產業政策的歷史表現

由于受到很多客觀條件的限制，我們很難準確評價產業政策的實際效果，這導致人們對于產業政策的看法各異。但回顧產業政策的歷史對于我們認識和把握產業政策有不少裨益。

一、產業政策歷史縱覽

縱觀歷史，我們可以發現以下幾個事實。

（一）產業政策只在某些時期和某些方面產生作用

從發展階段來說，一個國家或地區工業發展的初期和危機時期，產業政策往往能發揮作用。

從產業政策的類型來講，以發展新建產業為目標的產業保護政策歷史上在大多數國家都產生過明顯正向效果。這種產業政策在歷史上曾被大多數國家采用過，當然我們國家也不例外。但是，過度和過長時間的產業保護政策同樣具有不可忽視的副作用，過度的保護往往會導致本國產業國際競爭力長期停滯不前。

從國別上來講，大多數學者認為實行產業政策最成功的是日本，正是由于日本成功實施了產業政策，所以日本經濟才能在較短的時間內取得舉世矚目的成就。但人們對日本產業政策的實際作用仍是存在爭議的，質疑者認為，日本戰后在經濟上的巨大成功主要來源于民間的奮斗和創業精神，政府的產業政策只是起到輔助作用。2016年11月5日在深圳舉辦的大梅沙論壇上，日本國際公共政策研究所理事長田中直毅從日本的經驗出發，指出日本的產業政策并不像許多人以為的有效：“日本在20多年前曾經歷信貸緊縮的時期，這是因為寬松的產業政策并不是非常有效，造成債務和財務等問題的嚴重后果。而這種影響持續至今，市場配置資源扭曲的情況也在持續，日本近幾十年的經濟都有所衰減?！?/p>

（二）為促進新產業發展而制定的產業政策往往支持了“夕陽產業”而非“朝陽產業”

從歷史上看，在市場倒逼的產業調整時期，一些陷入困難的產業由于各種原因，在政府的產業政策之下得到政府的大量資助而得以長期低效率運轉，死而不僵。這導致政府投向新產業的資源數量被嚴重擠壓，阻礙了產業結構的自發調整。發達國家對煤炭、紡織、鋼鐵、造船等行業的支持便是明證。

（三）成功的產業政策只是一小部分

例如日本汽車工業初期，政府出臺產業政策要求中小汽車制造企業合并以實現規模效應，但并未得到汽車制造企業的響應，汽車制造商曾一度增加到20多家。邁克爾·波特等人用翔實資料證明：在日本最成功的20個產業，基本沒有產業政策的作用，即使有，作用也微乎其微；反倒是最失敗的7個產業，都受產業政策的嚴重影響。80年代之后，日本產業政策的失誤比比皆是，包括第五代計算機的研發、模擬技術、移動通信等方面，都被產業政策帶入歧途。通產省神話由此破滅。

（四）產業政策不能逆市場而行

20世紀50、60年代的日本產業政策曾試圖強化政府是市場的干預能力，但絕大多數試圖直接干預市場或試圖強化政府干預的政策因為企業界的強烈抵制或難以在國會通過，或難以得到實施。70年代，日本逐漸形成了“利用市場機制的資源分配能使經濟得到充分發展”的共識，產業政策的指導方針有了很大轉變，即“應該嚴格抑制過分政策干預與產業的過度保護”，產業政策的運用限定在市場失敗的領域，此后，日本的產業政策轉為功能型產業政策。

二、對我國產業政策的簡單回顧

自20世紀80年代后期中國正式制定產業政策以來，政府根據不同階段經濟的發展情況，制定了總體性的產業政策發展綱要以及針對不同產業的具體產業政策，這些產業政策對推進產業發展與促進經濟發展發揮了積極作用。其實有一項產業政策可謂非常成功，那就是支持勞動密集型的制造業發展的政策。在20世紀80年代初期，農業改革的成功不僅提高了農民的收入，還產生了許多農村剩余勞動力。為了發展勞動密集型制造業，政府首先在南方開設了經濟特區，對外國投資企業提供稅收、資金、能源和土地方面的優惠，后來還一度把這樣的政策推廣到內資企業和全國各地。這項政策非常成功，20世紀90年代中期，我國在全球勞動密集型出口市場上的份額已經達到四分之一。在加入WTO之后，中國很快就變成了全球制造業中心。因此，說這項產業政策成就了“中國奇跡”，也并不為過。

產業政策在2000年后發生了較大轉變，在制定和實施過程中表現出強烈的直接干預市場、以政府選擇替代市場機制與限制競爭的管制性特征。

（一）直接干預市場

2003年以來，抑制部分行業的盲目投資、產能過剩是產業政策的重要內容，同時也是“宏觀調控”政策的重要組成部分，在抑制產能過剩的產業政策中行政直接干預市場的措施被顯著強化，這種趨勢同時也體現在隨后制定的產業發展政策、產業結構調整政策中。

2003年，政府發布的《關于制止鋼鐵行業盲目投資的若干意見》、《關于制止電解鋁行業違規建設盲目投資的若干意見》和《關于防止水泥行業盲目投資加快結構調整的若干意見》，這三個意見顯著強化了這三個行業的項目審批和行業準入制度，并要求國土部門、銀行嚴格按照產業政策、行業準入和項目審批加強供地和信貸管理，對違規審批的項目進行強制性清理；《關于制止鋼鐵行業盲目投資的若干意見》甚至直接規定“國家和各地原則上不再批準新建鋼鐵聯合企業和獨立煉鐵廠、煉鋼廠項目”。隨后頒布的《鋼鐵產業發展政策》和《汽車產業發展政策》中，行業準入和投資核準、審批的規定更為嚴格也更為細化，直接干預市場的措施顯著加強。2006年以來，一系列抑制部分行業產能過剩、促進產能過剩行業產業結構調整的一系列政策中，行業準入和投資核準、審批進一步加強，“行政調控”被進一步強化。新世紀中國的產業政策具有強烈政府干預市場的特征，也更為傾向于通過行政手段直接干預市場。

重點產業調整振興規劃延續了強烈干預市場的特征?！洞爱a業調整和振興規劃》、《鋼鐵產業調整和振興規劃》、《有色金屬產業調整和振興規劃》中都規定不再核準或支持單純新建、擴建項目，《鋼鐵產業調整和振興規劃》和《有色金屬產業調整和振興規劃》還規定所有項目必須以淘汰落后為前提。淘汰所謂落后產能也主要靠行政手段推行，《鋼鐵產業調整振興規劃》和《有色金屬產業調整和振興規劃》都強調的“嚴格實行節能減排、淘汰落后問責制（就是行政問責制）”，“繼續實施有保有壓的融資政策”實際上是強調以是否獲取行政審批作為金融企業發放貸款的標準。在《抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見》中明文提出要采取必要的行政手段，實際上這一政策的實施主要依賴行政手段。

（二）以政府判斷、選擇來代替市場機制

中國產業政策的第二個特征是試圖以政府的判斷、選擇來代替市場機制。中國產業政策中的這種選擇性并不顯著表現為對具體產業的選擇和扶持，而是更多地表現為對各產業內特定技術、產品和工藝的選擇和扶持?！懂斍皣抑攸c鼓勵發展的產業、產品和技術目錄（2000年修訂）》和《產業結構調整指導目錄（2005年本）》的鼓勵類目錄幾乎涵蓋了所有的大類產業，分別詳細列出了526種和539種鼓勵發展的產品、技術和工藝。1999年、2001年、2004年和2007年4個版本的《當前優先發展的高技術產業化重點領域指南》中，包括10個方面130項高技術產業化重點領域，其中的每一個領域又列出十余項具體產品或者技術，涵蓋面亦非常寬泛，幾乎涉及國民經濟所有二位數產業，對產品和技術的選擇性扶持也非常具體。《產業結構調整指導目錄（2005年本）》中限制類、淘汰類的目錄對于具體產品和技術的規定也非常詳細，都是直接提及具體工藝、技術、產品與規模。以上指導目錄和指南并不是只具有指導意義，而是與財政補貼、稅收減免、土地優惠、金融信貸支持緊密聯系的。《國家高技術產業發展項目暫行規定》第八條就規定，“國家發展改革委根據《國家高技術產業發展規劃》、《當前優先發展的高技術產業化重點領域指南》、《產業結構調整指導目錄》、《國家產業技術政策》及其他相關專項規劃和相關產業政策，發布國家高技術項目公告或通知，明確國家支持的重點領域、重點任務、實施時間，以及安排國家補貼資金的方式和標準”?！洞龠M產業調整暫行規定》第十二條規定，“《產業結構調整指導目錄》是引導投資方向，政府管理投資項目，制定和實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據”。這類指導目錄、指南或者規劃，成為政府制定投資審批與管理、財稅、信貸、土地等政策的依據后，與其說是引導投資方向，不如說是在很大程度上選擇了投資的方向，實際上是以政府對于產品、技術和工藝的選擇，來替代市場競爭過程中對于產品、技術和工藝的選擇。

這種以政府對于產品、技術和工藝的選擇來代替市場選擇的特征還體現在行業準入政策中。國家發改委已頒布了十余個行業的準入條件文件，這些準入條件文件不僅僅規定了能耗、資源綜合利用和排放的準入標準，并對工藝、裝備及規模等都有嚴格的規定。例如《鋁行業準入條件》中規定：“申請核準的礦山投資項目，總生產建設規模不得低于30萬噸/年，服務年限為15年以上”，“利用國內鋁土礦資源的氧化鋁項目起步規模必須是年生產能力在80萬噸及以上”，“利用進口鋁土礦的氧化鋁項目起步規模必須是年生產能力在60萬噸及以上”，“新建再生鋁項目，規模必須在5萬噸/年以上”，“報請核準的電解鋁淘汰落后生產能力置換項目及環保改造項目，必須采用200KA及以上大型預焙槽工藝，且新建生產線陽極效應系數要小于0.08個/槽日”，等等。這些準入政策已經不僅僅是消除資源和環境外部性，而是直接以政府對規模、技術和工藝的偏好和選擇直接代替市場機制的選擇作用。產業發展政策中亦有此類內容，例如《鋼鐵產業發展政策》第十二條規定，“建設燒結機使用面積180平方米以上；焦爐碳化室高度6米以上；高爐有效容積1000立方米以上；轉爐公稱容量120噸以上；電爐公稱容量70噸以上。沿海深水港地區建設鋼鐵項目，高爐有效容積要大于3000立方；轉爐公稱容量大于200噸，鋼生產規模800萬噸以上”；第十七條則規定了需要加快淘汰的設備規模、生產工藝和裝備。

在我國的產業政策中，以政府選擇代替市場機制的特征還表現在對產業組織結構、生產企業及企業規模的選擇上?！朵撹F產業發展政策》中第三條明確指出，“到2010年，鋼鐵冶煉企業數量較大幅度減少，國內排名前十位的鋼鐵企業集團產量占全國產量的50%以上，2020年達到70%以上”；第二十一條則指出，“支持和鼓勵有條件的大型企業集團，進行跨地區的聯合重組，到2010年形成兩個3000萬噸級、若干個千萬噸級的具有國際競爭力的特大型企業集團”。這不只是對產業組織結構和企業規模的選擇，實際上“兩個3000萬噸，若干個千萬噸級的特大型企業集團”都是有所指地特定企業。在2009年出臺的《鋼鐵產業調整與振興規劃》中則更為明確的指出，“力爭到2011年，全國形成寶鋼集團、鞍本集團、武鋼集團等幾個產能在5000萬噸以上、具有較強國際競爭力的特大型鋼鐵企業，形成若干個產能在1000萬-3000萬噸的大型鋼鐵企業”。在《汽車產業調整與振興規劃》中則明確提出，鼓勵一汽、東風、上汽、長安等大型汽車企業在全國內實施兼并重組，支持北汽、廣汽、奇瑞、重汽等汽車企業實施區域性兼并重組，形成2-3家產銷規模超過200萬輛的大型企業集團，4-5家產銷規模超過100萬輛的汽車企業集團。在對產業組織結構、生產企業及企業規模的選擇上，我國的產業政策具有強烈的“扶大限小”的特色，試圖通過扶持在位大企業的擴張與限制中小規模企業的發展來實現市場集中和形成大企業集團，這實質上是試圖代替市場競爭性集中過程與市場的優勝劣汰機制。

制止盲目投資、抑制產能過剩的產業政策中，則是以政府對市場供需狀況的判斷以及對未來供需形勢變化的預測來判斷某個行業是否存在盲目投資或者產能過剩，并以政府的判斷和預測為依據制定相應的行業產能及產能投資控制措施、控制目標，這實際上是以政府的判斷和控制來代替市場的協調機制，具有強烈的計劃經濟色彩。例如，《關于制止鋼鐵行業盲目投資的若干意見》中認為，“到2003年底，我國鋼鐵生產能力將達到2.5億噸，目前在建能力約0.8億噸，預計到2005年底將形成3.3億噸鋼鐵生產能力，已大大超過2005年市場預期需求”。

在《關于鋼鐵工業控制總量淘汰落后加快結構調整的通知》中則指出“2005年底已形成煉鋼能力4.7億噸，還有在建能力0.7億噸、擬建能力0.8億噸，如果任其全部建成，屆時，我國煉鋼產能將突破6億噸。而2005年鋼表觀消費量在3.5億噸左右，即使考慮到未來鋼材需求的增長，供求也是嚴重失衡的”。在《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》中分別就鋼鐵、水泥、平板玻璃等六個行業的供需進行預測和判斷，認為鋼鐵、水泥、煤化工、平板玻璃等行業存在嚴重產能過剩?！朵撹F產業調整與振興規劃》認為鋼鐵產業“盲目投資嚴重，產能總量過?！?，需要“嚴格控制新增產能，不再核準和支持單純新建、擴建產能的鋼鐵項目，所有項目必須以淘汰落后為前提”，類似的判斷和措施還出現在《船舶產業調整與振興規劃》、《有色金屬產業調整與振興規劃》等產業文件上。

（三）損害市場主體之間的自由、公平競爭

中國產業政策的另一個特征是：保護和扶持在位的大型企業（尤其是中央企業），限制中小企業對在位大企業市場地位的挑戰和競爭。實施這類政策往往以“充分利用規模經濟，打造具有國際競爭力的大型企業集團；提高市場集中度，避免過度競爭”為理由。這類政策的做法有：制定有利于在位大型企業的行業發展規劃；制定有利于大型企業發展和限制中小企業發展的項目審批或核準條件；制定有利于在位大型企業的準入條件或嚴格限制新企業進入；在項目審批和核準過程中照顧大企業的利益、優先核準大型企業集團的投資項目，對中小企業的項目進行限制。在鋼鐵產業和汽車工業的產業政策中，限制競爭的特征尤為突出。

《鋼鐵產業發展政策》第二十二條中規定鋼鐵投資項目需按規定報國家發展改革委員會審批和核準，第八條同時規定，“2003年鋼產量超過500萬噸的企業集團可以根據國家鋼鐵產業中長期發展規劃和所在城市的總體規劃，制定本集團規劃，經國務院或國家發展和改革委員會進行必要銜接平衡后批準執行。規劃內的具體建設項目國家發展和改革委員會不再審批或核準，由企業辦理土地、環保、安全、信貸等審批手續后自行組織實施，并按規定報國家發展和改革委員會備案”，這實際上是給予2003年鋼產量超過500萬噸的企業在項目審批和核準上簡化程序，發展改革委員會在實際的審批和核準過程中優先大企業限制小企業的傾向也非常明顯，中小企業投資項目審批的時間長，獲得批準的難度大；又如第十二條中沿海深水港地區建設鋼鐵項目鋼生產規模必須在800萬噸以上的規定，幾乎就是為寶鋼、武鋼、鞍鋼、首鋼等幾家規模前幾位的大企業量身定制的，在這一規定下，其他企業則難以建立沿海港口鋼鐵基地；第二十三條“鋼鐵企業跨地區投資建設鋼鐵聯合企業項目，普鋼企業上年鋼產量必須達到500萬噸級以上”的規定，就限制了500萬噸以下規模企業的跨地區發展。

在汽車產業中，產業政策為在位大型企業提供了更為嚴格的保護，競爭進一步受到限制。在《汽車產業發展政策》中第五章準入管理規定，建立統一的道路機動車輛生產企業和產品的準入管理制度，國家發改委聯合國家質檢總局對道路機動性車輛進行強制性認證，并發布《道路機動車輛生產企業及產品公告》，不在名錄中的企業不得生產、銷售機動車輛，不在名錄中的產品亦不得在市場銷售；并要求生產企業具有產品設計開發能力、產品生產設施能力、產品生產一致性和質量控制能力、產品銷售和售后服務能力。這種名錄管理制度賦予國家發改委對汽車行業準入有絕對的決定權，并不是符合準入規定的企業和產品就能進入公告目錄，而是必須得到國家發改委的批準和支持。《汽車產業發展政策》第十章第四十五條的規定使大型汽車企業集團在獲得項目審批時具有很強的特權，第四十六條的規定，為潛在進入者進入汽車行業設定非常高的進入壁壘，也為非轎車類汽車企業進入轎車行業設立了非常高的進入壁壘。在汽車工業相關產業政策體系下，新的企業進入幾乎不可能，不同產品類型汽車生產企業進入不同產品領域開展競爭的行為也幾乎被禁止。在汽車產業政策體系中，合資企業成立的審批也是一項重要內容，特別是在乘用車領域。由于國內在技術和車型開發上與發達國家存在巨大差異，與國外先進企業合資權以及合資車型的多寡、合作的廣度和深度，在很大程度上決定了國內汽車企業的市場份額和發展空間。國家在合資審批過程中，幾乎是一面倒的傾向于其重點扶持的大型企業集團，規模略小的汽車企業無論在獲得合資審批的機會上還是合資的范圍都受到極大的限制。

2000年之后我國產業政策的轉變不僅直接影響了產業政策的有效性，使得原有的產業政策并未實現最初期望的效果，而且也帶來了一系列的問題。這使得一些學者和企業主開始對現有的產業政策產生質疑，圍繞產業政策的討論逐漸增多，張維迎和林毅夫關于產業政策的討論正是在這樣的大背景下產生的，應該說，這次討論切合了當下中國經濟改革的脈搏，因而才引起了廣泛的關注。