因地制宜 精準施策 不斷探索和創新產業扶貧新模式

◎中央黨校省部級干部進修班課題組

因地制宜 精準施策 不斷探索和創新產業扶貧新模式

◎中央黨校省部級干部進修班課題組

黨中央、國務院高度重視產業扶貧問題。文章從實際出發闡明產業扶貧是實現精準扶貧的重要舉措；分析了十八大以來產業扶貧的基礎和實踐；圍繞產業扶貧由“自發帶動”到“自覺帶動”轉變，提出加強規劃引領、加強政府引導、加強龍頭帶動、加強政策支持等多項創新模式。

產業扶貧；精準扶貧；創新模式

十八大以來，各地區、各部門按照中央的部署，積極推動貧困地區立足資源優勢、發展特色產業，大大促進了貧困地區經濟社會發展，有力支撐了建檔立卡貧困農戶的脫貧致富，也創新和發展了有中國特色的產業扶貧模式和方法。

一、產業扶貧是實現精準脫貧的重要舉措

2016年4月，習近平總書記在安徽調研時強調，“產業扶貧至關重要，產業要適應發展需要，因地制宜、創新完善?！碑a業是一個地區經濟發展的重要基礎和有力支撐，產業興則經濟興，產業強則經濟強。產業扶貧對推動貧困地區經濟發展、促進貧困農戶增收、提高貧困人口自身素質和可持續發展能力，有十分重要的作用。

第一，產業扶貧是完成脫貧攻堅目標任務的主要舉措。產業是發展的根基，也是脫貧的主要依托。中央明確要求，“十三五”期間，要通過發展特色產業脫貧一批，實現3000多萬以上建檔立卡貧困人口脫貧。這部分脫貧人口數量占了全部建檔立卡貧困人口的一半左右。產業扶持到位了，最大一塊脫貧任務順利完成，打贏脫貧攻堅戰就有了可靠保障。

第二，產業扶貧是貧困農戶增收致富的基本支撐。建檔立卡數據分析表明，貧困農戶的收入來源主要靠工資性收入和經營性收入兩大支柱，很多農戶工資性收入占全部收入的比重已超過60%。經濟新常態下，農民工數量和工資增長都會放緩。貧困家庭勞動力素質偏低，穩定就業能力差，貧困戶工資性收入增長更不容樂觀。雖然貧困地區產業發展水平落后，但潛力巨大。通過推進農業供給側結構性改革，大力發展現代農業挖掘增收潛力，在新產業新業態中開辟增收新途徑，在盤活農村資源資產資金中擴大增收效益，可以進一步夯實貧困人口收入持續穩定增長的基礎。

第三，產業扶貧是其他扶貧措施取得實效的重要基礎。其他方面的扶貧措施要真正持久見效，必須有產業做支撐。中央提出的“幾個一批”，最終實現脫貧都與產業扶貧密切相關。發展生產脫貧一批，本身就是發展產業要解決的基本目標；轉移就業脫貧一批，需要輸入地有產業發展基礎，能帶動就業脫貧；易地扶貧搬遷脫貧一批，貧困人口搬出來只改善了基本的生活條件，要脫貧最終還要靠后續產業支撐和產業帶動就業帶來穩定的收入來源，才能穩得下來。資產收益扶貧，前提也是要發展好特色種養、光伏、水電和鄉村旅游等產業項目，否則，資產不能增值，收益也就成了無源之水。企業幫扶、東西協作最受被幫扶地區歡迎的幫扶措施也是產業發展項目。因此，只有產業真正發展起來，才能徹底拔掉“窮根”，實現穩定脫貧并最終走向致富。

第四，產業扶貧是貧困農戶能力建設的有效載體。產業扶貧必須發動貧困農戶廣泛參與，通過各種產業組織化形式，使貧困農戶深度融入到產業鏈的相關環節中，建立穩定合理的利益聯結機制，圍繞貧困戶需求，開展各種形式的實用技術培訓和農技推廣服務，提高貧困群眾的文化素質、科技素質、文明素質，把貧困農民培養成知榮辱、講誠信、有文化、懂技術、會經營的新型農民，實現從“輸血”到“造血”的轉變。

《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》對“發展特色產業脫貧”明確了10條具體舉措。國務院印發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》將產業扶貧列為重點工程。中辦、國辦發布的10個《決定》配套文件，各部門出臺的101個政策文件或實施方案中很多具體的政策舉措大多涉及產業扶貧。國務院扶貧開發領導小組組織實施的精準扶貧十大行動和十項工程，很多也都依托產業發展為基礎。抓好抓實產業扶貧事關脫貧攻堅全局。

二、產業扶貧已有很好的基礎和實踐

長期以來，我國實行開發式扶貧的方針，主要措施就是支持貧困地區和貧困農戶發展產業，實現持續增收脫貧。各地在扶貧開發工作中，探索實踐了許多產業扶貧的好做法好經驗，很多農業產業發展的制度創新和重大突破，都源于扶貧開發的實踐探索。我國馬鈴薯產業的發展壯大，與“三西”扶貧建設密切相關。另外，蘋果、柑橘、中藥材、草食畜牧業等種養產業，也大多是從扶貧開發起步，在不斷總結經驗的基礎上逐步發展起來的。

黨的十八大以來，各地在繼續開展傳統特色產業扶貧的同時，按照“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的要求，不斷引入新思路新方法，開展了許多卓有成效的探索，積累了許多寶貴的經驗。

特色種養業扶貧。傳統種養業的規?；a和產業化經營由于固定資產投入大，投資回收期長，企業在貧困地區的投資積極性不高，項目帶動貧困戶增收的能力也有限。如何突破這一瓶頸因素，德青源集團在河北威縣的探索值得借鑒。主要做法：一是威縣政府設立資產管理公司，通過整合涉農資金撬動金融資本，投資建設蛋雞產業園；二是德青源集團在威縣設立運營公司，投入技術、品牌、管理、人才和流動資金。三是蛋雞產業園項目建成后，由德青源租賃經營，每年向威縣政府支付租金，政府在向銀行還本付息后的剩余資金用于精準扶貧。四是貧困群眾既成為德青源主要扶貧對象，又成為德青源的重要用工來源。

在具體項目運作上更加突出精準，一是訂單到合作社精準。該縣相關貧困鄉鎮組建六個蛋雞養殖合作社，吸收貧困農戶入股。合作社整體加入德青源養殖項目，公司每年向合作社提供2000萬元的勞務和采購訂單。這些訂單完全是定向到貧困農戶入股的合作社；二是收益分配到戶精準。德青源支付的租金除用于還本付息外，其余的由縣投資公司和合作社按照每人每年1000元的標準，向貧困群眾分紅；三是設立特崗促進就業精準。公司面向建檔立卡貧困戶，提供環衛、安保等就業崗位，讓貧困戶在入股收益的基礎上，增加勞動就業收入；四是集體經濟受益精準。德青源還從每枚雞蛋銷售收入中提取0.01元建立基金，專門用于支持壯大貧困村集體經濟。

發展庭院經濟扶貧。內蒙古、新疆等地在這方面做出了很有特色的探索。這些地方充分發揮一些貧困地區貧困戶庭院面積較大的優勢，通過政府扶持和龍頭企業帶動，引導和鼓勵貧困戶利用庭院閑置土地，創新庭院經濟產業發展模式，拓展庭院經濟升級空間，推動當地產業結構優化調整，形成小規模、大群體，小產品、大產業的庭院經濟發展新格局，不僅美化了貧困戶庭院環境，改善了生活條件，增加了收入，還使貧困戶的思想觀念發生了轉變，激發了他們增收致富的潛能，助推了美麗鄉村建設。

旅游扶貧。我國4A級以上的旅游景區，三分之二左右分布在貧困地區，但以往景區開發大多帶動的是能人和相對富裕的農民，周邊貧困人口很難受益。如何讓旅游開發帶動窮人脫貧？不少地區做了很好的探索，取得了良好成效。如貴州在2400多個村寨開展鄉村旅游，帶動貧困村生態和人居環境改善。重慶開展的“避暑納涼到鄉村”活動，在全市177個貧困村發展1.3萬多戶旅游重點戶，年接待游客600余萬人次，戶均收入超過3萬元，同時還帶動了一批高山貧困戶發展高山水果蔬菜等增收項目。

光伏扶貧。這是我國產業扶貧的一個創新之舉，就是結合國家扶持新能源發展的產業政策，在光照條件比較好的貧困地區發展光伏產業，利用發電收益支持脫貧攻堅。2015年，國家能源局和國務院扶貧辦組織在地方積極性高、配套政策具備、已有一定工作基礎的寧夏、安徽、山西、河北、甘肅、青海等6省的30個縣開展首批試點。通過一年的試點工作，總結出了以安徽為代表的戶用系統建設模式；以山西臨汾為代表的村級電站建設模式；以河北平泉為代表的光伏+農業設施大棚建設模式；以青海為代表的大型地面集中電站建設模式。

項目推進過程中，針對各地出現的一些苗頭性和傾向性問題，為適應國家對光伏產業的政策調整，國家有關部門及時調整思路，完善政策，提出今后的光伏扶貧模式以建設村級電站和壯大貧困村集體經濟為主。計劃在全國5萬個建檔立卡貧困村建設村級電站，單個村級電站規?？刂圃?00千瓦以內。這種建設方式，既有利于消除村集體經濟的“空殼村”，幫助貧困村“摘帽出列”，又可以促使沒有完全喪失勞動能力的貧困人口做一些力所能及的工作，還有利于協調落實建設用地、籌措建設資金和建好后并網發電。以山東沂南縣為例，平均一個貧困村花200萬，建一個300千瓦的光伏電站，每年村集體發電收入近30萬。村集體有了這部分收入，既可以直接資助無勞動能力的貧困戶，又可以通過設置公益崗位，如村級道路維護、村容保潔、治安巡防等讓貧困群眾勞有所得，獲得穩定收入。光伏發電通過“產權到村，收益到戶”，不僅可以壯大貧困村集體經濟，穩固我們黨在農村的執政基礎，還可以有效激發貧困戶的內生動力，讓他們真正“動起來”，有參與感和獲得感。

扶貧車間帶動脫貧。如何讓貧困戶足不出戶，就近就地就業？山東菏澤和江西贛州等地針對貧困村走不出去的老人、婦女和半勞動力人群（如有一定勞動能力的殘疾人），由政府投入扶貧資金在貧困村建設標準廠房，通過相關政策招商引資，把沿海地區一些勞動密集型產業（頭發制品、戶外家具、燈飾、仿真花、傳統手工等）的部分生產環節和工序，引入貧困村設置加工點，建立扶貧就業車間，既解決了貧困人口的就近就業問題，又實現了企業輕資產、低成本擴張，走出了一條獨具特色的產業扶貧和新型工業化之路。

電商扶貧。這是產業扶貧的新業態，甘肅隴南的做法很有借鑒意義。隴南位于秦巴山片區，全市9個縣（區）都是貧困縣，貧困程度深，產業經濟很不發達。2015年初開始，隴南市把電商扶貧作為重點精準扶貧工程大力推動，探索形成了“一店帶多戶”“一店帶一村”“一店帶多村”的精準帶貧機制，成效顯著。目前，全市已開辦網店9139家，累計實現農產品網絡銷售41.7億元，去年直接帶動64萬貧困群眾人均增收430多元，今年人均增收將達600元以上。阿里巴巴公司在全國貧困地區扶持了100個“淘寶村”，效果很好。全國其他貧困地區也結合各自實際，探索總結出了貧困農戶創業型、能人大戶引領型、龍頭企業帶動型、鄉村干部服務型等電商精準扶貧模式。

社會力量支持扶貧產業發展。近年來，上海警備區積極響應習主席號召，認真執行軍委國防動員部關于參與打贏脫貧攻堅戰的指示，積極對口幫扶福建、江西、安徽、江蘇革命老區12個貧困縣的17個貧困鄉鎮中的38個貧困村。在認真做好相關扶貧工作的同時，警備區把產業扶貧作為重要的幫扶措施，積極借助上海地方雄厚資源，支持幫扶的貧困村開展“一村一品”產業推進行動，通過組織到上海參加招商引資會、金融洽談會、產品推介會等活動，幫助引進項目和資金，興辦小型企業、發展農民專業合作社，因地制宜開發紅色旅游資源和特色優勢產品，搭建營銷平臺，暢通銷售渠道。

三、產業扶貧要由“自發帶動”向“自覺帶動”轉變

盡管產業扶貧在各地實踐中探索了一些經驗，取得了一些成績，但依然存在不少不能回避的問題，主要表現在以下五個方面：一是一些貧困地區對產業扶貧缺乏科學論證和規劃，盲目追求短平快項目，與當地資源稟賦和優勢不相匹配，缺乏市場競爭力；二是一些地方產業一哄而上，同質化現象嚴重，幫扶方式單一；三是一些項目組織化程度不高，產業鏈條短，抵御市場風險能力差，難以發展壯大；四是一些由專業大戶、合作社、龍頭企業主導的產業項目缺乏有效的帶貧益貧機制，與貧困戶利益聯結不緊密，貧困戶難以分享產業發展收益；五是國家產業政策，主要是光伏發電上網標桿電價的調整，會造成光伏產業扶貧的硬傷。產業扶貧涉及市場經濟規律、自然規律、社會規律，是一項十分復雜的系統工作，必須尊重規律，因地制宜，精準施策，推動產業扶貧由“自發帶動”到“自覺帶動”的轉變。

一是加強規劃引領。產業扶貧，規劃先行。發展產業要接地氣，規劃制定要符合本地實際，突出地域特色。要按照“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的扶貧工作機制，重點推進縣鄉村因地制宜、因村因戶因人編制特色產業發展規劃。產業扶貧，不盲目跟風，不能搞低水平建設，更不能沒有帶貧機制。湖南省提出的“資金跟著窮人走，窮人跟著能人走，能人跟著項目走，項目跟著市場走”的產業扶貧思路很有特點和創意，各地要按照這樣的思路來編制產業精準扶貧規劃并認真組織實施。

二是加強政府引導。正確處理政府與市場的關系，促進產業發展與精準脫貧有機對接。貧困地區要營造良好市場環境，完善加工體系和流通體系，尊重各類產業扶貧市場主體的自主經營權。政府要加大技能培訓，為貧困農戶提供信息咨詢、技術指導、經營培訓等，幫助貧困農戶了解市場、開拓市場、適應市場。加大政策扶持，為貧困戶、扶貧企業提供資金扶持、擴大保險覆蓋等支持政策，多渠道防范和分散扶貧產業市場風險，發揮產業扶貧減貧帶貧的長效作用。同時，還要積極引導包括軍隊、社會組織、公民等在內的社會幫扶力量支持貧困地區開展產業精準扶貧。

三是加強龍頭帶動。要發揮龍頭企業、合作社、家庭農場和經營能人等新型經營主體對貧困戶的帶動作用。利用好民營企業“萬企幫萬村”等平臺，積極引導以農產品為原料的大型企業，特別是有實力、有品牌、有市場的農業產業化龍頭企業，在貧困地區建立生產、加工和物流基地。要支持企業與貧困村貧困戶建立穩定的利益聯結機制，讓貧困戶參與和分享產業鏈的增值收益，實現穩定脫貧，逐步致富。

四是加強群眾動員。產業扶貧不能包辦代替，更不能簡單送錢送物。要不斷探索和創新貧困農戶的參與機制和受益機制，既富口袋又富腦袋，讓他們真正心熱起來、行動起來，實現光榮脫貧、勤勞致富。要建立正向激勵機制，多做貧困群眾思想工作，引導破除陳規陋習，轉變思想觀念。創新工作方法，采取綜合措施，實現每個貧困戶都有穩定的收入渠道，都有一定的自我發展和抗御風險能力。發揮能人示范引領作用，為貧困村培養一批創業致富帶頭人，為產業扶貧留下一支“不走的工作隊”。

五是加強改革創新。大力推動農業供給側結構性改革，培育新型經營主體，發展適度規模經營，構建社會化服務體系，以標準化、品牌化促進扶貧產業發展。促進一二三產融合，推進農業產業鏈整合和價值提升，讓貧困農戶共享產業融合發展的增值收益，有條件的貧困地區尤其要大力發展鄉村旅游，充分發揮貧困地區綠色資源的生態功能和鄉土資源的文化功能，讓世居的貧困人口盡享其“天賦資源”帶來的收益。農村集體產權制度改革對增加農民財產性收入意義重大，要總結各地“三變”改革經驗（資源變資產、資金變股金、農民變股東）,把貧困村和貧困戶閑置的資源有效利用起來，為他們創造財富。

六是加強政策支持。金融是現代經濟的核心。金融扶貧，既支持干事的，又約束干事的，對激發貧困地區、貧困群眾內生動力是最有效的。十八大以來，特別是中央扶貧開發工作會議后，中央有關部門相繼出臺了一系列金融支持脫貧攻堅的超常規政策舉措，含金量十足，關鍵是要切實抓好落實。要落實好扶貧小額信貸政策，支持建檔立卡貧困戶發展生產；落實好扶貧再貸款政策，支持企業、合作組織帶動建檔立卡貧困戶就業創業和發展產業脫貧；用好金融債，實施“貧困村提升工程”，改善產業發展的基礎條件；落實保險扶貧政策，有效防范貧困戶發展產業風險；落實證券扶貧政策，支持符合條件的扶貧龍頭企業上市融資。同時，在執行光伏發電上網電價補貼政策時，應制定針對扶貧電站，主要是村級電站的特殊政策，確保貧困村能及時、足額得到發電上網收益。

貧困地區產業扶貧的發展，不斷呈現出新的規律和新的態勢。但無論怎么發展，產業扶貧必須要走精準扶貧的道路，只有這樣，才能實現貧困人口的精準脫貧。

（課題組長、執筆人：歐青平，國務院扶貧辦副主任；課題組成員：郭 華、于世平、張曉明、劉力偉、嘎 瑪）

責任編輯：李冬葉

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