黨權自限性對黨法關系的決定性意義

盛舒弘

（廣東司法警官職業學院 法律系，廣東 廣州 510520）

黨的十八屆四中全會首次在全會層面專題討論依法治國問題，確定了全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。即在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。［1］黨的十八屆四中全會開啟了我國法治建設的新時代，得到全黨全國人民的廣泛贊譽和一致擁護，國外大多數輿論也給予積極評價。但是，也有少數西方媒體潑冷水，說由中國共產黨來領導法治建設是自相矛盾的；國內也有個別人提出詰問：“黨大還是法大？”事實上，發生這種質疑是源于有些人對中國共產黨的本質理解不到位，將黨與法的關系與普通行政權力與法的關系混為了一談。

一、黨權自限性決定了“黨大還是法大”是個偽命題

“黨大還是法大”這一質疑存在的基礎，是建設“法治”國家已經成為現代民主社會的普遍追求。

“法治”觀點是西方舶來品，分權制衡是西方社會對人權保護以及法治道路探索的成功經驗，西方的分權制衡是通過多黨輪流執政實現的，所以，很多人認為，只有多黨輪流執政，才能實現權力制約，才能有真正的法治。這個論點的迷惑性在于將錯誤推理混淆于正確邏輯之中：權力制約才能實現法治，這是正確邏輯；但多黨輪流執政不是權力制約的唯一有效手段。也就是說，“只有多黨輪流執政才能實現權力制約”是錯誤推理。

（一）黨權自限性使得建設集權型的“法治”國家成為可能

提出“黨大還是法大”質疑的人認為，堅持中國共產黨的領導是集權，集權會帶來權力擴張，權力擴張是“法治”的天敵，只有分權制衡，才能解決權力擴張的問題。那么，集權是否必然導致權力擴張，或者說，是否存在有效方法抑制集權的這一副作用呢？

1.黨權自限性能有效抑制集權的副作用。集權是否容易導致權力的擴張和腐敗？答案是肯定的，這就是集權最大的副作用。但這一副作用是可以被有效抑制的，這種抑制的力量來源于民意與權力自限。民心向背是政權穩定與否的風向標，觸犯民意底線的政權，無論多強大，都終將被推翻。但民意對權力的制約是潛在的，見效周期漫長、代價巨大，往往容易被忽略。權力自限則不同，它來自于權力內部的互相牽制，滲透于權力運行的方方面面。但權力自限的有效性和穩定性依賴于一定條件的成立：一是權力享有者以組織而非個人形式存在。二是集權組織內部存在相互制約機制。三是組織內部有統一的制約標準。當然，一個能夠有效進行自我限制的集權組織，僅實現權力制約是不足以將集權與“法治”劃上等號的。只有將其內部制約標準，與國家的憲法法律相統一，權力行使同時接受內部制約與憲法法律的雙重限制，權力才不會凌駕于法律之上，集權才能實現法治。

2.“法治”并不排斥自限型的集權。“法治”一詞雖然流傳了一千多年，但它作為治國方針對于整個人類社會來講，都處在不斷探索的階段。如何界定“法治”，如何測量“法治”，如何實現“法治”，這是人類還需要不斷探討和摸索的問題，西方發達國家亦是如此。我們不能否認多黨輪流執政在權力制約方面表現出來的優點與先進性，然而，也不能忽視多黨輪流執政日漸凸顯的問題：如何遏制政黨背后的財團對于國家事務的干涉，如何降低政黨斗爭給國家帶來的內耗，如何保持國家對外政治主張的一慣性，等等。人類文明史上多如牛毛的政權的交疊更替、帝國的榮辱興衰，向我們展示出分權與集權各有優缺點，并沒有哪種形式取得壓倒性的勝利。因此，我們無法得出分權優于集權的結論，我們只能比較哪一種形式更適合、更符合國情。

“法治”排斥的是權力的無限擴張，而不是某一種具體的政權組織形式，只要能夠實現權力在憲法法律的框架內運轉，無論是分權還是集權，都不會遭到“法治”的排斥。探索自限型集權與“法治”的結合，既能夠有效抑制傳統集權易導致權力擴張的副作用，又能夠避免分權的固有缺陷給國家和社會帶來的損耗，提高國家和社會運轉的效率，不應當受到無端的指責。

（二）黨權自限性決定了黨權不會凌駕于法律之上

1.黨權自限性為黨與法的“勢力”范圍劃清了界限。“黨大還是法大”的質疑存在這樣一個邏輯前提：黨與法在同一“勢力”范圍內存在沖突，必須分出“大小”，決出“高低”。然而，事實上，黨的領導與法律至上并不是一個層面的問題。《中國共產黨章程》 （以下簡稱《黨章》） 明確規定：“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導”。堅持黨的領導，強調的是國家治理的權力、國家政權的屬性問題，法律至上關注的是執政的行為標準，是權力是否被濫用。因此，“黨大還是法大”的質疑在邏輯上是錯位的。當然，如果黨權不受限制，任憑其成員肆意妄為，那么，黨權很容易侵犯法律的“勢力”范圍，與法律出現沖突。因此，黨權自限性是阻卻黨權跨越法律“勢力”范圍、凌駕于法律之上的銅墻鐵壁。

2.黨權自限性否定了黨左右立法的可能性。隨著宗教權威以及自然法信仰的不斷衰落，法律與宗教的日漸剝離，法律回歸為人的理性，被視為人類的創造物。“立法行為不過是提供了一套嚴格的程序規則，以保證法律與建立在基本價值觀基礎上的社會共識相一致。”［2］有人質疑：既然法是由人所創制的，那么，堅持黨的領導，黨是不是就可以左右立法？事實上，黨確實可以影響立法，沒有哪個國家的立法是可以完全脫離政黨影響力的，但由于嚴格立法程序與黨權自限機制的存在，黨不可能完全左右立法，黨內人士更不可能以個人私欲操縱立法。在中國，憲法與法律的創設、修改與解釋有一套非常嚴格的程序規則，人民代表大會制度為立法修法的程序規則提供了強有力的制度保障。

我們的共識是：權力必須關進“制度的籠子里”，只有法律地位高于權力行使者的地位，才能夠實現這一點。［3］有一部分人據此提出了這樣的觀點：法必須比黨大，才能實現法治。但是，我們必須清晰地看到，這個邏輯只適用于一般行政權力而不適用于中國共產黨的黨權：中國共產黨與某些打著民主自由的幌子成立的利益集團或黨派有著本質的區別，中國共產黨所代表的利益是中國人民的利益，不是某個人的私利，不是某個政治集團的利益。黨權不同于我們一般所理解的行政權力，不像一般行政權力那樣對法律約束力有著極高的依賴度，它可以實現有效的、穩定的、不低于憲法法律標準的自我限制。［4］顯而易見，“黨大還是法大”是一個偽命題。

二、黨權自限前提下的黨法關系

中國共產黨的黨權具有自限性，也就是說，中國共產黨具有通過民主集中制對權力行使進行制約，通過憲法法律對組織成員進行約束，通過黨內外監督機制對組織運行予以全面監控，以確保黨的決策始終代表人民利益，能夠不被個體操縱，保持既定路線的特性。黨權的這一特性決定了黨與法是目標方向一致的，黨的領導與法律至上是辯證統一的。

（一）黨權自限前提下，黨與法的目標方向一致

1.黨的目標與法律精神方向一致。現代法律精神是正義、人權、秩序。中國共產黨在新世紀新階段的奮斗目標，是全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化。簡單而言，中國共產黨現階段所追求的目標，是全面提高社會個體的生活水平，為其提供一個安全、自由、平等和友愛的生存環境。這也正是法律精神的核心內容。可見，中國共產黨所肩負的任務和所追求的目標與法律精神方向一致，而且比法律所追求的更進一步——在實現正義、人權、秩序的基礎上，進一步追求社會成員生活水平和文明程度的提高。

2.黨權自限性確保黨的行動與目標的一致性。黨的實際行動與其提出的任務目標的一致性，是黨與法保持方向一致的必要前提。這種一致性，是依賴黨權自限性予以保障的。黨權自限性，決定了黨的領導不是某一個人或某一群人的領導，而是人民利益代表的領導，在民主集中制、黨內監督機制的雙重制度保障下，黨不可能做出侵害群眾利益或是違反憲法法律的決策，黨的目標與路線不會因為個人意志而發生偏移。正是因為中國共產黨具有黨權自限性這一特征，我們才敢說，黨的領導與法律至上不存在沖突，黨與法的目標方向是一致的。

（二）黨權自限前提下，黨的領導與法律至上辯證統一

法律至上是法治的主要特征，我國要建設社會主義法治國家，必然要堅持法律至上。法律至上并不是指人們要以法律為最高行為標準（事實上法律是人們的最低行為準則，是道德的底線），而是強調在國家治理的過程中，權力人的個人意志與法律出現沖突時，其個人意志要讓位于法律意志，法律能夠有效抑制權力的擴張。［5］

1.黨權自限性決定堅持黨的領導與法律至上不相沖突。中國共產黨已經將遵憲守法寫入黨章，使得國家各項工作的開展、黨的權力的行使、黨員權利的享有，都限制在了憲法與法律的框架之內。《黨章》總綱規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”第2條規定：“除了法律和政策規定范圍內的個人利益和工作職權以外，所有共產黨員都不得謀求任何私利和特權。”第3條規定：“黨員必須履行下列義務：……（4） 自覺遵守黨的紀律，模范遵守國家的法律法規，嚴格保守黨和國家的秘密，執行黨的決定，服從組織分配，積極完成黨的任務。”因此，黨的領導的意志與法律意志不會出現沖突，堅持黨的領導與法律至上不存在沖突。

我們無法回避的問題是，社會上確實存在享有權力的黨員違反法律的情況。這事實上是其個人思想的腐化所造成的，其行為是違背黨的目標的，個人的思想腐化與堅持黨的領導之間不存在邏輯關聯。黨員的身份并沒有為其違法行為提供便利，更沒有為其提供保護傘，這部分人最終認罪伏法，體現了法律對于權力的限制，我黨對其進行紀律處分，也恰恰說明了黨紀與國法的一致性。

2.堅持黨的領導與法律至上互為保障。第一，在中國，堅持黨的領導，保障法律至上的實現。在黨權自限的前提下，黨與法的“勢力”范圍是涇渭分明的。在執政行為標準問題上，黨對法律持尊重態度，遵守憲法與法律，彰顯了法律在我國的至上地位。法律的順利施行，是建立在政治和社會穩定基礎之上的。我們無法想象在一個戰亂的國家如何實現“法治”，在一個恐怖主義盛行和社會暴亂頻發的國家，即使經濟再發達、法制再健全，法律施行的效果也將大打折扣。堅持黨的領導，是我國政治穩定的基礎，不僅不會影響法律的至上地位，還從政治層面保障了法律的順利施行。法律能夠順利施行，才談得上法律至上。

第二，黨的領導需要法律享有至上地位。在國家治理問題上，現代法律精神與黨的領導方向一致，法律限制行政權力、打擊犯罪、營造良好社會秩序，維護了黨的領導的穩定，能夠有效促進黨的目標的實現。黨的領導需要法律享有至上地位，將行政權力“關進制度的籠子”。我國存在多級、多地方行政權力，黨權并沒有完全囊括這些行政權力，黨權的自限性也就無法約束全部行政權力，它們的行使仍然需要法律的限制與監督，需要以法律抑制個人欲望。

法律至上與切實實現黨權自限是社會長治久安的必然要求，是穩固黨的領導的重要環節。堅持黨的領導與法律至上是辯證統一的。

三、黨權自限性的制度保障

黨權自限性不是一個口號，不是一句空談，它是現實存在的，是有制度予以保障的，是通過持之以恒的黨的建設實現的。

（一）民主集中制是黨權自限的程序保障

堅持民主集中制是《黨章》規定的黨的建設必須堅決實現的四項基本要求之一：“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用。”民主集中制從程序上保障了黨權的自限性。

1.民主選舉程序，排除了欲濫用權力的個體行使黨權的機會，從源頭上限權。黨的各級領導機關，除派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生。民主選舉從程序上保障了黨的領導集體的先進性，保證了選舉時領導個人政治正確、心系群眾，不求私利和特權。［6］以謀特權為目的參與選舉的個人，通過民主選舉程序，將被排除在黨的組織之外，無法參與黨權的行使。

2.重大問題的決議必須按照民主集中的程序進行，在權力行使過程中限權。民主集中制是黨的根本組織制度和領導制度。在這種領導制度下，黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀和會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。同時，《關于黨內政治生活的若干準則》規定，在黨委會內，決定問題要嚴格遵守少數服從多數的原則。書記和委員不是上下級關系，書記是黨的委員會中平等的一員。民主集中制使黨權行使區別于遵循首長負責制的一般行政權力行使，從制度上反對“一言堂”的決議方式，從程序上保障了黨權行使不會完全被某一個個體的私欲所左右，而是受到內部成員的互相牽制的。

3.違反民主集中制原則行使黨權的行為將受到黨紀的嚴懲，通過黨紀懲治與教育、威懾實現限權。《中國共產黨紀律處分條例》第63條規定：“違反民主集中制原則，拒不執行或者擅自改變黨組織作出的重大決定，或者違反議事規則，個人或者少數人決定重大問題的，給予警告或者嚴重警告處分；情節嚴重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分。”決議程序違反民主集中制原則的，將予以嚴厲的黨紀處分，一方面懲罰了違紀行為。另一方面，通過懲治對全黨成員進行教育和威懾，以避免黨權的行使超過必要限度。

4.民主集中制從程序上實現了黨的決策與群眾利益的緊密聯系，黨權的行使受到人民意志的限制。《黨章》規定：“黨在自己的工作中實行群眾路線，……我們黨的最大政治優勢是密切聯系群眾，黨執政后的最大危險是脫離群眾。”群眾的意愿通過民主環節得以表達，通過集中環節進行整合，與群眾整體利益需求不符的提議，經過民主集中程序將被摒棄，確保黨權的行使是符合群眾利益的。

（二）黨紀與國法是黨權自限的標準保障

黨權的自我限制必須有統一的標準，并且限制標準應當是穩定的、明確的、可操作的。中國共產黨黨權的自我限制存在黨紀與國法兩檔標準，并且黨紀標準高于國法標準。

1.遵憲守法寫入黨章，黨權行使受制于國法。黨必須在憲法和法律的范圍內活動，黨權的行使必須受憲法和法律的限制，憲法和法律是黨權自限的標準，這是由《黨章》明確規定的。黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》首次明確“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內活動。”黨的十二大通過的黨章正式寫入“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》明確提出：“黨的各級組織和領導干部必須在憲法法律范圍內活動，增強法治意識、弘揚法治精神，自覺按法定權限、規則、程序辦事，決不能以言代法、以權壓法、徇私枉法，決不能違規干預司法。”并且做出了細化的規定：建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。

2.黨紀嚴于國法。憲法和法律不是黨權自限的唯一標準，而是最低標準，黨權自限的更高標準是黨的紀律。王岐山書記談道：“修訂廉政準則和黨紀處分條例，要堅持黨紀嚴于國法，實現紀法分開，體現黨的先鋒隊性質，推進全面從嚴治黨、依規治黨的制度創新。……按照紀律嚴于法律的標準，當問題還夠不上法律懲處的時候，可以用紀律來懲處。”［7］

黨權自限存在兩檔標準，而不是兩套標準，因為兩個標準不是相互獨立的，而是緊密結合的，黨紀標準是建立在國法標準的基礎之上的。因此，黨權行使遵守黨紀就必然遵守國法，強調黨組織與黨員嚴守黨紀，不代表忽視國法，恰恰相反，嚴守黨紀，意味著模范遵守國法。黨權的行使，要接受黨紀與國法的雙重監督，黨紀與國法緊密結合是黨權正當行使的雙保險。黨紀不能替代國法，國法處罰也不能替代黨內處分，二者緊密結合，為黨權的正當行使提供了嚴格的標準保障。

（三）黨內外監督機制是黨權自限的落實性保障

任何權力的行使都必須在監督下進行，這是權力制約得以落實的基本要求。監督主體、監督對象、監督內容、監督方式和監督渠道的準確定位，是權力限制得以落實的必要保障。2016年10月27日，黨的十八屆六中全會通過《中國共產黨黨內監督條例》 （以下簡稱《黨內監督條例》），建立了科學完備的黨內外監督機制。黨內外監督機制，就是中國共產黨為落實黨權自限而建立起來的黨員就其權力行使行為對黨組織和人民群眾負責的制度，是黨內監督主體與黨外監督主體共同監督黨組織和全體黨員遵守黨紀和國法，正確行使職權，抵制和糾正不良傾向，防止和減少權力濫用和亂用，揭露和處理違法違紀行為的制度，是黨組織和黨員行使權力的圍墻與關卡，能夠有效威嚇越線念頭、阻止越線趨勢、嚴懲越線行為，避免個別人被權力、利益腐化，做出有損黨和人民利益的行為。［8］

1.黨內監督主體明晰，監督責任落實到位。《黨內監督條例》第9條規定：“建立健全黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系。”黨內監督的主體主要是各級黨委及紀委，習近平總書記對二者的監督責任作出了科學的說明：“黨委的主體責任主要是選好用好干部、糾正損害群眾利益行為、從源頭上防治腐敗、支持執紀執法機關工作、黨委主要負責同志當好廉潔從政表率。”“紀委的監督責任就是既要協助黨委加強黨風廉政建設和組織協調反腐敗工作，又要督促檢查相關部門落實懲治和預防腐敗工作任務，經常進行檢查監督，嚴肅查處腐敗問題。”黨內監督必須明確黨委與紀委的職責，落實黨委的主體責任和紀委的監督責任，各級黨委對紀委工作既不能不管不問，又不能“亂管亂問。”［9］黨內監督主體責任明晰，各司其職，才能將監督工作落實到位。

2.黨外監督主體廣泛，方式多樣，越線行為無所遁形。《黨內監督條例》明確規定各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察等機關對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督。各級黨組織應當支持民主黨派履行監督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議，完善知情、溝通、反饋、落實等機制。各級黨組織和黨的領導干部應當認真對待、自覺接受社會監督，利用互聯網技術和信息化手段，推動黨務公開、拓寬監督渠道，虛心接受群眾批評。新聞媒體應當堅持黨性和人民性相統一，堅持正確導向，加強輿論監督，對典型案例進行剖析，發揮警示作用。

由此可見，黨外監督的主體是非常廣泛的，既包括各級人大與各級職能部門，也包括其他黨派或無黨派人士，還包括新聞媒體與人民群眾；監督的對象包括黨員干部與其他在黨的領導下行使國家公權力的非黨員干部；監督的渠道寬廣，方式多樣。而且，《黨內監督條例》明確指出各級黨委應當支持和保證來自黨外的監督的順利進行。這說明黨的自我約束決心非常堅定，絕不是口頭上說說而已。在這樣強大的黨外監督機制的作用下，個別黨組或黨員，尤其是黨員領導干部的越線行為將無所遁形。黨的自我限制的成效，可以接受全國人民的檢驗，黨有信心做好自我限制，也有勇氣接受批評，更有魄力改正不足。

3.黨內外監督內容全面，黨紀國法不容踐踏。《黨內監督條例》第5條第2款明確規定了黨內監督的主要內容，對各級黨組織及黨員的工作、生活、思想等各個方面提出了全面的要求，其中，遵守黨紀國法作為首要原則被列于首位。說明監督主體將以黨紀、國法為標準審視全體黨政機關和黨員的權力行使過程。全體黨政組織和黨員，特別是黨員干部，都應當在黨章、憲法法律的約束范圍內行使權力，黨紀國法不容任何人、任何權力踐踏。

總之，黨權的自限性決定了黨與法的關系是和諧共處的，目標方向是一致的。提出“黨的領導與法治相矛盾”或“黨大還是法大”疑問的人，正是忽略了或故意無視黨權具有嚴格的自限性這一事實。中國共產黨自建黨以來就十分重視黨的建設，黨的十四屆四中全會、十六屆四中全會、十七屆四中全會，都對黨的建設問題做出了部署，十六屆四中全會提出的執政為民、立黨為公，科學執政、民主執政、依法執政，更為群眾廣泛熟知。黨的十八屆六中全會專題研究全面從嚴治黨的重大問題，審議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，是新形勢下加強和規范黨內政治生活、加強黨內監督的根本遵循。中國共產黨一直注重自身的修煉提升，對黨員干部進行比國法更嚴格的限制和管束，這種黨權的自我限制對黨法關系起著決定性作用。

［1］中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報［J］.實踐（黨的教育版），2014（11）.

［2］弗蘭西斯·福山，王金良.論法治的轉型［J］.學習與探索，2016（02）.

［3］曾紹東，周曉朗.權力與籠子：“一把手”權力制約與監督探析［J］.江西財經大學學報，2014（05）.

［4］陳國權，曹偉，谷志軍.論權力秩序與權力制約［J］.江蘇行政學院學報，2013（03）.

［5］陳金釗.多元規范的思維統合—對法律至上原則的恪守［J］.清華法學，2016（05）.

［6］楊光斌，喬哲青.論作為“中國模式”的民主集中制政體［J］.政治學研究，2015（06）.

［7］張偉.解讀王岐山陜西講話：黨紀處分范圍將擴大［EB/OL］.人民網，2015-07-11.

［8］稅嬌.新時期黨內監督機制研究［D］.四川：四川農業大學，2015.

［9］董亞明，安梅，段文東，楊思倫.黨風廉政建設中黨委“主體責任”和紀檢“監督責任”的落實［J］.中共云南省委黨校學報，2014（04）.