應對氣候變化國際法發展：基于溫室氣體控排主線的分析

潘曉濱（天津財經大學法學院天津300222）

應對氣候變化國際法發展：基于溫室氣體控排主線的分析

潘曉濱
（天津財經大學法學院天津300222）

應對氣候變化國際法自誕生伊始經歷了20多年的發展歷程，溫室氣體控排始終是這套法律體系的重要內容。圍繞控排這一主線，氣候國際法經歷了初創期、深度推進期和自我調整期三個主要階段，并以《氣候變化框架公約》、《京都議定書》和《巴黎協定》的締結和實施為主要代表。在氣候國際法正式確立“自下而上”貢獻模式的大背景下，中國作為世界最大排放國，其對國際減排進程的參與將發揮越來越重要的影響力，國內層面積極推動的碳排放交易制度體系的建設，是我國自主進行溫室氣體控排的重要貢獻。

應對氣候變化；國際法；溫室氣體控排；碳排放交易制度；中國應對

1 問題的提出

氣候變化事實及其負面影響的全球性，決定了地球上任何一個國家或地區都無法獨立解決，而需要國際社會成員的共同努力加以應對，通過國際法的締結是有效應對全球氣候變化的重要手段。應對氣候變化國際法發展的主線之一便是如何制定一套符合各自利益訴求的溫室氣體控排機制，使各國在具有國際法律約束力的減排目標約束下實現各自的經濟增長和社會發展，但這一任務的完成并非易事。減緩氣候變化、有效控制溫室氣體排放始終是應對氣候國際法發展的核心內容，并經歷了從科學認知、框架規定、自上而下的強制減排到自下而上的國家自主貢獻減排的發展路徑。

2 架構設計——溫室氣體控排的國際法基礎

自1994年《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）生效以來，截止2015年，國際層面一共舉行了21次氣候大會。《框架公約》在應對氣候變化國家法發展起到了奠基性作用，雖然沒能為締約各方確定量化的減排目標，但也首先規定了應對氣候變化的總目標，即將大氣中溫室氣體濃度穩定在防止氣候系統受到危險人為干擾的水平上。這一水平應當在足以使生態系統能夠自然適應氣候變化、確保糧食生產免受威脅，并使經濟發展能夠在可持續的時間范圍內實現。[1]《框架公約》同時確立了風險預防原則和共同但有區別責任原則，奠定了國際社會成員正確認識氣候變化問題、共同參與應對努力進程的基礎。一方面，共同但有區別責任原則要求締約方應根據各自能力及其導致當前氣候變化的歷史和現實排放，分別進行共同的、但有差別的控排努力。另一方面，風險預防原則要求各締約國不得以氣候變化問題科學上不具有完全確定性為理由推遲或懈怠采取應對措施，但所采用的應對氣候變化措施應當講求成本效益，盡可能以最低費用獲得全球收益。

3 自上而下——溫室氣體控排的國際法實施

具有里程碑意義的《京都議定書》首先為主要發達經濟體確立了量化減排義務，并建立了京都三個靈活履約機制作為這些國家實施減排行動的補充。作為京都三機制之一，建立在國家層面之上的國際排放交易制度應運而生。該制度實施的重要基礎是承擔量化減排義務的發達國家所獲得的京都第一承諾期（2008-2012）內的溫室氣體排放配額。某個特定國家如果在承諾期內的預計實際排放量超過了分得的配額總量，該國必須采取切實減排行動，或從其他國家購買富裕的配額來履行自己的國際減排義務。排放配額的分配是制度實施的關鍵所在，分配的實施是基于這樣一種假設，即不同國家根據特定年份的歷史排放量和累積歷史責任將被分配不同的控排目標，每個國家富裕配額的產生應當基于其減排努力，并通過國家間有償轉讓配額而獲利，而減排成本較高的國家不得不通過購買他國配額實現以最小成本履行國際法義務。但熱空氣問題的出現以及不同國家對分配標準的爭論，凸顯了排放交易制度實施過程中的焦點問題。盡管在其后的氣候談判中通過具有法律約束力的大會決議形式對該制度進行了補丁式糾正，如增加對熱空氣轉讓的種種限制，但卻使該制度在國家間實現減排和降低成本的雙重效果受到一定挫折。[2]在國際法層面建立國際排放交易制度，為世界各國展示了一條用于溫室氣體減排的可選路徑，但其暴露的問題也讓計劃實施和已經實施國內排放交易的各國深刻認識到：碳排放交易體系整體運行的成敗取決于精細的制度設計，建立在瑕疵制度之上的交易體系將是不可持續的。[3]

4 自下而上——溫室氣體控排的國際法調整

近十多年來，隨著國際經濟格局的變化和以中國為首的發展中國家新興經濟體的崛起，氣候變化國際法正在經歷著一次新的變革。2012年，《京都議定書》第一承諾期（2008-2012）到期之后，京都第二期（2013-2020）國際層面的減排行動已經難以繼續推動，國際社會寄希望在2015年召開的巴黎氣候大會上達成新的多邊協議，對2020年之后國際控排進程進行制度安排。新興經濟體是否承擔國際減排義務是將是大會爭論的焦點，發達國家一直在推動將《框架公約》中規定的共同但有區別原則變革為共同但有區別責任及各自能力原則，文字的變化模糊了附件I和非附件I兩類國家的傳統劃分標準，并在2014年12月閉幕的利馬氣候大會所達成的《利馬氣候行動倡議》中正式發布。[4]倡議同時要求各個國家或地區2015年遞交各自應對氣候變化的國家自主貢獻計劃（INDCs），并以此作為巴黎大會所締結新協議的基礎。

2015年11月，聯合國氣候變化框架公約第21次會議在法國首都巴黎成功召開，經過11天艱苦卓越的談判進程，巴黎大會終于達成了一個令各方都基本滿意的國際氣候治理新成果。為了避免出現2009年哥本哈根氣候大會那樣無果而終的局面，巴黎大會的最終成果采用了具有法律約束力的國際氣候協定并附加大會決定的形式，使得《巴黎協定》獲得了所有締約方的一致通過。《巴黎協定》的主要成果包括以下幾個方面。其一，明確了全球氣候治理的目標，涵蓋了減緩、適應和資金目標三個主要方面，并同時強調了目標應建立在反映各國國情、共同但有區別責任和各自能力原則的基礎之上。減緩目標仍然是核心內容，各方將加強對氣候變化威脅的全球應對，把全球平均氣溫較工業化前水平升高幅度控制在2攝氏度之內，并為把升溫控制在1.5攝氏度之內而努力，全球將盡快實現溫室氣體排放達峰，本世紀下半葉實現溫室氣體凈零排放。新協定正式引入了2攝氏度的溫控目標，比《氣候變化框架公約》關于將氣候變化控制在防止危險人為干擾水平內的規定更加具體化。但考慮到氣候變化問題在科學上的不確定性，溫控目標、大氣溫室氣體濃度與具體的全球溫室氣體排放預算之間并非具有簡單的數量決定關系，因此，《巴黎協定》并沒有在此采取排放空間的總量目標規定，這一點迎合了廣大發展中國家的立場，以及部分對氣候變化科學基礎持懷疑態度的發達國家的態度。其二，《巴黎協定》的達成標志著自下而上“國家自主貢獻”模式的正式確立。各締約方以國家自主決定貢獻（INDCs）的方式參與全球應對氣候變化行動，發達國家繼續在溫室氣體減排中發揮帶頭作用，并加強對發展中國家的資金、技術和能力建設支持以幫助它們減緩和適應氣候變化。

溫室氣體控排仍然是各國提交國家自主決定貢獻的核心內容，并繼承了《京都議定書》中所采取的靈活履約模式。其一，集團履約模式，新協定允許區域經濟一體化組織采取集體履約提交國家集團的國家自主貢獻（《巴黎協定》第4條第16款）；其二，森林碳匯的使用，新協定鼓勵締約方采取包括通過基于成果支付的REDD+機制（《巴黎協定》第5條第2款）執行和支持《公約》下為減少毀林和森林退化造成的排放所涉活動而采取的政策方法和積極獎勵措施，而議定的有關指導和決定所述的現有框架；其三，基于市場的靈活履約手段。新協定允許締約方在自愿的基礎上，采取合作方式使用可以國際轉讓的減緩成果，來實現本國的國家自主貢獻（《巴黎協定》第6條），這一點繼承了京都三機制中的排放交易（IET）、聯合履約（JI）以及清潔發展機制（CDM）的運作模式。[5]

5 中國的態度與溫室氣體控排的實施

作為世界第二大經濟體和世界頭號排放大國，中國的行動為其他新興發展中國家乃至應對氣候變化態度消極的發達國家（以美國為代表的傘形國家集團）做出了表率。2015年6月，中國正式提交了國家自主貢獻，并莊重承諾2020年之后的應對氣候變化行動目標，以及實施政策的目標和措施，基于市場機制的碳排放交易將制度成為中國履行溫室氣體控排承諾、完成國家經濟發展低碳轉型的重要途徑，寫入到我國的國家自主貢獻中。截止2017年中期，隨著中國七個碳排放交易地方試點任務的終結，國家碳市場將在年底正式啟動。未來，面對國際社會越來越大的減排壓力，在碳排放交易制度的實施過程中，如何保障國家經濟發展增速的前提下以較低成本和負面影響實現對國內碳排放進行有效規制，并逐步彰顯我國在國際氣候治理中的領導力，已經成為中央決策者思考的重大課題。

[1]史學瀛等.環境法學（第二版）[M].清華大學出版社，2010:432

[2]潘曉濱.中國應對氣候變化過程中碳排放權交易制度的探索與實踐[J].環境保護與循環經濟,2014,11:4-10

[3]李清敏.氣候談判下的共同但有區別責任原則研究[J].黑龍江省政法管理干部學院學報,2015,05:106-109.

[4]魏一鳴等.碳金融與碳市場——方法與實證[M].科學出版社，2010:160

[5]王偉光，鄭國光等.應對氣候變化報告（2015）：巴黎的新起點和新希望[M],社會科學文獻出版社，2015:46-49作者簡介

潘曉濱（1983-），男，天津市人，漢族，法學博士，天津財經大學法學院講師，主要研究方向為國際環境法、應對氣候變化法、碳排放交易制度。

本文是教育部社科基地重大項目“低碳社會發展環境法制保障研究”（項目號：13JJD82001）和中國清潔發展機制基金贈款項目“關于進行碳強度減排、將天津濱海新區建成低碳經濟示范區的試點方案與配套政策研究”（項目號：2012023）的階段性成果。