簡政放權亟須解決的法律問題
——專訪中國行政法學研究會名譽會長、中國政法大學終身教授 應松年

文/盧敬春

簡政放權亟須解決的法律問題
——專訪中國行政法學研究會名譽會長、中國政法大學終身教授 應松年

文/盧敬春

“以敬民之心，行簡政之道。”2016年“兩會”期間，國務院總理李克強提到的這句話成為諸多媒體醒目的標題。有專家認為，“以敬民之心，行簡政之道”已成為本屆政府的施政要義。這句話的核心在于，推動簡政放權，使人民有更平等機會、更大創造空間。對于2016年的具體工作來說，主要有兩點：一是大力削減行政審批事項；二是全面公布地方政府權力和責任清單，在部分地區試行市場準入負面清單制度。

簡政放權、放管結合一直是本屆政府改革的重頭戲。目前，本屆政府的簡政放權仍“在路上”。然而，“簡政”和“放權”改革，既是深化行政體制改革的“深水區”，也是碰觸既得利益者的“禁區”。在依法治國建設法治政府的大背景下，我們不能單靠政府部門改革的主動、自覺，更需要強化相關改革的法治保障和剛性約束，以法治思維和法治方式去推動政府的簡權放權。那么，如何以法治思維推動政府放權？行政許可行政審批以及權力清單的來源是什么？我國組織法不完善造成了哪些問題？下一步我國該如何完善組織法？針對這些問題，《中國法治文化》編輯部訪談了中國法學會行政法學研究會名譽會長、中國政法大學終身教授應松年。

《中國法治文化》：請您談談簡政放權與我國法治政府建設的關系。

應松年：法治政府的任務是明確的，要求在市場經濟條件下，保護公民的權利，防止侵害，促進發展。簡政放權是政府的任務，法治政府要依法完成職責。

2015年李克強總理力推的一件事就是簡政放權，在作政府工作報告時他提出“大道至簡，有權不可任性”，引起大家的共鳴。在這方面2016年又有了新提法，3月5日，李克強總理在作政府工作報告時提出，大力推行“互聯網+政務服務”，實現部門間數據共享，讓居民和企業少跑腿、好辦事、不添堵。簡除煩苛，禁察非法，使人民群眾有更平等的機會和更大的創造空間。

這句話是李克強總理親自加上去的。“簡除煩苛，禁察非法”源自《后漢書》。意思是，要去掉影響老百姓辦事的那些煩瑣的規章制度；特別是，政府官員不要輕易去擾民。

從目前的情況來看，政府的權限有些是多余的、有些是擾民的，還有一些影響了市場經濟的運行，在法治政府建設過程中，需要減掉。

對于已經實施的權力，不管是行政許可審批，還是權力清單，都需要作進一步檢查梳理，重新作一個審視。比如，一個機構應該有多少權力，現在行使的權限有法律依據嗎？是否符合法律、行政法規的規定？權力清單中有沒有規章規定的權限？部門和地方政府制定的一些規章必須要有法律依據，否則就不得設定減損公民、法人和其他組織的權利，增加公民義務。對行政許可審批制度做一個什么樣的全面審查？在市場經濟條件下，做什么事要經過政府同意，哪些是不需要的？是不是把應該減的都減完了？或者是否應該建立新的審批制度？現在行政審批已經減少了很多事項，但總的來說“減”仍然是今后的趨勢。

《中國法治文化》：行政許可行政審批和權力清單的來源，或者說依據是什么？

應松年：無論是行政審批還是權力清單，最終的根子都是組織法。組織法最主要的作用之一，就是實現職權法定原則。組織法確定國家機關成立的緣由、權力來源、法定權限，進而規定該國家機關的機構設置與人員配備。簡單說，部門有哪些權力，其依據應該是部門組織法的設定，以及根據組織法的設定再由單行法律具體規定的清單，這是權力行使是否合法的依據。當然，在此基礎上，還有是否合理、適當的問題。可以說，完善組織法是實現簡政放權的根本。

新中國最早的組織法是《中央人民政府組織法》（1949 年9 月27 日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過），其中第三章政務院，是專門規定最高行政機關——政務院的組成、職責權限、機構設置（并一一列舉）和活動原則的行政機關組織法規范。由于體制的改變，原在《中央人民政府組織法》中規定的政務院組織，現需單獨制定《國務院組織法》。1954 年，根據《憲法》，通過了《國務院組織法》與《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》。此后，《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》曾作過幾次修改。

在《國務院組織法》修改過以后，到現在已經經歷了幾次機構改革，但是《國務院組織法》卻沒有相應的變動，修改落后于現實。部門的職責權限、機構設置、編制，都要有法定的方式規定下來。

黨的十七大、十八大以及十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）都強調，完善組織法制和程序規則。《決定》指出，“完善國家機構組織法”，“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威……都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務”。

《中國法治文化》：目前來看，我國組織法不完善造成了哪些問題？

應松年：我國基本還沒有部門組織法，目前中央部委的職權，是由國務院制定的“三定”規定授予。

“三定”規定是中央機構編制委員會辦公室（簡稱中央編辦）為深化行政管理體制改革而對國務院所屬各部門的主要職責、內設機構和人員編制等所作規定的簡稱。該規定是國務院規范性的基礎，是各職能部門履行職責的重要依據。“三定”主要指定部門職責、定內設機構、定人員編制。職權是“三定”規定的主要內容之一。而中央各部門的職權的設定，又受到很多因素的影響。

一是部門設置的影響。我國中央政府各部門設置，改革開放前是從蘇聯學來的一事一部模式。能源，有煤炭、石油、水利等，各成一部；交通，有航空、水路、公路、鐵路等，也各成一部，或者說實際上是一事數部。這樣，職權就非常分散且交叉或重復。改革開放后，不斷變革，所謂大部制就是把一事數部合并為一部。但大部制改革尚未完成。比如，在機構設置方面，國務院應該有多少部門？各個部委應該有多少個司局？部里頭有幾十個司局，是不是多了？司局長多少，有沒有相對的控制？司局下應該設有多少處？常見的，有的部里司局非常多，有的司局處很少，有的沒有處；有時出現了一個處里三個處長一個兵，這說明處劃分得太小了。組織法應該有規定。

二是職權設置尚未跟上經濟和社會發展的要求，也就是上層建筑不能完全適應經濟基礎的要求。最重要的是不能適應市場經濟的發展和要求，有些部門還在行使阻礙市場經濟發展的權力。此外，已合并的部門在職權上有時也是各行其是。一件事情由幾個部門管理的情況也還沒有完全解決。職權分散、交叉、重復的現象仍然存在。

三是職權設置沒有適應建立國家治理體系的要求，缺乏社會協同和公眾參與，行政機關什么都管。社會組織、行業組織、中介機構等大都是行政機關的一部分或是變相的一部分，沒有行使自律的權力。

四是將許多不該管、管不好的事情，把公民、法人或其他組織自己可以決定的事情也都納入管理范圍。

就我國的體制特點而言，組織法關于職權的設定，重點是在中央各部門的職權。地方各級政府可能略有不同，但還是以中央各部門的職權為根據和基礎。各級政府、各個部門都應該有組織法，但目前我國在這方面還沒有建立起來。關于地方各級政府組織法，1949 年曾制定了大區、省、市、縣、區、鄉等組織通則，1954年合并統一為《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》。經幾次修改，沿用至今。將各個不同層級的政府組織合并在半個法律中規范，雖然簡潔，但肯定非常原則，線條很粗。該法關于地方各級政府的職權規定都相當簡略，且沒有各層級政府職權的區分。法律的生命在于實施，要實施，就必須規定明確，過于原則的規范，甚至很多方面都沒有規定，自由裁量權過大，就很難起到規范政府組織和行為的作用。

《中國法治文化》：您認為，下一步我國該如何完善組織法？

應松年：要有一個共同的組織法，規定共同性的問題。在有了國務院組織法后，還需要有國務院所屬各行政機構的組織法，因為國務院所屬各行政機構很多，對內，代表國務院在全國對某一領域的經濟、社會、文化事務進行管理；對外，代表國家行使行政權力。因此，必須通過法律授予權力，職權法定。這是國務院行政機構得以成立并行使權力的法律基礎。

另外，還要有地方政府組織法，即省政府、市政府、縣政府、鄉鎮政府組織法。現在省一級政府沒有問題，直轄市和省屬于同一個級別，但很顯然，直轄市和省完全不一樣。省下有市、縣、鄉，直轄市的設置就不一樣了。比如，北京市下設區，區下就沒有了，區相當于地市級，這樣很多事情都壓到了街道辦事處。街道辦事處是一個派出機構，很難承擔這樣的任務，這也涉及到憲法問題。如果有直轄市、省級政府組織法，就能說清不同的機制。

省級政府下設機構也有問題，省下是市，市下有的有區，有的沒有區，設區的市有立法權。還有縣的問題，以后試行“省縣直管”，縣和市之間的區別是什么？縣和市是兩級還是一級？也需要說清楚。

還有一個重要的問題是，隨著經濟社會的發展，中央和地方政府事權的劃分也發生了變化，中央和地方之間的關系是什么樣的？哪些是中央，哪些是地方的權限？哪些是共有的權限？地方管的，中央該如何管理，如何盡到監督職責？應該有一部中央和地方關系法。

此外，單行法律法規在規定部門的具體職權時，不同層級的法律規范在作出規定時是否有區別、有限制，是否具有同樣的效力？我國已制定了《立法法》，對此已作了規定，但還須進一步細化。非法律規范的其他規范性文件，在實踐中起的作用很大，但缺乏具體規范。這是在規范政府職權方面要解決的也是目前現實存在的重大問題之一。

各級政府、各個部門都應有組織法，對于各個部委的建制、權限和職責，組織法都要寫清楚。權力清單，是各部門、各級政府按照不同層級法規范關于其職權列舉出來的可以行使的權力。用組織法審查權力清單的合法性，一方面審查權力清單是不是有根據；另一方面也可以檢查組織法是否存在缺陷，涉及到具體問題要通過單行的法律法規來檢查。規章規定的，要用立法法的要求來審查。

簡政放權首先涉及的是組織法關于職權的設定，而職權設定又與機構設置相連。這一改革的影響就很大。建議從調查研究著手，根據實際情況，確定基本原則和改革進程。

《中國法治文化》：下一步，我國該如何以法治思維深入推進簡政放權？

應松年：法治思維就是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規范為基準的邏輯化的理性思考方式。簡言之，就是要有法律意識，做事前首先要想這事有法律依據嗎？合法嗎？進行中要時刻注意是否合法，重大問題做完后還要按法律要求作評估。當然，有時候領導干部可能對具體的法的規定不一定非常清楚，自己確定不了的，可以咨詢法制辦、法律顧問等專業人員。相關部門做任何事都應該有這樣的意識，就像遵守交通規則一樣，不能違反。同時，還要進一步考慮這樣規定合適嗎？即要研究不僅要合法，而且還要合理，要在每件事情中貫徹公平正義原則。