水利事業(yè)單位內(nèi)部控制機制探析

吳笑冰

摘要：目前，水利事業(yè)單位內(nèi)部控制工作暴露出的問題較多，因此提高單位內(nèi)部控制管理能力和完善管理體系成為了當(dāng)前水利事業(yè)單位的內(nèi)控工作的重點。本文針對水利事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的架構(gòu)狀況進(jìn)行分析，并對目前水利事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)中的突出問題及相應(yīng)的改進(jìn)對策進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：水利事業(yè)單位 內(nèi)部控制

水利事業(yè)單位是以履行政府職能、公益服務(wù)為宗旨，參與水利建設(shè)和發(fā)展的公益性或準(zhǔn)公益性單位。近年來筆者所在單位以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》試點為契機，以提高自身管理水平為動力，充分依托已有的管理優(yōu)勢，在《行政單位會計制度》《行政單位財務(wù)規(guī)則》等國家有關(guān)政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，提出了建立單位層面與業(yè)務(wù)層面并舉的內(nèi)部控制體系，以經(jīng)濟活動風(fēng)險定期評估為長效機制，以信息技術(shù)為手段，提升風(fēng)險防范能力，實現(xiàn)本單位內(nèi)部控制管理的系統(tǒng)化與常態(tài)化。

一、內(nèi)部控制理論及其目標(biāo)

（一）內(nèi)部控制的含義解析

水利事業(yè)單位的內(nèi)部控制旨在對于單位內(nèi)部的預(yù)算管理、支出管理、收入管理、政府采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理和項目管理等七項經(jīng)濟活動進(jìn)行規(guī)范。內(nèi)部控制有利于提高水利事業(yè)單位公共資金的使用效率和效果，并提高部門整體的內(nèi)部管理水平。

（二）水利事業(yè)單位內(nèi)部控制的原則及目標(biāo)

1.內(nèi)控原則

從內(nèi)部控制原則上來講，組織并實施內(nèi)部控制與管理辦法，要結(jié)合單位管理中的具體管理實務(wù)和管理內(nèi)容，按照一定的原則，進(jìn)行規(guī)范性的管理。根據(jù)水利事業(yè)單位中的特點，在內(nèi)部控制的組織和建設(shè)上應(yīng)遵循以下四條原則。

（1）全面性原則。水利事業(yè)單位的內(nèi)部控制需要貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現(xiàn)對水利事業(yè)單位的全面控制。

（2）重要性原則。在全面控制的基礎(chǔ)上，水利事業(yè)單位內(nèi)部控制主要關(guān)注單位重要經(jīng)濟活動和經(jīng)濟活動的重要風(fēng)險。

（3）制衡性原則。水利事業(yè)單位內(nèi)部控制旨在實現(xiàn)其內(nèi)部機關(guān)各部門的管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面的相互制約和相互監(jiān)督。

（4）適應(yīng)性原則。水利事業(yè)單位內(nèi)部控制需要符合國家的有關(guān)規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境變化、經(jīng)濟活動調(diào)整和管理要求的提高，進(jìn)行不斷地修訂和完善。

2.水利事業(yè)單位內(nèi)控目標(biāo)

水利事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度的建立和完善主要的目標(biāo)是提高其單位內(nèi)部管理水平和經(jīng)濟活動的安全性。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，水利事業(yè)單位需要通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對事業(yè)單位經(jīng)濟活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和控制。

水利事業(yè)單位的內(nèi)控目標(biāo)可以詳細(xì)的分為兩個方面：首先，內(nèi)部控制要起到合理保證水利事業(yè)單位經(jīng)濟活動的合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效以及財務(wù)信息的真實完整這三方面的作用。其次，內(nèi)部控制要有效地防范水利事業(yè)單位內(nèi)部舞弊現(xiàn)象和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，提高事業(yè)單位公共服務(wù)的效果和效率。

二、水利事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)設(shè)計

（一）重大經(jīng)濟事項的決策與管理

水利事業(yè)單位內(nèi)部控制管理圍繞的是制衡機制的核心思想，其內(nèi)控的主要目的之一就是對事業(yè)單位內(nèi)部重大項目建設(shè)和大宗經(jīng)費開支進(jìn)行決策與管理。首先，在事業(yè)單位內(nèi)部重大經(jīng)濟事項管理過程中，首先根據(jù)支出金額的不同對重大經(jīng)濟事項進(jìn)行界定。水利事業(yè)單位的重大經(jīng)濟項目包括年度部門預(yù)算、水利建設(shè)項目計劃、需要二次分配的資金項目計劃、大宗辦公設(shè)備及固定資產(chǎn)處理事項等。根據(jù)水利事業(yè)單位的內(nèi)控指導(dǎo)思想，對重大經(jīng)濟的管理通過提出事項、列入議題、會議準(zhǔn)備、討論決定、形成紀(jì)要和正式支付的決策管理過程進(jìn)行相關(guān)的裁決，并由相關(guān)組織部門分工負(fù)責(zé)落實和實施。

（二）關(guān)鍵崗位職責(zé)的明確

水利事業(yè)單位的內(nèi)部管理體系要求對管理部門的各崗位進(jìn)行細(xì)致地分工，并通過明確崗位職責(zé)來保障內(nèi)控管理的順利實施與進(jìn)行。內(nèi)部控制管理設(shè)計的關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)算管理、支出管理、收入管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟活動的關(guān)鍵崗位。

（三）經(jīng)濟活動風(fēng)險評估機制的確立

建立健全事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟活動的風(fēng)險評估機制也是內(nèi)部控制管理中的重要組成部分。水利事業(yè)單位內(nèi)控風(fēng)險評估工作應(yīng)由單位財務(wù)部門組織實施，在展開經(jīng)濟活動風(fēng)險評估前成立風(fēng)險評估小組，并按照制定風(fēng)險評估方案、具體實施風(fēng)險評估、匯總編制風(fēng)險報告和風(fēng)險結(jié)果報送與應(yīng)用的工作程序進(jìn)行經(jīng)濟活動的風(fēng)險評估工作。

三、水利事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中的突出問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境亟待完善

1.管理層的內(nèi)控管理理論與實際管理工作銜接較差

目前，隨著市場環(huán)境壓力的增大，水利事業(yè)單位開始普遍根據(jù)自身的管理狀況制定了相應(yīng)的內(nèi)部控制管理制度，但是在制度的建設(shè)、落實和執(zhí)行上，仍然難以起到全面控制的作用。由于目前水利事業(yè)單位的內(nèi)部控制主要由單位財務(wù)部門進(jìn)行組織與落實，在綜合管理上財務(wù)部門同事業(yè)單位其他部門之間在管理理念和溝通上還存在著不少的矛盾，在控制層面上也沒有實現(xiàn)全體員工的共同參與。其中，最主要的問題體現(xiàn)在水利事業(yè)單位還沒有形成以內(nèi)部控制為核心的管理文化體系。由于缺乏必要的和正確的思想觀念，內(nèi)控管理理論同實際管理工作之間出現(xiàn)了脫節(jié)的現(xiàn)象。隨著公共財政體制改革不斷深入，公共財政資金的使用和管理已成為社會各界關(guān)注的重點，尤其是出國（境）費、車輛購置及運行費、公務(wù)接待費等“三公經(jīng)費”的預(yù)決算公開更是民眾關(guān)注的焦點。因此，建立一套合理、完善和有效的內(nèi)部控制體系來規(guī)范事業(yè)單位的日常經(jīng)濟活動，對合理保證經(jīng)濟活動的合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果具有重要意義。

2.管理組織結(jié)構(gòu)尚需完善

目前水利事業(yè)單位的內(nèi)部控制是以對其內(nèi)部重大經(jīng)濟事項進(jìn)行控制為目標(biāo)的控制與管理手段。在組織結(jié)構(gòu)設(shè)立上，內(nèi)部控制主要由單位財務(wù)部門進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)與管理。雖然目前財務(wù)部門在內(nèi)控管理的理念和制度上為了實現(xiàn)管理的制衡性，采取了不相容崗位相互分離制度和內(nèi)部授權(quán)審批控制制度及歸口管理制度等，然而在控制的力度和范圍上來講，由于缺乏獨立的內(nèi)控專職機構(gòu)，由財務(wù)部門主導(dǎo)的內(nèi)部控制依舊偏重于對事業(yè)單位財務(wù)會計內(nèi)控。例如，部分地區(qū)的水利事業(yè)單位分屬于不同層級的政府或水利行政部門管轄，導(dǎo)致了水利事業(yè)單位資金、資源和人才存在一定程度的浪費，制約了水利事業(yè)單位內(nèi)部控制管理、建設(shè)與完善。

（二）人事設(shè)置上缺乏必要的約束與激勵機制

1.管理中激勵和約束機制不健全

內(nèi)部控制制度同目前水利事業(yè)單位人事管理制度中存在的隱性矛盾也是導(dǎo)致水利事業(yè)單位內(nèi)控管理力度下降的重要原因之一。由于目前在內(nèi)部控制制度的設(shè)計與實施中，一般僅對內(nèi)控各項管理辦法和崗位職責(zé)進(jìn)行了要求，然而對于崗位的變動、實施標(biāo)準(zhǔn)與考核登記情況并沒有做出具體的管理規(guī)定。例如，從水利資源人才配置上來看，一個職位的調(diào)動需要經(jīng)過單位研究、上報上級人事管理部門、上級水利主管部門黨組研究批復(fù)。在人員調(diào)動上，一個職位的調(diào)動至少需要經(jīng)歷半年到一年的周期，周期長、流程僵化，制度本身缺乏生機和活力。因此，內(nèi)部控制制度實施過程中由于無法同人事管理中的晉升、薪酬、評優(yōu)、調(diào)崗等方面取得必要的關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致內(nèi)部控制管理工作中的激勵和約束力度大打折扣。

2.崗位執(zhí)行能力偏弱

內(nèi)部控制制度的建立旨在對水利事業(yè)單位的經(jīng)濟行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。雖然目前內(nèi)部控制機制中大都實行了在制衡原則之下的不相容崗位分離的內(nèi)部控制管理辦法，然而，由于目前事業(yè)單位中的內(nèi)部控制管理制度與辦法還處在相對基礎(chǔ)的建設(shè)和實驗階段，大部分水利事業(yè)單位的管理在單位制度之上，難以實現(xiàn)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中提到的在崗位分離職責(zé)機制基礎(chǔ)上的輪崗制度。輪崗制度的優(yōu)勢在于能夠促進(jìn)機關(guān)單位內(nèi)部的管理和工作人員隊伍的優(yōu)化，并提高整體的工作效能，從而達(dá)到強化內(nèi)控管理的目的。但是，大部分水利事業(yè)單位尚缺少實行輪崗制的管理環(huán)境，導(dǎo)致了內(nèi)部控制實行起來由于受到崗位因素導(dǎo)致的管理僵化和力度下降的現(xiàn)狀，成為了目前水利事業(yè)單位內(nèi)部控制崗位管理上的弱項。

（三）內(nèi)控評價監(jiān)督管理作用有待加強

水利事業(yè)單位實行內(nèi)部控制的時間相對較短，因此雖然管理制度中對于內(nèi)部控制的監(jiān)督管理的部門、崗位及崗位職責(zé)做出了明確的規(guī)定，但內(nèi)部控制在評價和監(jiān)督上依舊存在著很大的不足。這些不足集中表現(xiàn)在由于水利事業(yè)單位的內(nèi)控監(jiān)督評價工作主要落實在紀(jì)檢監(jiān)察部門中，由于內(nèi)部審計工作和制度的相對薄弱，筆者所在單位紀(jì)檢監(jiān)察部門普遍面臨著審計人員不足、專業(yè)程度不高和項目審計經(jīng)驗缺乏等一系列問題。這些問題嚴(yán)重影響了內(nèi)部控制監(jiān)督與評價的效率和成果，導(dǎo)致了水利事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督機制比較弱勢。

四、水利事業(yè)單位內(nèi)控制度體系的完善

（一）加強內(nèi)部控制管理制度的落實工作

加強內(nèi)部控制管理制度的落實是應(yīng)對當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境較弱的主要手段之一。內(nèi)控管理作為組織管理的重要手段之一，內(nèi)部控制作為完善與革新管理制度的重要手段，要深入到水利事業(yè)單位的日常管理環(huán)節(jié)，融入到各級、各部門的管理過程中去，從而形成一個有效的內(nèi)部控制機制和體系。同時內(nèi)部控制理念作為一種管理文化，在工作落實的過程中能夠為水利事業(yè)單位創(chuàng)造更好的人文環(huán)境。隨著內(nèi)部控制理念在事業(yè)單位各部門和各位員工中的滲透，內(nèi)部控制程序和管理的執(zhí)行將不再依靠一紙文書的管理制度，而是能夠在水利事業(yè)單位的工作環(huán)境中形成一種良好的組織文化，把管理工作融入到日常的工作與管理中去，從而形成對水利事業(yè)單位各方面工作管理效力的提升。

（二）建立完善內(nèi)部控制制度體系建設(shè)

隨著水利事業(yè)單位經(jīng)濟活動和業(yè)務(wù)的開展，單位面臨的各項風(fēng)險也隨之增大。其中決策管理風(fēng)險、制度缺陷風(fēng)險都會嚴(yán)重影響到水利事業(yè)單位的日常管理活動。隨著公共財政體制改革不斷深入，公共財政資金的使用和管理已成為社會各界關(guān)注的重點，尤其是出國（境）費、車輛購置及運行費、公務(wù)接待費等“三公經(jīng)費”的預(yù)決算公開更是民眾關(guān)注的焦點。因此，建立一套合理、完善和有效的內(nèi)部控制體系來規(guī)范水利廳的日常經(jīng)濟活動，對合理保證經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果具有重要意義。在完善規(guī)章制度、梳理業(yè)務(wù)流程和評估經(jīng)濟活動風(fēng)險的基礎(chǔ)上，建立了“湖南省水利廳內(nèi)部控制工作手冊”，包括預(yù)算管理、支出管理、收入管理、政府采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目等七個方面的風(fēng)險管控體系。

（三）建立健全內(nèi)控激勵與問責(zé)機制

1.實行工資績效與內(nèi)控機制相結(jié)合的模式

工資作為績效考核的重要控制手段之一，將工資績效同內(nèi)部控制管理相結(jié)合可以加速內(nèi)控制度在各部門和崗位上的落實，督促員工重視內(nèi)控制度相關(guān)內(nèi)容的學(xué)習(xí)和內(nèi)控管理工作的參與程度。在目前水利事業(yè)單位的人事和內(nèi)控管理機制的基礎(chǔ)上采用內(nèi)部控制同人力資源工資績效掛鉤的方法可以有效提高內(nèi)控管理效率。水利事業(yè)單位的內(nèi)部控制在制度上應(yīng)走出財務(wù)管理的局限，逐步通過考慮各個崗位同內(nèi)控管理實施的關(guān)系，并將崗位工作同內(nèi)控效果通過獎懲機制和績效制度結(jié)合起來，從而達(dá)到全面內(nèi)控的目的。

2.認(rèn)真組織年度考核工作

為了保障內(nèi)控制度工作的落實以及對內(nèi)控工作效果的監(jiān)控，水利事業(yè)單位可以通過組織月度、季度或年度考核工作，對內(nèi)控制度的落實情況進(jìn)行考核與評價。在透明、公開原則的基礎(chǔ)上，事業(yè)單位各部門可以通過組織考核和評價的專項小組，對內(nèi)控管理人員的能力和貢獻(xiàn)程度進(jìn)行相應(yīng)的考核，并將考核結(jié)果同其薪酬、獎懲與晉升掛鉤，從而促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理人員在內(nèi)控工作中的積極性與創(chuàng)造力。

3.實行崗位問責(zé)制

為了保障內(nèi)部控制的具體實施與落實，建立與內(nèi)控制度相應(yīng)崗位問責(zé)制度可以為內(nèi)控的執(zhí)行提供有力的保障。事業(yè)單位應(yīng)在制定內(nèi)部控制管理機制和崗位職責(zé)劃分的基礎(chǔ)上，對內(nèi)控各崗位工作的職責(zé)制定必要的量化與考核標(biāo)準(zhǔn)。崗位問責(zé)制度可以降低水利事業(yè)單位經(jīng)濟活動中的風(fēng)險，并增強其在風(fēng)險應(yīng)對與控制上的能力。一旦在經(jīng)濟活動的內(nèi)控崗位上出現(xiàn)任何問題，都能夠做到落實到崗位、落實到個人，根據(jù)問題出現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點，進(jìn)行崗位和個人的問責(zé)工作，從而確保內(nèi)控制度的順利執(zhí)行。

（四）加強內(nèi)部控制監(jiān)督工作

1.加強內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督工作

有效的評價與監(jiān)督機制是水利事業(yè)單位內(nèi)控得以實施的有效保障。近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，由于水利工作地區(qū)差異性很大，水資源匱乏等現(xiàn)象頻發(fā)，圍繞水利建設(shè)項目的問題也就愈加復(fù)雜。水利事業(yè)單位目前項目建設(shè)的重點集中在河道流域綜合治理、農(nóng)村飲水和水資源、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面。防汛抗旱、河道治理、灌溉開發(fā)和水資源流失等重點水利工程項目也正在進(jìn)行中。因此，水利事業(yè)單位項目建設(shè)投資在不斷增大，參與管理的水利事業(yè)單位的隊伍也愈發(fā)龐大起來。在這種前提下，水利事業(yè)單位的內(nèi)部控制與監(jiān)督工作也顯得尤為突出。在內(nèi)控管理過程中，首先要實現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督工作的順利進(jìn)行。紀(jì)檢監(jiān)察部門通過成立內(nèi)審機構(gòu)可以實現(xiàn)對當(dāng)前內(nèi)部控制的有效評價和監(jiān)督。通過制定相關(guān)的內(nèi)控監(jiān)督與管理制度，兩個部門可以有效地實現(xiàn)工作人員的結(jié)構(gòu)組成、崗位設(shè)置、崗位職責(zé)、相關(guān)權(quán)限、監(jiān)督方法、監(jiān)督范圍和信息溝通、自我評價報告的撰寫等多方面的監(jiān)督工作。

2.加強內(nèi)部控制的外部監(jiān)督工作

除了內(nèi)部監(jiān)督控制之外，為了保障水利事業(yè)單位的內(nèi)控制度的順利實施，還需要引入必要的外部監(jiān)督機制來保障內(nèi)控制度的全面落實。對水利事業(yè)單位來講，有效的外部監(jiān)督部門主要包括紀(jì)委、財政、審計和監(jiān)察等相關(guān)部門。這些外部監(jiān)督部門可以對水利事業(yè)單位內(nèi)控工作中的問題有針對性地提出必要的建議，并督促其進(jìn)行整改，從而達(dá)到優(yōu)化和完善水利事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系的目的，保障其內(nèi)控制度的有效實施。

五、結(jié)語

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和國家在水利建設(shè)中投入資金的增加，水利事業(yè)單位內(nèi)部涉及的經(jīng)濟項目的管理內(nèi)容及金額也在逐步增大。因此建立和完善水利事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境，落實內(nèi)控崗位制度并加強監(jiān)督和管理是當(dāng)前優(yōu)化水利事業(yè)單位內(nèi)控體系的最佳選擇。

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（作者單位：湖南省水利廳綜合事業(yè)局）