城鎮化背景下鄉鎮干部隊伍建設：問題·對策
——以廣東省湛江市為例

肖 任

（中共湛江市委黨校 黨建教研室，廣東 湛江 524032）

重視基層干部隊伍建設是我們黨的優良傳統和一貫做法。在全國組織工作會議上，習近平提出要建設一支宏大的高素質干部隊伍，并強調“干部要深入基層、深入實際、深入群眾，在改革發展的主戰場、維護穩定的第一線、服務群眾的最前沿砥礪品質、提高本領。”［1］伴隨城鎮化的迅猛發展，農村大量人口、資源向城市的單向轉移，農村大量青壯年勞動力外流。2015年，我國城鎮化率達到56.1%，城鎮常住人口達到7.7億，［2］農民工總規模約2.77億，［3］農村人口大量“失血”，與人口流失相生相伴的是資源的流失。理想意義上的城鎮化，是城鄉一體化發展的過程，是工業反哺農業，城市支持鄉村發展的過程。但是，現階段我國的城鎮化還處于較低水平，能夠進城并在城市中長期駐下來的多是有知識、有資金、有資產的人，或者說，有資源、資產、資金、資歷的人，都進城并長期扎根了。依附著人口的流動，農村的資產、資金等優質資源順勢向城市聚集，進一步掏空了鄉村社會發展的資源性支撐，導致鄉村經濟社會發展乏力，農村集體經濟的發展壯大缺乏有效投入。城市資源的富集和鄉村資源的匱乏，進一步加劇了這種單向流動，給鄉鎮工作帶來了極大的挑戰。在這樣的時代背景下，加強鄉鎮干部隊伍建設研究，有利于豐富和完善鄉鎮干部隊伍建設理論和黨的基層執政理論，對鞏固黨在農村的執政地位具有重要的理論和實踐意義。湛江市屬于粵西欠發達地區，是一個典型農業大市，其鄉鎮干部隊伍建設的現狀和經驗，在全國都具有代表性。本文在大量實地調研、問卷調查的基礎上，通過對湛江市鄉鎮干部隊伍建設的考察和研究，就此提出加強鄉鎮干部隊伍建設新的思路方法。

一、湛江市鄉鎮干部隊伍建設中存在的問題

湛江市是廣東省轄地級市，地處廣東省西南部，中國大陸最南端，是中國首批沿海開放城市之一，人口792萬，城鎮化率不到40%，是一個典型的農業大市。作為粵西欠發達地區，經濟相對落后，農村人口多，事務多，責任大。當前，大部分鄉鎮干部在工作中是兢兢業業的，在服務好群眾、做好本職工作的過程中，付出了大量的心血，做出了許多努力，克服了各種艱難險阻，贏得了人民群眾的廣泛贊譽。然而，也有一小部分鄉鎮干部，身在曹營心在漢，情緒比較低落，工作的積極性不高。

（一）少數干部不能真正融入，對群眾缺乏深厚的感情

群眾工作的核心是相信誰、依靠誰、為了誰，其中最重要的是處理好與人民群眾的魚水感情。真情實意是人們能夠互相信任、互相依靠的重要載體，是干部與群眾之間最好的聯系紐帶。一旦對人民群眾有真情實感，就能夠與老百姓很好相處，聽取老百姓的呼聲，關心廣大人民的疾苦，想盡辦法為老百姓辦事。在調查過程中，我們發現：

1.個別鄉鎮干部對人民群眾沒有真情實感。第一，在工作過程中，頤指氣使，盛氣凌人，一副高高在上的模樣，甚至有的喜歡擺“官架子”，認為自己是“官”，老百姓是“民”；粗枝大葉，不能貼近老百姓，一副事不關己、高高掛起的模樣，老百姓有事來反映，能躲就躲，能推就推，嚴重傷害了老百姓的感情。第二，有部分干部固然也會走到基層，但卻是避重就輕，有目的地選擇。比如，下基層下到比較近的村，專門去富豪老板家，或是一些比較富裕的人家；實際工作中，也是形式大于內容，主要是聽匯報，而沒有真正撲下身子到基層，實事求是地調研，也沒有切中要害地解決人民群眾的實際困難。

2.部分鄉鎮干部在辦事過程中以關系為先。農村生活很重視人際關系，人與人交往人情關系很重要，有關系有門路就好辦事，沒關系沒門路就不好辦，一些鄉鎮干部長期浸淫其中，往往深受其影響，在辦事過程中往往以關系為先。第一，辦事主要看親疏關系，辦事不力、辦事不公，這樣的行為，嚴重影響了黨和政府在群眾中的形象和威信。調查問卷中，在回答“您對鄉鎮干部印象最深刻的是哪方面”問題時，盡管選擇最多的是“勤勞肯干，工作扎實素質比較高”，占38.8%。但緊隨其后的是“人浮于事，工作水平低下工作消極”，占35.5%，“脫離群眾，官僚主義普遍存在”也占了5.1%。調查表明，一些干部對群眾缺乏深厚的感情，不能與群眾打成一片。第二，在工作上搞“三多”，即號召多、應付多、做表面文章多。這樣，工作的效果就是“三少”，即調研少、走訪少、真抓落實更少。

（二）少數干部搞短期行為，對事業缺乏奮斗的熱情

現在，鄉鎮財政普遍比較困難，在持續進行的鄉鎮機構改革和艱苦的工作環境面前，一些干部扎根基層的理想信念不堅定，部分鄉鎮干部人心浮動，對事業缺乏持續為之奮斗的熱情。理想信念是人們干事創業的精神支撐，信念堅定，往往干勁十足；信念動搖，往往干事乏力。當前，在基層環境相對艱苦的現狀下，一些干部并不愿意長期扎根基層。第一，在各種信息透明的情況下，農村基層的生活條件和工作環境相對艱苦，又有各種物質的誘惑，致使一些干部扎根基層的理想信念被動搖了，不愿留在農村基層工作。調查問卷中，在回答“你是否愿意去鄉鎮發展”時，有高達86%的被調查者選擇了“不愿，基層條件積重難返。”第二，基層已經成為許多干部的畏途，就是勉強留下，也是“身在曹營心在漢”，無法全身心投入基層工作，缺乏奉獻精神。一些鄉鎮干部為了謀求更好的個人生活，完全沒有把心思放在自己的本職工作上，往往還把其當成是“副業”。他們在本職工作上，不想花費任何心思，把大部分精力用于個人產業搞創收，最終是勤了自家地、慌了公家田，嚴重影響了農村基層各項工作的開展。

（三）少數干部敷衍了事，對工作缺乏執著的激情

激情是做好本職工作的內在動力。部分鄉鎮干部沒有工作的激情，沒有干勁，對待工作能拖就拖，能躲就躲，完全沒有責任心，而且完成要求很低，完全處于應付狀態，而不去看完成的質量，只是止步于做一天和尚撞一天鐘，實在沒辦法的才做一下。

1.少數鄉鎮干部不遵守基本的工作紀律。由于鄉鎮工作的特殊性，許多鄉鎮機關并不像城市機關單位那樣早上上班和下午下班都有嚴格的時間規定，工作時間有一定的彈性，這樣相對寬松的環境，給極個別鄉鎮干部懶政怠政提供了借口。第一，在工作過程中毫無紀律可言，遲到早退經常可見，以各種理由搪塞，擾亂正常的上下班制度。第二，上班時間上網看報紙，個別人甚至在上班時間偷偷溜走，打牌賭博，極少數人甚至沆瀣一氣，請吃請喝，胡亂作為，嚴重影響了黨和干部的形象。

2.少數鄉鎮干部消極對待工作。第一，他們在平常的工作中習慣于循規蹈矩，一切按固定的套路來，并不主動地去解決問題，而是消極被動地等有人找上門來，領導安排做什么就去做一下什么，并不是積極主動地去對待工作，有人督促一下就做一下，沒人說就不會有人去做，把工作單位當成養老院。第二，工作沒有前瞻性，對事業毫無理想目標，沒有改革創新意志和做好工作的不竭激情。在日常工作上，滿足于沒有過錯，缺乏更高的目標和動力，不求有功但求無過，利己主義思想高懸，對待工作推諉扯皮，得過且過。調查問卷統計顯示，在回答“部分鄉鎮干部存在哪些不足”時，選擇“缺乏自覺學習的主動性，輕視學習”的占33.8%，選“對工作缺乏責任心，存在作風浮夸的現象”的占34.3%，“一些鄉鎮干部高高在上，深入基層，貼近群眾的意識比較單薄”的占34.3%，“缺乏團結協作的自覺性，一言堂、不講合作搞內耗”的占5.6%，“不思進取，安于現狀”的占14.5%。

（四）少數干部往往以鍍金為目的，對基層缺乏服務的真情

基層工作需要干部全身心的投入，在一些社會不良風氣的影響下，一些鄉鎮干部對扎根基層的重要性認識不到位，根本沒有為人民服務的想法，工作責任心缺乏。

1.一些鄉鎮干部不愿意去面對和解決問題。他們與人民群眾相隔萬里，沒有關聯，不愿意去面對和解決問題，沒有撲下身子下基層一線、下到最前沿陣地的勇氣，不愿實事求是地去認識困難面對困難，解決老百姓生活中的實際苦難。第一，一些鄉鎮干部不是想方設法引導農民致富奔小康，而首先想的是自己的利益，考慮的是自己那一畝三分地。在老百姓的利益和自身利益沖突時，優先想到的是自己的利益，有少數鄉鎮干部與自己的稱號極不相稱，他們的所作所為完全出于自己的私利，老百姓怨聲很大。也有部分地方干群關系比較緊張，上訪的現象經常出現，老百姓對他們的所作所為相當不滿。有的干部明里是干部，暗里是股東，無心干事業，一心撲家業。第二，有些鄉鎮干部對待工作毫無做事的責任心，想當然地認定，只要確保在日常工作中沒有出現致命的差錯，沒有讓上級難看和難過就行了，不求有功，但求無過，最好什么事情都不用做，什么責任都不用負，沒有任何遠見和遠謀。第三，有的鄉鎮干部沒有吃苦耐勞的打算，不愿意去面對農村相對艱苦的工作環境，能躲就躲，能避就避，一味地追求安逸，根本沒打算在基層久呆。

2.一些鄉鎮干部不愿意主動作為去服務群眾。服務群眾是鄉鎮政府各部門最重要的職責，然而，因為一些主觀或客觀的因素，一些鄉鎮干部主動作為、服務群眾的積極性卻不高。第一，農村經濟社會發展正處于一個相當重要的路口，各種矛盾和問題錯綜復雜，遠的、近的、經濟的、社會的、歷史的、宗族的等等矛盾交織在一起，亂成一團麻，亟待各級干部抽絲剝繭、引導老百姓解決問題。第二，一些鄉鎮干部得過且過，絕不主動作為。這種消極的態度、和稀泥、不敢花大力氣解決問題的做法，會使矛盾和問題長期發酵，一旦得不到及時解決，就會越拖越久，越拖越不好解決，致使解決的難度與日俱增，甚至使一些問題成了長年累月解決不了的死結。

二、湛江市鄉鎮干部隊伍建設存在問題的原因

當前，鄉鎮干部隊伍建設面臨的一些突出問題，從深層次分析，既有主觀的因素，也有客觀的因素；既有人的因素，也有制度的因素；既有歷史的因素，也有現實的因素。具體而言，主要有：

（一）客觀因素：創業環境艱苦

“鄉鎮政權處于國家和鄉村社會之間，在國家與基層社會之間發揮著不可替代的作用，是調整二者力量的一個極其重要的平衡器，也是二者博弈的一個主要場域，甚至是二者沖突的一個不可置換的緩沖區間，對于維系鄉村社會的穩定、建構和諧社會具有重要作用。”［4］鄉鎮干部深入農村基層一線，是實現自我的過程，也是為人民服務的過程。廣大人民群眾看重實際工作，討厭到處夸海口、滿嘴跑火車的干部；廣大人民群眾看重實效，最欣賞扎扎實實做事，最討厭虛妄浮夸的干部。農村的工作需要付出辛勤的勞動和無比的耐心。

1.農村基層工作紛繁復雜，包羅萬象。鄉鎮既要領會貫徹黨的路線方針政策，完成上級的任務，又要保證人民群眾的民主權利和意愿；要發展地方社會經濟，又要維護一方平安等。因此，基層的工作涉及的面很廣、事很雜。“兩委”換屆、村財鄉管、農水會戰、農業生產、招商引資等。要完成這些工作，固然可以根據上級的規定和政策辦理，但是，沒有現實的模式可以直接搬過來使用；農村工作的形勢發展變化很快，因此，在運用政策的時候，既要堅持原則，又要因地制宜，靈活處理，方能取得實效。

2.鄉鎮干部作為“夾心層”，面對的壓力很大。第一，農村基層干部往下面對的是廣大群眾，往上面對的是縣級及以上各個單位，各種各樣的指令性檢查、各種任務和不同的評比考核檢查經常會有，鄉鎮干部常常出現顧頭不顧尾的現象，輕一點的點名批評，重一點的就“一票否決”了。“上面千條線、下面一根針。”由此可見，鄉鎮壓力巨大。一旦碰到某些臨時性、階段性、突擊性的任務一個接一個的時候，鄉鎮干部通常都是疲于奔命，應付乏力。第二，鄉鎮黨政機構缺編現象普遍。名目繁多的責任狀和“一票否決”，讓鄉鎮干部膽戰心驚，如履薄冰。與繁重的任務相對應，鄉鎮黨政機構普遍缺編，少則三五個，多則二十多個。根據近年的數據，“湛江全市84個鄉鎮行政缺編784名，占鄉鎮編制總數的19.3%，平均每個鄉鎮缺編9.3人”。［5］

（二）政策因素：待遇保障低下

1.鄉鎮干部的工作環境相對較差，而且生活水平和待遇也相對比較低。在中央、省部級、市縣級當公務員，循規滔距一輩子，退休時基本上都能得個不錯的級別。由于一線工作的特殊性，鄉鎮干部每天風里來雨里去，一年365天，每天早出晚歸，而且要經常下基層，中午飯和下午飯在老鄉家里自掏腰包就餐；寒風刺骨的冬季，常常連一口熱水也喝不上，跋山涉水幾十里，早出晚歸的奮戰在農村一線，傳達政策和服務三農，但補貼微乎其微。

2.鄉鎮干部晉升途徑較窄。第一，我國公務員實行的是職務與職級并行的增長機制，基本工資、津貼和補助，都與職務有關并同級別掛鉤。因此，鄉鎮干部如果提拔不了，職務與級別就上不去，其基本工資、津貼和補助也就很難上去。一個鄉鎮，充其量也就11、12個科級崗位，千軍萬馬過獨木橋，能提拔者微乎其微，超過95%的鄉鎮干部辛辛苦苦一輩子，默默無聞，到頭來只是個一般的干部。第二，湛江市屬欠發達地區，縣級、鎮級財政困難，大部分鄉鎮財政入不敷出，只能依靠上級財政轉移支付，才能勉勉強強維持基本的運轉，不少鄉鎮學校年久失修，道路泥濘坑洼，文體場所老化，社會民生事業出現“撂荒”現象。

（三）機制因素：權責不對稱

第一，鄉鎮的“七站八所”多數是上級派出單位，管理的權限上移，日常工作卻要靠鄉鎮來具體執行，造成了鄉鎮疲于應付上級的各種檢查考核，卻沒有辦法集中精力抓發展。第二，執法權在上級部門，但是，責任卻在鄉鎮。“上面千條線，下面一根針”，很多部門應該承擔的責任同樣要鄉鎮來承擔，因此造成了“有限的權力，無限的責任”的奇怪的局面。比如，林業執法，林業局理所當然是執法的主體，然而，關于森林防火的責任，部分卻由鄉鎮來承擔。再比如，關于國有土地違法買賣、違章建筑拆除等這類事情，其執法權在國土、規劃、房管等部門，但責任卻落到了鄉鎮。第三，鄉鎮政府要管理行政區域內方方面面的各項工作。由于中國行政體制的“條塊分割”，一些部門實行的是垂直管理的方式，在某種程度上造成了人和事分離的狀況。要維持鄉鎮機關的運轉已是十分困難，因而難以再拿出資金用于公共建設和解決群眾的實際困難。

（四）社會因素：官本位思想的影響

受幾千年傳統文化的影響，在如今的中國社會，雖然封建官僚體制早已經被掃進了歷史的垃圾堆，但是，它的影響卻依然深遠，“官本位”的思想在當今仍舊普遍存在。“官本位”是這樣的一種文化，其社會價值觀是以“官”來進行定位的，它把是否做官以及品級的高低，作為最核心的尺度去衡量個人的社會地位和社會價值，由此造成了“萬般皆下品，惟有做官高”的社會心理。老百姓也是以官為本，整個社會把當官作為奮斗的目標和人生的追求。官小的自然身價低，官大的自然身價就高。其他與官不相干的職業，就用“官”進行對比，以此來定位他們各自應有的價值。

在現實生活中，官本位不但表現為為官者的一切都以官為本，更荒唐的是，“這些年來官本位不但沒有淡化，反而正向社會各領域蔓延，最不應該有官本位的學術領域，也開始官本位化。”［6］在這種官文化的長期浸染下，官職低的往往沒有官職高的有存在感，在很多情況下也是敢怒不敢言，甚至官職低的往往對官職高的有羨慕之感。所以，有相當一部分鄉鎮干部心理存在不平衡，總是會千方百計向上看、往上追。

三、城鎮化背景下加強鄉鎮干部隊伍建設的對策

鄉鎮政府是我們國家最接近廣大人民群眾的一級基層政府，其在政權的維系中擔負著關鍵性和基礎性的作用。鄉鎮的干部奮斗在廣大基層的一線陣地，他們是黨在農村地區各種方針政策的實際執行者，也是廣大農村各種工作的具體組織和指揮者，同樣也是黨的輝煌形象在廣大民眾中的主要代表者，做好農村基層組織建設的最直接的負責人。加強鄉鎮干部隊伍建設是提高干部隊伍素質，夯實黨在基層的執政基礎的需要，事關農村改革穩定發展的大局。因此，要加強鄉鎮干部隊伍建設，就必須通過頂層設計，實施一攬子事關全局、切實可行的舉措，保證廣大鄉鎮干部的基本權利，激發他們的工作熱情，讓他們服務好、奉獻好基層百姓。這樣，才能讓黨在農村基層的基礎堅如磐石。

（一）加強學習培訓，提升鄉鎮干部的綜合素質

1.緊緊抓住思想政治這條主線，堅定理想信念。在工作生活中，思想是行動的指南，有信仰一直是中國共產黨黨員保持先進性的動力之源。習近平指出：“理想信念堅定，是好干部第一位的標準，是不是好干部首先看這一條。”因此，我們一定要不遺余力地抓好我國廣大鄉鎮干部的思想政治工作，筑牢廣大鄉鎮干部基于馬克思主義基本原理的思想基礎。第一，夯實共產主義思想的理論基礎。要用馬列主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系武裝廣大鄉鎮干部的頭腦，夯實馬克思主義理論基礎，讓他們真懂真信馬克思主義，堅定共產主義信仰。第二，弘揚理論聯系實際的優良傳統，持續提升廣大鄉鎮干部的理論修養和政治水平，提升他們用科學理論解決具體問題的能力。只有具備一定的理論修養，才能深刻理解黨和政府有關文件的精神實質，運用黨的政策去團結人民，引導農村居民與黨中央保持高度一致。第三，要注重加強鄉鎮干部的宗旨意識、服務意識和責任意識教育，努力踐行群眾路線和遵循全心全意為人民服務的根本宗旨。第四，在班子的配備方面，要全面貫徹“德才兼備，以德為先”的用人原則，既要強調才能，更要重視德行，把基層領導班子建設成為政治堅定、聯系群眾、團結進取、廉潔實干的戰斗集體；要注重對鄉鎮干部的培養和教育，使其健康地成長和發展。

2.強化培訓鍛煉，提高能力素質。第一，擴展培訓的內容，注重培訓的效果。培訓的內容要緊跟著黨的路線方針政策的不斷發展和整個形勢的不斷變化發展，與時代發展同步，切實增強培訓的時效性。要根據鄉鎮干部的工作特點和素質狀況，按照缺什么就補充什么的原則，確定各種不同培訓要達到的預期目標和培訓的內容，要與時俱進地把廣大鄉鎮干部最渴望學習和知曉的知識內容加入到干部培訓的計劃框架，以期增強鄉鎮干部培訓的針對性。

第二，改變教學方式方法，提高培訓的質量和效果。要變革傳統課堂中“滿堂灌”的教學方式，采取靈活多樣、適合課程內容的方式方法，諸如案例式、體驗式、研究式等等，使其達到更好的教學效果。當然，也可以充分利用現代遠程教育等教學手段，從而使教學的手段更加多樣化，教學效果更佳，廣大鄉鎮干部的接受度更高。

第三，健全機制，提高培訓水平。加大培訓資金的投入力度，實行干部培訓資源向基層傾斜的政策。健全考核評價制度，推行考試考核，全面考核和針對性考核相結合，詳細考察鄉鎮干部在學習過程中的表現和學習完成后的效果。可以嘗試建立健全鄉鎮干部的培訓檔案，把鄉鎮干部在學習過程中的表現、結業的成績等放入干部檔案，并且將其作為今后干部選拔任用和考核獎懲的重要參考。

（二）提高經濟待遇，努力改善鄉鎮干部的工作條件

1.建立鄉鎮干部工作補貼機制。要實施工資待遇向鄉鎮基層傾斜的政策，建立健全鄉鎮干部的津貼制度，提高鄉鎮干部的工資待遇水平。這方面，可以效仿廣東省對從事義務教育的農村教師進行津貼補助的辦法，除原有的工資待遇不變外，對鄉鎮干部增加額外的“基層補貼”。依照干部所在鄉鎮離縣城遠近而區分成不同的檔次，并以此為依據對鄉鎮干部發放相應的工作補助。雖然物質利益不是解決所有問題的萬能手段，但是，畢竟可以解決許多鄉鎮干部的實際困難，讓他們解除了不少后顧之憂，當然，也在某種程度上穩定了“軍心”，增強了“底氣”，在相當程度上也必然能激發廣大鄉鎮干部工作的熱情和動力。

2.增加鄉鎮干部的社會保險和公積金補助。對于許多的欠發達地區而言，這兩項補助事實上已成為鄉鎮黨政干部的“雞肋”收入，在目前的經濟條件下，許多地方少則一百多元，多則幾百元，對整個工資收入并沒有多少改觀，這讓許多鄉鎮干部覺得取之沒多大意思，棄之又有點可惜。為此，建議適當提高鄉鎮干部社會保險和公積金的繳費比例，使繳費的比例向基層傾斜。只有適當增加鄉鎮干部的社會保險、公積金補助等相關補助，減少顧慮，至少在經濟上后顧之憂會少點。后顧之憂少些，鄉鎮干部才能踏踏實實、盡心盡力地做好本職工作，為廣大老百姓提供優質公共服務。

3.探索鄉鎮干部的住房保障辦法。對于鄉鎮干部住房困難的，也要想方設法進行保障，使“居者有其屋”，讓其能夠安心工作。因此，第一，建議通過廉租房和經濟適用房等等不同形式，在一定程度上解決鄉鎮干部住房困難的問題，讓廣大鄉鎮干部能夠居者有其屋，安心工作，做好基層的工作。第二，建議完善有關政策，考慮以“三舊改造”的名義，在鄉鎮單位內部集資建房。這是最為有效的解決鄉鎮干部住房問題的方法。

（三）提高政治待遇，激發鄉鎮干部的工作活力

1.干部提拔使用中突出重視基層的導向。第一，要注重從基層一線培養選拔干部。通過制度規定，突出“基層工作經驗”在干部提拔使用中的分量。第二，要注重鄉鎮工作經驗。對有鄉鎮工作經歷的干部重點考慮，讓廣大鄉鎮干部工作起來覺得有奔頭。第三，要注重基層工作經歷。縣級黨政機關的領導可以優先考慮在基層干部中選拔，對于考慮提拔為縣級黨政機關部門正職的，一般都應有鄉鎮工作的履歷。

2.制定鄉鎮機構管理制度，探索鄉鎮干部職務與級別設置辦法。第一，建議適當提升鄉鎮干部的職務層級。如果參照《公務員法》的相關規定，我們會發現其實根本不存在所謂“股級”的層級。然而，我們試想一下，一旦一下把鄉鎮的“股級”給取消了，那么，這么多鄉鎮的“六辦七所八站”的負責人應該對應什么樣的職級呢？所以，建議鄉鎮干部職務層級可以提升半個職級，把科級往上升級為副處級。這樣，就可以很好地解決這個問題，完全取消“股級”這個不被接受的層級。其實，很多地方都有此舉措，例如，公、檢、法等單位都是升格半級，有些地方的黨校等單位也升格半級。鄉鎮作為一級地方政府，“麻雀雖小”，但是，“五臟俱全”，任務繁重、壓力巨大，完全有資格升格。這在一定程度上可以提升鄉鎮的吸引力，解決鄉鎮級別低待遇差的問題。第二，可以給鄉鎮黨政干部非領導職務的待遇。對于長期在鄉鎮工作、資歷較老、有較大貢獻、認真負責的干部，在實際職務沒辦法滿足需要的時候，可以解決非領導職務，讓他們在工作的時候也能充分感受到黨組織的溫暖。

3.完善鄉鎮干部合理流動機制。在實際操作中，絕大部分是領導干部在不同崗位的交流和輪崗，但是，對于一般的鄉鎮干部，這樣的機會少之又少。當然，這種現狀應該作出一些改變。在一個單位，中層及以下的干部是整個組織的主要構成部分，那么，他們的訴求和合理建議應該得到滿足。尤其是一些地方偏僻、生活條件比較惡劣的鄉鎮，有很多的鄉鎮干部往往一扎根下去就是十幾年，甚至好幾十年，即使不出什么事情，但是，也難以長期保持積極向上的工作熱情。因此，要采取有實效、有針對性的舉措，進一步完善鄉鎮干部的交流機制，可以實行“雙向交流”的機制。第一，有選擇地選調市、縣的優秀機關干部到鄉鎮任職。如果市、縣部門領導班子出現空缺，首先考慮從鍛煉得比較成熟的鄉鎮領導干部擇優選調，用以增進市、縣機關干部與鄉鎮干部的良性互動。第二，實施“雙向掛職”的策略。把工作積極、表現好、有潛力的鄉鎮年輕干部選送到市、縣的機關去跟班學習，提高他們的個人能力和綜合素質；選派缺乏基層工作經歷的市、縣機關年輕干部到鄉鎮實踐鍛煉，讓他們在農村的廣闊天地中熟悉基層的工作，提升自身的領導能力。誠然，干部交流要慎重，詳細調查研究，既要聽取干部群眾的意見，也要根據本人的工作實際需要，從而建構鄉鎮干部和機關干部流動的合理機制。

（四）創新行政管理方式，營造良好的基層創業環境

1.明確鄉鎮政府的職責。鄉鎮政府作為一級地方政府，不應該把它當作“萬金油”來對待，什么事情應該管，什么事情不應該管；什么事情能管，什么事情管不了；什么事情能管好，什么事情管不好，要有一個明確的認識。要管好該管的，不要什么都管，最重要的還是要明晰各級政府的權力和責任，使其權力和責任相匹配。第一，要堅決落實好十八大提出的“簡政放權”，從而使審批權從上到下得到有效的簡化，真正從根子上祛除鄉鎮在行政任務上承擔的負擔，建設服務型政府，促使鄉鎮政府真正服務好廣大人民群眾，為老百姓辦實事辦好事，發揮它應有的作用。第二，要重新界定崗位職責。要把屬于市縣職能部門完成的工作任務，從鄉鎮的職責范圍內清除出來，讓市縣職能部門完成，做到權責一致。這樣，才能使鄉鎮干部從繁雜的職責中抽身出來，履行自己的社會管理職能和社會服務職責，全心全意為人民群眾服好務，切切實實解決好老百姓的具體問題，讓群眾滿意。

2.健全事權與財權配套的制度。第一，要堅持“費隨事轉”的原則。有關資料顯示，基層政府享有40%的財政收入，卻負擔著60%的行政任務。財權與事權分離，必然造成鄉鎮工作難開展、任務難完成。這也是鄉鎮干部工作壓力大的重要因素。因此，要制定具體可行的經費保障制度，加大財政轉移支付力度。第二，特別要注意利用十八大提出“有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉鎮行政體制改革”的東風，積極嘗試市直管鄉鎮的探索，重點是經費保障上的改革。

3.健全鄉鎮干部考核工作機制。第一，建設好鄉鎮干部的考核和獎懲機制。要徹底破除鄉鎮干部“干與不干一個樣，干好干壞一個樣”的狀況，發揮體制機制的調節作用，想盡辦法激發鄉鎮干部扎根基層、建功立業的工作熱情。第二，在科學制定干部考核標準的前提下，加大監督力度，形成科學的干部退出機制。特別對于一些“混日子”“老大難”的干部，要通過勸退、誘退、強退等辦法，堅決清除出公務員隊伍，以便讓更多的優秀人才進入鄉鎮公務員隊伍，增強鄉鎮黨政干部的整體素質和能力。

［1］習近平.建設一支宏大高素質干部隊伍，確保黨始終成為堅強領導核心［N］.人民日報，2013-06-30.

［2］去年全國城鎮常住人口達到7.7億［N］.北京青年報，2016-01-30.

［3］2015年農民工監測調查報告［EB/OL］.國家統計局網，2016-04-28.

［4］楊雪冬，賴海榕.地方的復興—地方治理改革30年［M］.社會科學文獻出版社，2009：247.

［5］肖任.欠發達地區激發干部扎根基層長效機制問題研究——以廣東省湛江市為例［J］．中共云南省委黨校學報，2014（5）.

［6］喻可平.什么造成社會的官本位文化［N］.社會科學報，2013-09-26.