的年齡在35歲以上，加上40歲以上愿意生育“二孩”的人員，高齡產婦具有較高的比例，“優生優育”工作受到嚴重挑戰。

2.教育保障的問題。第一，幼兒教育面臨巨大壓力。目前，紅河州共有幼兒園656所，專任教師4856人，幼兒園的數量明顯不足，且公辦幼兒園不多。同時，部分幼兒園的基礎設施和師資隊伍都不能適應教學的要求。“全面二孩”政策實施后，必將給幼兒教育帶來巨大的壓力。第二，優質基礎教育資源相對不足。目前，紅河州共有各種教育機構2010個，其中，小學1104所，教師22164人；普通中學201所，教師16569人。在這些學校中，內地縣市的一些教學質量好的學校，生源過于飽和，“大班額”現象仍然存在。“全面二孩”政策的實施，2022年后將給紅河州基礎教育帶來巨大挑戰，使得全州教育資源特別是優質教育資源更加緊張。

3.職工權益的保障問題。第一，部分生育“二孩”的職工，特別是女職工在晉職晉級上將受到影響，甚至失去現有的工作。由于生育孩子對夫妻雙方特別是女性的影響，必然會影響到其晉職晉級。有的企業，特別是民營企業，雖然礙于法律的尊嚴，不敢以此辭退職工，但會以其它各種借口辭退部分女職工。第二，相關的假期無法保障。雖然2016年3月新修訂的《云南省人口與計劃生育條例》規定了女性生育孩子的生育假和男性護理假，但在實際工作中，行政機關、事業單位和國有企業中女性的假期基本能滿足，但男性的假期則在有的單位特別是基層單位和企業中難以得到保障。

⒋計生工作的問題。第一，對違法生育人員的處罰難以落實。目前，紅河州原來違反計劃生育超生人員的落戶問題已經解決，今后落戶將不再受到其他條件的限制，給計劃生育部門帶來違法生育人員的處罰難以落實的問題。第二，人口與計劃生育部門如何實現職能的轉變。以登記服務制度替代審批制度后，紅河州人口與計劃生育部門如何盡快轉變職能，擺在了計劃生育管理部門的面前。第三，人口與計劃生育管理人員的前途問題。從人口與計劃生育和衛生部門合并到“全面二孩”實施，似乎計生部門的管理職能逐步弱化，使得一些計劃生育部門的工作人員擔心自己的前途，不安心從事計生服務工作。第四，基層計劃生育工作人員的待遇偏低的問題。雖然全州各縣市對基層計劃生育工作人員的補貼不一，但補貼都是很低的，與他們付出的時間和精力極不相符，這就導致一些基層計劃生育工作人員不愿意從事這項工作。

5.政策的銜接問題。第一，社會撫養費收繳的問題。“全面二孩”政策實施后，以前拖欠和今后違反計劃生育政策的人員，社會撫養費的收取將更為困難。特別是2015年12月“全面二孩”政策實施前已“搶生”的和已下達社會撫養費征收決定書、但尚未征收社會撫養費的超生人員，由于認識的問題，加之落戶也不成問題，社會撫養費的征收更加困難。第二，“全面二孩”實施前，從國家到地方的有關獨生子女獎勵的政策執行問題。“全面二孩”的實施，獨生子女的概念已經淡化，以前自愿生育一個子女的相關人員的獎勵政策如何執行；享受了獨生子女獎勵政策的人員，如果生育“二孩”，過去享受的待遇如何處理等都出現了不同的聲音。

三、“全面二孩”政策下紅河州的應對措施

（一） 家庭方面

1.正確看待家庭經濟問題。第一，要實事求是地看待生育“二孩”對家庭收入的影響。要根據夫妻雙方現有的條件，充分估計生育“二孩”對夫妻特別是女方收入的影響。如果經濟條件暫時不允許，可以考慮推遲幾年再生育“二孩”，這樣，就能有效地減小生育“二孩”帶來的家庭經濟壓力。第二，要正確看待生育“二孩”帶來的經濟需求問題。“二孩”的出生，會增加諸如醫療保健、教育培養、奶粉甚至是請保姆等許多的費用。生育“二孩”后，部分家庭還會出現因無力照顧生活不便的長輩，必須給其請個保姆甚至是護工的問題，這也會給家庭帶來一定的經濟壓力。

2.妥善處理好子女的撫養問題。第一，由夫妻一方特別是女方來照顧“二孩”。在條件允許的情況下，由夫妻一方親自照顧“二孩”是最佳的選擇。第二，由長輩（祖父母或外祖父母）來照顧“二孩”。在夫妻雙方都不能照顧“二孩”的情況下，可以選擇有能力和條件的長輩來幫助照顧“二孩”。但是，長輩帶孩子，要根據身體條件，量力而行。年輕夫妻也不應強求父母（公婆、岳父母）來照顧孩子。第三，請保姆來照顧“二孩”。在夫妻雙方和長輩均不能親自照顧孩子的情況下，可以請保姆來照顧“二孩”。

3.達成家庭成員生育意愿的統一。第一，亮出各自的意愿和理由，爭取達到各方意見的統一。在各方意愿不統一時，家庭成員要充分說明自己的意愿和理由，爭取得到不同意愿者的理解和支持。第二，作出適當的讓步，避免矛盾的產生。在亮出各自的理由時，對于理由不充分的一方，要適當做出讓步，以達到各方意愿的統一。第三，正確引導，讓現有“一孩”逐步接受父母生育“二孩”的意愿。

（二） 政府方面

1.提升醫療衛生特別是婦幼保健的能力。第一，要加大投入，增加服務資源的供給。要加快紅河州婦女兒童醫院和開遠、彌勒兩市兒童醫院的建設步伐，鼓勵其它縣市籌建婦女、兒童醫院，并對各縣市婦幼保健院進行擴建。同時，要挖掘醫院內部資源，增加現有綜合醫院的產科、婦幼保健、兒科等專科的軟硬件設施。第二，要不斷提高婦幼醫院和綜合醫院的婦幼醫療技術水平，確保母嬰安全。要依托紅河州人民醫院、紅河州婦幼保健院和各縣市人民醫院等骨干醫院，加強重癥孕產婦和新生兒救治中心的建設，特別是要高度關注高齡產婦的生育風險問題。要加強重癥病人轉診的綠色通道建設，確保母嬰安全。第三，要加強婦幼產醫護人員隊伍建設，切實提高婦產科和兒科醫護人員的服務能力。各相關醫療機構既要加大婦幼產醫護人員的招聘力度，又要不斷提高相關人員的待遇，確保醫護人員的穩定。既要在職稱評定和薪酬待遇上向這些崗位傾斜，又要通過各種途徑，加大婦產科助產士（包括轉崗）的培訓。第四，要打造孕、產、幼全程服務鏈。要把孕前的優生健康檢查、孕期檢查、住院分娩、兒童保健、預防接種等各個環節穿起來，形成一個完整的服務鏈。［1］

2.增強學前教育和基礎教育的能力。第一，要增強學前教育容納能力和教育服務能力。要鼓勵社會力量興辦普惠性幼兒園，并擴大現有學前機構的辦學規模。要通過各種渠道，加大對紅河州機關幼兒園和各縣市機關幼兒園的投入，不斷深化機構內部改革，不斷提高其辦學能力。第二，要擴大基礎教育的規模。要引導教育機構逐步擴大辦學規模，應對2021年之后基礎教育的入學高峰，確保適齡兒童能夠順利入學。第三，要加強師資隊伍建設。加大教師培養規模，確保各教育師資質量。要不斷完善教師準入制度，加強對教師師德師風的考察。同時，要加強教師入職前后的培訓，提高其教學能力。第四，州、縣教育管理部門要加強對各種教育機構辦學情況的監督，保證教育的質量。［2］

3.切實保障女職工的權益。第一，要保障相關政策落到實處。要通過宣傳教育，提高社會各界對“全面二孩”生育政策的認知和理解，保證國家和省相關的政策落到實處。要保障女職工158天的生育假期和男性30天的護理假及女職工假滿后能夠順利地重返工作崗位。第二，勞動保障部門要切實維護女職工的合法權益。要對企業特別是民營企業進行檢查，確保生育“二孩”女職工的權益不受侵犯。對于因為生育“二孩”帶來的勞資糾紛，應根據政策給予保障。第三，要充分發揮工會、婦聯等組織的作用。州、縣市及基層工會要牽頭完成女職工專項集體協議和女職工權益保護專項合同，促進其落實。州、縣市婦聯要加強女性心理咨詢疏導所等機構的建設，為女職工解決相應的生理、心理問題。［3］第四，對于女工較多的企業，政府部門也應當予以政策關懷或一定的政策補貼，盡量減輕因職工生育“二孩”對企業效益造成影響的實際問題。［4］

4.強化相關部門的保障能力。第一，要做好生育服務工作。紅河州人口與計劃生育部門要盡快將工作的重心轉變到全面服務上來，堅持全面實行生育登記服務制度，繼續做好生殖保健、優生咨詢等工作。第二，要優化辦事流程。人口與計劃生育部門在提供服務的時候，要盡量簡化辦事流程，落實首接責任和承諾制。要在紅河州人口與計劃生育網站上推行網上辦事方式，通過互聯網提供更為方便快捷的服務。第三，要依法依規查處政策外多孩生育。對于違反政策生育孩子的人員，要堅決做好取證和社會撫養費的收繳工作。第四，要加強對“失獨家庭”關懷的工作。對失獨家庭的保障，要從精神慰藉、心理疏導、再生育關懷、生活保障、養老保障、醫療保障等多方面進行。第五，要加強對人口計生工作重要性的宣傳，穩定計生人員隊伍。

5.做好政策的銜接。第一，要繼續做違法生育人員社會撫養費的征收。對違法生育的人員，必須根據相關的政策，繼續征收社會撫養費。對2016年1月1日前違反法律法規規定生育第二個子女的，已經依法處理完成的，要維持原處理的決定；尚未處理或者處理不到位的，仍要繼續依法依規進行處理。第二，堅決執行曾經出臺的獨生子女獎勵政策。對已辦理了“獨生子女父母光榮證”并符合享受國家獎勵扶助制度、特別扶助制度以及云南省“獎優免補”等相關獎扶政策條件的計劃生育家庭，繼續執行相關獎勵扶助政策；對于已領取“獨生子女光榮證”，但又生育二胎的夫妻，光榮證交還衛生計生部門注銷，之前各項獎勵優待不再退回或抵消。［5］

［1］［2］周廣聰等.“全面二孩”來了醫療、教育要提前布局［N］.齊魯商報，2016-01-01.

［3］侯茹.“全面二孩”政策背景下如何做好女職工權益保護工作［EB/OL］.中國企業文化網，2017-01-28.

［4］楊冬梅.“全面二孩”考驗女職工權益保障［EB/OL］.道客巴巴網，2016-09-18.

［5］李華.獨生子女獎勵擬繼續明確“老人老辦法”原則［EB/OL］.中國青年網，2015-12-27.