基于安全生產(chǎn)雙重屬性的新常態(tài)下非煤礦山安全監(jiān)管對策研究

裴文田

(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，北京 100713)

0　引言

安全生產(chǎn)是關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，是經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展的標(biāo)志，是黨和政府對人民利益高度負責(zé)的要求。安全監(jiān)管工作需不斷研究分析安全生產(chǎn)面臨的新形勢、新情況、新矛盾，精準(zhǔn)發(fā)力，科學(xué)施策。

目前，國外安全監(jiān)管研究主要集中于經(jīng)濟、法律、公共管理等領(lǐng)域，監(jiān)管方式從經(jīng)濟性監(jiān)管開始向社會性監(jiān)管方向轉(zhuǎn)變[1,2]。William P. Curinton[3]研究發(fā)現(xiàn)安全監(jiān)管降低了企業(yè)發(fā)生事故的嚴(yán)重程度；Traynor[4]分析了政府監(jiān)管對企業(yè)安全監(jiān)管的影響；伊蘭博格[5]認為政府有責(zé)任對安全生產(chǎn)進行監(jiān)管，但應(yīng)考慮職工所面臨的約束條件。我國目前對于非煤礦山安全監(jiān)管領(lǐng)域的研究較少，主要集中在體制、法制等方面的研究。朱熹陽等[6]分析了我國礦山安全監(jiān)管體制提出安全監(jiān)管體制在監(jiān)管理念、行政組織和行為方式等方面存在問題；周維新[7]在總結(jié)我國礦山安全監(jiān)察法律制度的基礎(chǔ)上提出礦山安全生產(chǎn)應(yīng)立法先行，獨立監(jiān)督，嚴(yán)厲處罰，資金支持；楊卓等[8]通過借鑒國外先進經(jīng)驗從監(jiān)管體制和監(jiān)管職能方面提出安全監(jiān)管工作建議。

安全生產(chǎn)的雙重屬性決定了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理應(yīng)在重視經(jīng)濟發(fā)展的同時，兼顧政府監(jiān)管作用。目前國內(nèi)外對政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理方面研究較少，且都是從單一方面進行研究，很難全面了解非煤礦山安全監(jiān)管現(xiàn)狀。本文從安全生產(chǎn)的雙重屬性出發(fā)，深入分析了我國當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下安全生產(chǎn)所面臨的形勢和機遇，提出了我國非煤礦山領(lǐng)域安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的主要問題及根本原因，從提高安全生產(chǎn)準(zhǔn)入條件、強化安全執(zhí)法、鼓勵非煤礦山科技創(chuàng)新等方面提出經(jīng)濟新常態(tài)下非煤礦山安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的有效措施，提升政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理水平，進一步推進安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，切實減少非煤礦山生產(chǎn)安全事故，降低人員傷亡率。

1　安全生產(chǎn)經(jīng)濟屬性

安全生產(chǎn)狀況是建立在現(xiàn)有經(jīng)濟形態(tài)之上的，這是安全生產(chǎn)的本質(zhì)屬性。總結(jié)我國多年來的事故教訓(xùn)可知，影響安全生產(chǎn)狀況的基本宏觀要素主要包括：社會經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟總體規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、經(jīng)濟增長速度和政府監(jiān)管措施等[9-10]。

安全生產(chǎn)階段發(fā)展理論[11-13]研究表明：安全生產(chǎn)狀況與社會經(jīng)濟水平發(fā)展進程大致分為4個階段。第一階段為工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的初級到中級階段，安全生產(chǎn)事故處于多發(fā)期；第二階段為工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中級到高級階段，安全生產(chǎn)事故處于高位波動期；第三階段為后工業(yè)化發(fā)展階段，安全生產(chǎn)事故不斷降低；第四階段為信息化經(jīng)濟社會發(fā)展階段，安全生產(chǎn)狀況平穩(wěn)，事故死亡人數(shù)很少。西方發(fā)達國家基本都經(jīng)歷了上升、高發(fā)、逐步下降、穩(wěn)定4個階段，完成工業(yè)化從中級向后工業(yè)化階段安全生產(chǎn)狀況過渡[14]，英國用了70年，美國用了60年，日本用了26年。自2005年開始，我國非煤礦山安全生產(chǎn)態(tài)勢處于“事故下降階段”[13]。

此外，經(jīng)濟總體規(guī)模擴大可能帶來生產(chǎn)過程中風(fēng)險覆蓋面和強度加大，事故發(fā)生概率增大或事故后果嚴(yán)重度增高。特別是第二產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟總量比重較大的時期，隨著經(jīng)濟總量的發(fā)展，往往出現(xiàn)事故頻率高、事故傷亡較大的情況。隨著第二產(chǎn)業(yè)比重下降，高風(fēng)險行業(yè)萎縮，工作環(huán)境本質(zhì)安全條件提高，高危人群減少，傷亡事故相對減少。

有關(guān)我國50多年來工傷事故和死亡人數(shù)與同期GDP增長率的研究結(jié)果[15-16]表明，工傷事故死亡人數(shù)指數(shù)與GDP增長幅度密切相關(guān)，當(dāng)國民經(jīng)濟增長速度顯著加快時，死亡人數(shù)指數(shù)呈明顯上升趨勢；反之，則出現(xiàn)下降趨勢。從經(jīng)濟循環(huán)規(guī)律方面分析，隨著社會固定資產(chǎn)投資增加和基本建設(shè)規(guī)模的擴大，導(dǎo)致市場原料、產(chǎn)品數(shù)量、運輸能力等方面需求增加，進而刺激企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模，追求經(jīng)濟效益，最終推動經(jīng)濟增長速度加快；反之，經(jīng)濟增長速度減慢，社會需求量減少，又將導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)活動縮小。從事故風(fēng)險動力角度分析，企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模，追求經(jīng)濟效益的同時，伴隨著從事高風(fēng)險作業(yè)人數(shù)和總工時的增加，導(dǎo)致工傷事故風(fēng)險值增大，傷亡事故概率上升，引發(fā)經(jīng)濟發(fā)展總成本上升；反之，企業(yè)縮小成本，高風(fēng)險作業(yè)人員及總工時減少，事故風(fēng)險值降低，傷亡率隨之下降，經(jīng)濟發(fā)展緩慢上升。

2　安全生產(chǎn)社會屬性

安全生產(chǎn)的社會屬性體現(xiàn)在安全生產(chǎn)是以保護人的生命和健康為目的。隨著國家物質(zhì)水平和社會精神需求的不斷提升，安全生產(chǎn)的社會屬性越發(fā)顯現(xiàn)。

從經(jīng)濟學(xué)角度看，增加預(yù)防生產(chǎn)安全事故所需要的投入會增大企業(yè)的成本，而生產(chǎn)安全事故特別是群死群傷事故則會帶來社會成本的上升，主要表現(xiàn)在國民經(jīng)濟損失、從業(yè)者人身傷害、影響社會穩(wěn)定和執(zhí)政能力等方面。企業(yè)為了追逐自身經(jīng)濟利益，降低安全生產(chǎn)投入，易造成重特大事故的發(fā)生，導(dǎo)致社會成本升高，使得市場調(diào)節(jié)出現(xiàn)“市場失靈”的現(xiàn)象。這就需要充分發(fā)揮政府監(jiān)管這支“看得見的手”的作用，通過政府監(jiān)管實施強制性措施，對企業(yè)進行有效約束，促使企業(yè)加強安全生產(chǎn)投入和管理，預(yù)防和控制生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，保障從業(yè)者生命健康的權(quán)力。

安全生產(chǎn)的社會屬性決定了搞好安全生產(chǎn)必須發(fā)揮好政府監(jiān)管作用。政府監(jiān)管對安全生產(chǎn)的影響主要是通過法制、行政管理、經(jīng)濟調(diào)控和文化管控等手段，促使企業(yè)將事故發(fā)生的頻率和傷亡人數(shù)控制在可接受的范圍之內(nèi)。從大多數(shù)工業(yè)化國家安全生產(chǎn)監(jiān)管模式發(fā)展情況[17-18]來看，國家安全生產(chǎn)監(jiān)管工作大致分為自然本能期、法制監(jiān)督期、自我管理期和團隊文化期4個歷史階段。法制監(jiān)督期就是國家頒布和實施法律法規(guī)，將法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為企業(yè)的制度和相應(yīng)操作規(guī)程，依法進行生產(chǎn)安全管理。自我管理期是企業(yè)按要求建立自我約束、自我管理的安全生產(chǎn)管理模式。團隊文化期即把保障勞動者安全健康作為企業(yè)最高價值觀，樹立安全生產(chǎn)意識，從根本上保障從業(yè)者生命健康的權(quán)利。我國雖有與國際接軌的先進礦山企業(yè)，但多數(shù)仍是安全保障水平較低、相對落后的企業(yè)，這一國情決定了當(dāng)前我國非煤礦山安全監(jiān)管仍處在以法制監(jiān)督為主，自我管理為輔的安全管理模式。

3　安全生產(chǎn)形勢與問題

礦業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)，為社會提供了90%的能源、80%的工業(yè)原材料和70%的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。礦業(yè)同時屬于我國高危行業(yè)，礦業(yè)安全生產(chǎn)的好壞直接決定著我國工礦領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作的成效。

目前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)入新常態(tài)階段，經(jīng)濟增速由高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，發(fā)展從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。安全生產(chǎn)領(lǐng)域適應(yīng)、把握新常態(tài)最直接、最現(xiàn)實的要求就是順應(yīng)新常態(tài)給安全生產(chǎn)帶來的重大機遇，以遏制重特大事故為目標(biāo)，不斷提高政府安全監(jiān)管科學(xué)化、精準(zhǔn)化水平，保持安全生產(chǎn)狀況持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，為全面提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量奠定堅實的安全基石。

3.1　安全生產(chǎn)監(jiān)管科學(xué)化的新機遇

截止到2016年，我國人均GDP為8 127美元，第二產(chǎn)業(yè)在GDP中所占比例已下降到39.8%，這為促進非煤礦山企業(yè)安全生產(chǎn)狀況根本好轉(zhuǎn)提供了有利的支撐，也為進一步深化安全監(jiān)管領(lǐng)域改革，聚焦遏制重特大事故，改變事后被動式不科學(xué)監(jiān)管方式，充分發(fā)揮好政府的監(jiān)管作用，逐步實現(xiàn)與國際先進的職業(yè)健康安全管理體制接軌提供了前所未有的機遇。

1)速度換檔有利于降低事故風(fēng)險

經(jīng)濟增長率與工傷事故死亡人數(shù)之間相關(guān)性和線性回歸分析有關(guān)研究結(jié)果[9]顯示，當(dāng)GDP增長率大于5%時，每增加1個百分點，死亡人數(shù)指數(shù)隨之增加2.2%。近年來，中央主動調(diào)控經(jīng)濟增長速度在6.5%左右，意味著在安全生產(chǎn)領(lǐng)域控制事故總量的壓力將適度減緩，這一國情為我國全力遏制非煤礦山重特大事故提供了有利的工作空間。

2)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為從根本上調(diào)整不合理的礦業(yè)結(jié)構(gòu)提供動力

推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，有利于打破礦業(yè)開發(fā)固有利益藩籬，加快礦業(yè)權(quán)集約化配置，提高礦山規(guī)模集約開發(fā)水平；有利于運用安全、環(huán)保等手段促進提高經(jīng)濟質(zhì)量的同時，淘汰落后的產(chǎn)能，進而優(yōu)化礦業(yè)結(jié)構(gòu)，為政府實施科學(xué)精準(zhǔn)監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。

3)實施創(chuàng)新驅(qū)動為提高政府安全監(jiān)管科學(xué)化水平提供保障

實施創(chuàng)新驅(qū)動有利于引導(dǎo)市場開發(fā)適合中小型礦山的先進裝備；有利于礦山運用現(xiàn)代信息技術(shù)提高自動化水平和安全管理水平；也有利于安全監(jiān)管部門充分運用信息化手段，提高現(xiàn)場監(jiān)管、預(yù)防預(yù)控和應(yīng)急救援裝備水平。

3.2　非煤礦山安全生產(chǎn)面臨的問題

我國非煤礦山領(lǐng)域安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻，主要體現(xiàn)在事故總量依然偏大、重特大事故依然呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，其根本原因在于：

1)礦業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，非法違法現(xiàn)象嚴(yán)重

一是礦山總量大，發(fā)展方式粗放。我國是世界上礦山數(shù)量最多的國家，截止到2016年，我國非煤礦山共計6.2萬個，從業(yè)人員約190多萬人，平均年產(chǎn)金屬非金屬礦石100億t。礦山數(shù)量多、發(fā)展方式粗放、礦山產(chǎn)量低下等原因，導(dǎo)致礦山安全風(fēng)險大、隱患多，且監(jiān)管難度大。二是礦山規(guī)模小，開采方式落后。我國90%以上非煤礦山企業(yè)屬中小企業(yè)，工藝裝備落后，技術(shù)水平低，從業(yè)人員素質(zhì)差，生產(chǎn)安全事故多發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，中小企業(yè)發(fā)生事故的數(shù)量約占全國非煤礦山事故總量的70%，其中，鐵礦領(lǐng)域中小企業(yè)事故數(shù)量占總量的87%，產(chǎn)量僅占總量的17%。三是礦山開發(fā)準(zhǔn)入門檻低。作為重要的不可再生資源，礦業(yè)關(guān)系著國家安全和經(jīng)濟命脈。世界上絕大多數(shù)國家對資源的開發(fā)都有嚴(yán)格的限制，設(shè)置了高政策門檻，制定了嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入條件。我國由于礦山礦權(quán)配置不科學(xué)，加之安全、環(huán)保門檻低，許多不具備礦山開發(fā)條件的企業(yè)大量進入礦業(yè)領(lǐng)域，導(dǎo)致完整的礦體被多個市場主體開發(fā)，礦山之間互連互通，越層越界，爭搶資源，造成資源浪費、環(huán)境破壞以及重特大事故的發(fā)生。2001年以來，我國發(fā)生的6起非煤礦山特別重大事故都是發(fā)生在礦產(chǎn)資源爭搶的地區(qū)。四是非法違法現(xiàn)象嚴(yán)重。非法違法行為導(dǎo)致的事故占重大事故的90%左右，占較大事故的40%左右。

2)監(jiān)管方式不科學(xué)

一是我國監(jiān)管人員數(shù)量少，專業(yè)水平低下。我國非煤礦山專職安全監(jiān)管人員約1萬人左右，大部分人員對礦山業(yè)務(wù)不熟悉，具備礦山工程類相關(guān)專業(yè)背景的安全監(jiān)管人員僅占總量的21%，監(jiān)管能力低下。二是監(jiān)管方式不科學(xué)。受企業(yè)安全狀況和監(jiān)管能力雙低下以及重行政管理輕法治思維的影響，安全監(jiān)管總體上呈被動性和滯后性的特點。即重特大事故出現(xiàn)多發(fā)趨勢后，政府監(jiān)管部門行政干預(yù)力度加大，干預(yù)作用顯現(xiàn)，事故多發(fā)得到一定遏制；隨著行政干預(yù)力度減弱，一定時期后導(dǎo)致重特大事故再次多發(fā)而再進行干預(yù)。這種周期性循環(huán)模式與安全生產(chǎn)方針的要求和科學(xué)、系統(tǒng)性預(yù)防監(jiān)管的方向形成較大偏差，導(dǎo)致非煤礦山事故多發(fā)、頻發(fā)。

4　對策措施

安全生產(chǎn)的固有性質(zhì)決定，搞好安全生產(chǎn)在發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用的同時，必須發(fā)揮好政府的監(jiān)管作用。由于不同行業(yè)、不同地區(qū)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)、發(fā)展水平、企業(yè)狀況、企業(yè)管理等差異性較大，非煤礦山安全監(jiān)管應(yīng)立足礦山企業(yè)總體現(xiàn)狀和安全監(jiān)管現(xiàn)狀，在不斷完善監(jiān)管體制和提升隊伍專業(yè)化水平的基礎(chǔ)上，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的統(tǒng)一，立足解決易導(dǎo)致重特大事故發(fā)生的突出問題，實施精準(zhǔn)監(jiān)管。

1)推進安全生產(chǎn)準(zhǔn)入與淘汰落后的有機結(jié)合

一是提高礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入門檻。加快礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)市場化配置政策的實施，運用市場手段提高礦業(yè)權(quán)獲取成本，促進開發(fā)主體為最大限度利用資源而必須以科學(xué)的規(guī)模、先進的手段進行開發(fā)，從而提升安全生產(chǎn)保障條件。二是提高規(guī)模準(zhǔn)入。依法強化礦業(yè)開發(fā)規(guī)模準(zhǔn)入制度，推動各地根據(jù)礦產(chǎn)資源分布，對不同礦種實施最小規(guī)模開發(fā)條件限制。嚴(yán)格安全生產(chǎn)許可制度，強化礦山建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計審查和驗收，嚴(yán)格安全生產(chǎn)許可證條件，為新進入礦山提高規(guī)模提供法制保障。三是淘汰落后產(chǎn)能。完善中國特色非煤礦山安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，實施礦山設(shè)備安全標(biāo)志管理制度，從安全生產(chǎn)基本條件出發(fā)，對各地現(xiàn)有存量礦山進行科學(xué)規(guī)劃布局，提高礦山規(guī)模化、機械化、信息化水平。

2)實施風(fēng)險分級分類監(jiān)管，強化安全執(zhí)法

習(xí)近平總書記強調(diào)：要采取風(fēng)險分級管控、隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機制，推動安全生產(chǎn)關(guān)口前移。美國、歐洲和日本等工業(yè)發(fā)達國家從20世紀(jì)80年代開始在安全生產(chǎn)監(jiān)察工作中引入風(fēng)險管理的理念與方法。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，非煤礦山集約化程度的提升，在非煤礦山領(lǐng)域引入風(fēng)險分類監(jiān)管恰逢其時。在對礦山企業(yè)進行生產(chǎn)安全事故與職業(yè)危害風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，對其風(fēng)險強度由高到低排序，按照“風(fēng)險優(yōu)先”的原則，集中優(yōu)勢監(jiān)管資源，對風(fēng)險度高和守法紀(jì)錄不良的企業(yè)，嚴(yán)格開展執(zhí)法檢查，特別是對重大事故隱患突出且整改不力和職業(yè)危害嚴(yán)重的礦山進行嚴(yán)格檢查和上限處罰，最大限度消除重大隱患，以防重特大事故發(fā)生。

3)推動非煤礦山科技發(fā)展，提升保障能力

科技創(chuàng)新是推動安全保障水平、安全管理水平、安全監(jiān)管水平提升的動力源泉。緊緊抓住“中國制造2025”的有利時機，充分利用國家政策，組織科研機構(gòu)和引導(dǎo)社會力量從勞動保護、工藝裝備、實用技術(shù)3個維度培育適合我國中小型礦山的安全保障產(chǎn)業(yè)和安全保障技術(shù)，提高礦山自動化、機械化水平和安全管理水平。通過改進非煤礦山采礦方法，提高采空區(qū)處理能力，實施地壓和尾礦庫在線監(jiān)測監(jiān)控等各種科技手段，進一步提升我國非煤礦山的本質(zhì)安全水平。

5　結(jié)論

1)通過分析我國安全生產(chǎn)的經(jīng)濟屬性和社會屬性，指出安全生產(chǎn)必須發(fā)揮好政府監(jiān)管作用，即通過法制、行政管理、經(jīng)濟調(diào)控和文化管控等手段，遏制非煤礦山事故數(shù)量，提升我國非煤礦山政府安全監(jiān)管水平。

2)我國經(jīng)濟新常態(tài)為非煤礦山企業(yè)安全生產(chǎn)狀況的根本好轉(zhuǎn)和進一步深化安全監(jiān)管領(lǐng)域改革提供了前所未有的機遇。但我國礦業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，非法違法現(xiàn)象嚴(yán)重、監(jiān)管方式不科學(xué)等原因決定了我國非煤礦山領(lǐng)域仍存在事故總量偏大，重特大事故多發(fā)等現(xiàn)象，安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻。

3)針對我國目前非煤礦山領(lǐng)域安全形勢，從政府監(jiān)管方面提出了提高安全生產(chǎn)準(zhǔn)入條件、強化安全執(zhí)法、鼓勵非煤礦山科技創(chuàng)新等3方面措施，立足解決易導(dǎo)致重特大事故發(fā)生的突出問題，實現(xiàn)非煤礦山領(lǐng)域安全生產(chǎn)精準(zhǔn)監(jiān)管。

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