供給側結構性改革與中國綠色財稅體制

賈康

〔摘要〕

為了實現綠色、低碳、可持續發展，如果我們還停留在過去強調的需求管理上，只講發揮好需求側“三駕馬車”作用，現在看來這是絕對不夠用和行不通的。我們必須抓住機制創新、制度供給等關鍵環節，作出整體性、系統性的通盤考慮，把整個發展的動力體系從“三駕馬車”這種結構，轉到供給側方向上，轉到如何優化結構與提高增長質量上來。一要在發揮市場在資源配置中起決定性作用的同時，配之以“政府更好發揮作用”——“有為和有限”的作用。二要形成綠色、低碳、可持續發展的長效財稅機制。

〔關鍵詞〕

供給側改革；綠色發展理念；PPP；綠色財稅體制；供給學派

〔中圖分類號〕F812.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）01-0013-04

2016年12月中央經濟工作會議指出，2017年是實施“十三五規劃”重要的一年，是供給側結構性改革的深化之年。財政政策要更加積極有效，預算安排要適應推進供給側結構性改革、降低企業稅費負擔、保障民生兜底的需要。這表明十八大以來中央決策層確立的適應與引領經濟發展新常態的以供給側結構性改革為主線的戰略方針，在清楚地對接下一階段的經濟政策框架。

在此背景下，以“五大發展理念”為導向，探討供給側結構性改革與我國綠色財稅體制，就更加具有現實性和針對性。

一、供給側結構性改革的內在邏輯

十八屆五中全會之后，在中央財經領導小組第11次會議上，習近平總書記指出，要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系的質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動我國社會生產力水平實現整體躍升。

在此之前，“供給側改革”已經屢有口風。這以后，經過一年多的理論與實踐，關于供給側結構性改革的論述已連篇累牘。但作為研究者，我們還是愿強調必須深刻而準確領會決策層對這個戰略方針的基本闡釋和體現于這五句話的內在邏輯聯系。

第一句話“適度擴大總需求”，表明這個供給側結構性改革的戰略方針，絕不是否定需求側的意義和作用，絕不是否定需求管理，相反，還要繼續優化需求管理來適度擴大總需求。

但是話鋒一轉，從第二句話和第三句話來看，需要大力抓住的矛盾的主要方面，是在供給側了。從供給側的考慮，首先是落在改革上，并且是結構性的。因此，“供給側結構性改革”講的改革，一是對中國30多年前鄧小平強調的“改革開放”大政方針的承前啟后和繼往開來；二是我們面對改革開放新階段，面對改革進入深水區以后，必須攻堅克難，強調形成有效制度供給和優化結構?！肮┙o側結構性改革”這個表述，其新意在于根據學理層面的嚴謹分析認識，首先把“供給側”直接標上去了——因為改革要解決的就是有效制度供給的問題；其次表述中第二個要素“結構性”，意在直面改革是要解決制度結構、利益格局的問題，也就是要解決習近平總書記說了多次的“沖破利益固化藩籬”的問題。

這樣以制度創新、有效制度供給為龍頭，解決結構問題的深化改革，目標就落到了第三句話，是使整個供給體系的質量和效率得到提高。在供給側的諸要素中，我們認為，經濟轉軌過程中制度供給是龍頭，是關鍵，緊接著的是要打開科技創新這個要素的潛力空間。作為全要素生產力里面非常關鍵的變量，這兩個要素潛力發揮的空間代表著“第一生產力”和“最大紅利”之所在。當然還要把傳統要素，勞動力、土地與土地代表的自然資源，以及資本可能的潛力也進一步發揮出來，從而對沖它們支撐力下滑造成的下行因素，從而使整個供給體系質量和效益提高。這在當下中國是一個全局性、長遠性的系統工程問題。從這個意義來看，中央決策層強調把供給側結構性改革作為戰略方針，雖然需要吸收借鑒美國供給學派減稅為主的主張等已有經濟學積極成果，但絕對不是那樣一個狹窄的政策層面上的翻版，而是對事關全局和長遠的宏觀戰略的系統工程式把握。習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話強調，供給側結構性改革同西方經濟學的供給學派不是一回事，不能把供給側結構性改革看成是西方供給學派的翻版?！肮┙o側結構性改革”內涵絕對不會囿于華盛頓共識之下新自由主義的取向，即簡單地設定政府無為而治，讓企業在減稅環境中間充分發揮供給側的潛力，發展問題就解決了——中國的問題要比這個復雜得多。

再下面從第四句話看得更清楚?！肮┙o側結構性改革”這個方針，要致力于在問題導向之下實現可持續發展?？沙掷m、包容性的發展，是上一屆中央決策層的“科學發展觀”已經明確向全社會作出的表示，即我們已經確立的發展理念，也是人類文明推進中的前沿概念——可持續、包容性“科學發展”。而以習近平總書記為核心的新一屆中央集體進一步提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，其中“綠色”發展理念，與之一脈相承?，F階段中國，“黃金發展期”特征仍然存在，“矛盾凸顯期”特征卻已威脅可持續性發展。在如此現實條件之下，針對帶來不可持續性的種種隱患、威脅，解決這個問題的關鍵，在于實現中國發展動力體系的轉型升級，這是“供給側結構性改革”表述的新意。從鄧小平簡潔而正確的表述“發展是硬道理”，升華為全面、協調、可持續的科學發展是硬道理之后，我們進而必須在供給側結構性改革中，看力解決發展動力體系轉型升級問題。

最后一句話，所謂生產力“整體躍升式”的發展，就是學者們已討論的發展過程總的趨勢是要往上走，但不是一條直線，是一個曲線式的過程，就是對應鄧小平南方談話所說的“經濟發展隔幾年上一個臺階”，〔1〕在波浪式發展中抓住機會。中國總體發展過程按照鄧小平“三步走”現代化設計，其實內含著從追趕到趕超的戰略思維。但是，中國是走在和平發展道路上，在人類供給側的創新已經可以支撐到共享經濟這樣的實際創新機制上，對應于現在領導人所反復強調的非常重要的概念——中國和其他經濟體的發展是“命運共同體”式的發展，中國是要繼續在和平發展、命運共同體式發展中間，延續超常規發展戰略。中國是在工業革命以后落伍的經濟體，常規發展并不解決所謂偉大民族復興“中國夢”這樣的問題。這個戰略思維里面的超常規發展，所謂整體躍升式的發展，絕對不是要忽視客觀規律，而是要認真總結和順應客觀規律，守正出奇。對各個經濟體的發展實踐的經驗總結，已經可以得出這樣一個規律性認識：西方學者其實已經做過反復探討的“蛙跳模型”，這種并不均勻的、你追我趕式的發展。

二、供給側結構性改革與綠色發展

在供給側結構性改革戰略方針指導之下，中國亟需以創新發展作為第一動力引領綠色、協調的可持續發展。在這方面，我們特別強調如下兩點認識：其一，只有從供給側發力方能解決當下中國環境安全與食品安全問題。

中國經歷30多年高速發展之后進入中等收入階段，我們正在認識、適應和必須引領新常態。矛盾凸顯的特征已經突出表現在空氣、水流、土壤等方面的環境危機因素所形成的威脅和制約。比如，霧霾橙色甚至紅色警告之下，我們只能指望來一陣大風，出現特殊氣候的調整，來減少霧霾的困擾。

在大氣污染因素威脅我們的宜居條件的同時，人民群眾還有對食品安全的焦慮。因為關系到水流和土壤這些污染因素——在這么多年看著糧食產量“12連增”的同時，土壤里面所包含的一些有害物質含量也在明顯上升，大量使用農藥、化肥，還有一些重化工業污染造成的重金屬元素超標等問題，在威脅著整個社會的食品安全。

為解決諸如此類的問題，如果還停留在過去比較熟悉的需求管理視野上，只講發揮好需求側“三駕馬車”作用，現在看來這是絕對不夠用和行不通的。我們必須抓住機制創新、制度供給等關鍵環節，作出整體性、系統性的通盤考慮，把整個發展的動力體系從“三駕馬車”這種結構，轉到供給側方向上，轉到如何優化結構與提高增長質量上來。

其二，只有以制度創新來引領科技創新、管理創新，化解矛盾和危機，才能實現綠色、低碳、可持續發展。我們認為這個論斷里所包括的，首先是十八屆三中全會多次強調的“要構建有效、有活力的現代市場體系”?？傮w而言，要在發揮市場在資源配置決定性作用的同時，配之以“政府更好發揮作用”——“有為和有限”的作用。

市場的有效決定性作用，加上政府的有為而有限地更好發揮作用，我們必須實施好一系列的創新。比如像PPP這樣的機制創新，超越了原來政府和市場主體各行其道、井水不犯河水、劃清邊界的認識，走到了政府、市場、社會的多元治理主體，在公共工程、基礎設施、產業新城運營和連片開發這樣大規模經濟建設領域里，以伙伴關系的方式一起合作共贏來做事情。

其次，形成綠色、低碳、可持續發展的長效財稅機制。特別是中國在市場運行基礎機制和管理體制層面，把新一輪價、稅、財聯動改革做到位，改革煤、電基礎能源產品的價格形成機制，使比價關系真正適應市場經濟內在要求，并可做動態優化的調整。稅收是一個依法的、在法定情況下穩定而長效發揮經濟參數作用的重要制度因素。財稅體制要正確處理政府和企業、中央和地方等最基本的經濟關系，把價、稅、財合在一起，促使中國能夠在現代化的軌道上綠色、低碳、可持續地往前運行。因為基礎能源、資源的比價關系和價格形成機制，對于中國可持續協調發展至關重要。為減少從空氣到水流、到土壤等由于各種各樣污染因素排放造成的環境惡化，一定要有長效機制，即一定要有調動千千萬萬市場主體和社會成員內生動力的利益導向機制。所以必須以價、稅等經濟手段為主來構成優化的經濟參數體系，這又和價、稅、財聯動改革息息相關——政府怎樣合理利用稅制可塑性和財政制度的可塑性，又與解決國家治理的基礎——現代財政制度建設的問題息息相關。

三、建設中國綠色財稅體制的構想

在指導思想上，要把構建中國綠色財稅體制明確納入以財稅改革服務于包容性發展和可持續增長所依托的總體經濟社會制度轉軌中，貫徹落實在中央政治局批準的深化財稅體制改革總體方案和十八屆四中、五中全會的整體改革設計的執行之中。雖然現在財稅體制改革進度已經明顯滯后于中央的要求，但是推進改革是別無選擇的。當前，改革大的方向、邏輯仍然還存在，財稅改革重點和基本的一些事項，雖沒有按照要求于2016年都做出來，但是在2017、2018年還要繼續努力，到2020年要實現中央所說的改革取得決定性的成果，并且緊密匹配十八屆四中全會所說的全面依法治國，推進國家治理體系和治理能力現代化，緊密匹配五中全會所說的創新發展為第一動力，落到共享發展的現代發展理念的貫徹上。下面，主要是勾畫一下綠色財稅體制的框架和其運營的基本要領。

第一，明確各級政府相關環保事權。從總體來看，必須堅持在分稅分級財政體制框架中，合理清晰地規定各級政府的環保事權和相關責任。從中央到省、市、縣，按照說了多年的職能合理化、事權合理化，形成可操作的職權責任一覽表，即事權與責任的明細單，特別要針對中國“胡煥庸線”①所刻畫的“非常之局”，體現這種事權分配中大家同心協力、合作分工，體現高水平理性供給管理的“非常之策”。這種事權的一覽表、明細單是非做不可的。2016年中央下發了關于事權合理化的文件，在這方面應該乘勢把一覽表、明細單落到實處，落到細處，而不是空談這些事權合理化的取向和原則。

①中國地理學家胡煥庸在1935年提出的劃分我國人口密度的對比線 ，最初稱“璦琿—騰沖一線”，后因地名變遷，先后改稱“愛輝—騰沖一線”、“黑河—騰沖線”。這條人口分割線與氣象上的降雨線、地貌區域分割線、生態環境分界線、文化轉換的分割線以及民族界線均存在某種程度的重合。

第二，匹配各級政府相應財權。履行事權必須要有與之相順應的財權和與之相匹配的財力。和財權相關的基本問題，首先是法定、穩定的大宗收入，就是稅收。當然廣義的宏觀稅負還包括非稅收入，比如說還必須存在的一些行政性的收費，以及還有起調節作用的政府舉債。這里面“錢從哪里來”是第一道環節，后面跟著的是“用到哪里去”，收入機制里必須正確設立內洽于綠色發展邏輯與適應調節要求的稅種、費種。稅的方面，涉及綠色稅收體系建設取向下的資源稅和環保稅的改革。資源稅要把從量征收變從價征收并擴大覆蓋面，環保稅是要把原來的排污收費納入費改稅的軌道，然后再進一步優化調節機制。還要積極借鑒國際上已有的碳稅方面經驗，在中國怎么表述和設計只是技術問題。積極借鑒國際上的碳稅經驗，對中國來說是不可回避的實質問題。

第三，用經濟手段助推綠色產業發展。以經濟手段為主促進廣大市場主體和社會成員內生地自覺節能降耗，是引領新常態最主要的機制特征。在各級政府預算中，應設立支持環保和綠色發展的專項資金、引導基金、轉移支付項目，助推綠色產業的培育和成長。并且，應該把傳統的財政貼息政策、信用擔保方式，加上現在的產業引導基金等形式，構建成一套政策體系。近日財政部、農業部印發的《建立綠色生態為導向的農業補貼制度改革》，〔2〕首次提出到2020年，基本建成以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的農業補貼政策體系和激勵機制，就是一種很好的嘗試。對政策性資金進行市場化運作和專業化管理，加上杠桿式放大效應，來對接和結合商業性的信貸，支持綠色金融的發展。綠色金融概念已經得到了前所未有的重視，必須是與商業性金融結合，并超越商業性金融。綠色金融不僅要錦上添花，更要雪中送炭，而且還要掌握好可持續性，避免種種道德風險，防止設租和尋租。這是一個更高水平、更具挑戰意味的理性供給管理要求。

第四，創新機制形成綠色發展合力。這里我們特別看重PPP模式，即政府和社會資本合作——公私合作伙伴關系。這個創新機制，必須經過一個陽光化程序，避免非常容易出現的項目決策失誤，產生績效提升效應。在政府財政參與下，PPP機制的創新模式，在支持綠色環保方面是大有可為的。從基礎設施、公共工程和連片開發，到越來越成為新熱點的海綿城市、特色小鎮、大大小小宜居的綠色環保建成區，很多PPP項目怎樣適應現在所強調的可持續發展、低碳發展，這不光是在建設期，特別是在運營期，要發揮非政府的市場主體、專業機構的相對優勢，把總體的綠色環?？冃教嵘先?。

第五，構建綠色財稅體制還需要依托一系列的基礎工作和配套事項。首先，構建中國綠色財稅體制應堅持“規劃先行、多規合一”。這里面包括政府對整個國土開發頂層的規劃上，必須體現出應有水準的規劃先行。比如，在京津冀一體化推進方面，我們已經看到鮮明變化，這種通盤的國土開發和不動產資源配置，不可能靠市場上分散的微觀主體和基層單位以試錯法形成合理的結構。規劃的供給是政府牽頭的責任。政府的頂層設計若要達到高水平，必須調動各方面專家力量，以及充分聽取民意。在“城市病”倒逼之下京津冀一體化，給首都和周邊地區重新整合整個國土開發安排、優化結構提供了新契機，我們現在看到大手筆的事情已經宣布出來了，未來兩年多北京所有市級領導機關要遷到五環之外通州的潞河鎮——這樣的規劃先行是必須要做好，而且力求水平要高。“多規合一”：過去習慣了的各個部門的專業規劃，必須有機地打通，合在一起。發改委的經濟社會發展規劃、產業布局規劃，城鄉建設部的城鄉建設規劃，國土資源部的國土開發規劃，交通運輸部的公共交通體系規劃，環保部的環境保護規劃，還有科教文衛的醫院和學校發展規劃，財政的中期資金規劃，等等，它們的內在聯系是客觀存在的，但是過去很遺憾，往往由于部門分頭設計，“九龍治水”，相互之間不能打通和有效結合?，F在必須在規劃這方面爭取高水平，這也是在供給側結構性改革中，政府必須做好的有效規劃供給。其次，加快綠色財稅體系信息系統建設。除了努力多年的金財、金稅、金關、金盾等工程之外，不動產登記制度已有全面安排，所有國家資源要在資產負債表概念下覆蓋，還要爭取覆蓋到所有的自然資源。再次，重視綠色發展的社會力量建設。民主法制取向下的社會建設是絕對不可以忽視的，這些年中國社會公益組織的發展、志愿者組織的發展，都應該和綠色發展、低碳發展形成互動和優化結合。我們還需要以更加成體系的財稅政策，來支持環保公益組織和民間志愿者隊伍更好發揮作用。這幾年發展的態勢是明顯的，存在的一些磕磕絆絆的事情則需要引起我們進一步的重視，來減少實際上形成的不便之處，更好調動民間的積極性，發揮社會的潛力。

〔參考文獻〕

〔1〕鄧小平文選：第3卷〔M〕.人民出版社，1993.376.

〔2〕綠色生態農業補貼制度改革方案出臺〔N〕.經濟日報，2016-12-20.

【責任編輯：劉彥武】