金融扶貧的貧困瞄準與風險控制

吳本健+馬九杰

金融扶貧被認為是開發性扶貧的有效手段之一。金融可以通過分散風險、突破投資門檻、降低交易成本、促進交易等手段來降低窮人的脆弱性，提高窮人的收入和能力。但是，貧困人口具有風險高、信貸需求規模小、居住偏遠且分散、抵押物缺乏等特征而經常被排斥在正規金融服務體系之外。為了推動金融扶貧，我國自上個世紀80年代開始實施扶貧貼息貸款。同時，小額信貸、農村資金互助社、社區發展基金、貧困地區村級發展互助資金等金融扶貧模式在各地不斷涌現。一些學者討論了這些金融扶貧手段和模式的實施效果，發現雖然有效地增加了貧困人群的收入，提升了貧困人群項目管理、理財、交流與溝通等方面的能力，但在實際運行中也存在“貧困瞄準偏離”、“還款率低”、“資金使用效率低下”等問題。

為了解決金融扶貧過程中產生的“貧困瞄準偏離”、“還款率低”、“資金使用效率低下”等問題，全國各地開始探索金融扶貧模式和機制的創新。本文將以內蒙古自治區為例，介紹并解析其如何通過創新機制和模式來解決上述問題、實現金融精準扶貧。

內蒙金融扶貧富民工程的機制創新

為全面推進扶貧攻堅工程，2013年，內蒙古自治區制定和頒布了《內蒙古自治區金融扶貧富民工實施方案（2013～2017年）》，開始實施“金融扶貧富民工程”。

2013～2017年五年期間，內蒙古自治區從財政專項扶貧資金中每年安排4.75億元用于38個重點旗縣和其它19個貧困旗縣農戶貸款的擔保補償金；2014年開始，從增量扶貧資金中拿出不超過2.1億元，并每年在上年基礎上增加約2.1億元用作這57個旗縣農戶貸款的貼息資金。通過與中國農業銀行、農村信用社系統（農村商業銀行、農村合作銀行）合作，按照1∶10的比例撬動約50億元信貸資金，解決貧困縣貧困村農牧戶、農牧民專業合作社、扶貧龍頭企業的貸款難、貸款貴問題。

內蒙古各地區結合《內蒙古自治區金融扶貧富民工實施方案（2013～2017年）》的具體要求，紛紛開展了因地制宜地創新。雖然各地在具體執行時（如產業選擇、組織保障體系等）存在一定差異，但各地的創新整體上均是通過貧困瞄準機制、項目選擇機制、組織保障機制和風險控制機制來確保金融扶貧富民貸款的貧困瞄準和風險控制。

貧困瞄準機制創新：貧富聯動、“社會網絡+責任機制”與扶貧互助合作社

由于金融扶貧所瞄準的對象是有發展意愿、有發展能力且有還款能力的貧困戶，而這一類型的貧困戶一般屬于貧困戶中經濟條件較好的，游離于貧困戶和非貧困戶之間。對于有發展能力、發展意愿的農戶，金融對經濟條件好的農戶的偏好和扶貧對經濟條件差的農戶的偏好之間的矛盾，成為了金融扶貧富民工程需要解決的首要問題。既要照顧金融資本的逐利性對富裕戶的偏好，又要兼顧扶貧對貧困群體尤其是特困群體的支持。也就是要選出有發展能力的、有發展意愿的建檔立卡貧困戶，并且瞄準目標盡可能地下移到經濟條件不好的貧困戶。為了實現這一目標，內蒙古“金融扶貧富民工程”從選村、選戶、貧富聯動、扶貧互助組織等角度進行了努力。

（1）“五選”定村、“六選”定戶：選出有發展意愿、發展能力的貧困戶。

“五選”定村。首先，在自治區層次已經確定了金融扶貧富民工程的所支持的貧困旗縣，在貧困旗縣里面，通過競爭的方式從貧困嘎查村中選擇“優秀”的貧困嘎查村作為項目村。而競爭的標準有以下五條：被選的嘎查村必須是“兩委”班子團結務實，工作積極主動，具有較強組織力和號召力；必須是由于資金短缺造成生產發展滯后的貧困嘎查村；必須是嘎查村農牧民具有一定的種養技能，發展產業積極性高，民風淳樸并自愿組成聯保組織；必須是依托當地資源優勢，有一定產業發展基礎和潛力，并具備一定規模；必須是組織發動到位，農牧民主動要求實施“金融扶貧富民工程”。優先扶持產業發展重點突出，工作積極性高的貧困嘎查村。

“六選”定戶。在項目嘎查村里，選取有自我發展能力的貧困戶（2014年以后指建檔立卡的貧困戶）。具體選戶要求是：必須是貧困嘎查村中的農牧戶；必須是有發展意愿的農牧戶；必須是有發展基礎的農牧戶；必須是符合種養業產業發展的農牧戶；必須是誠實守信，無不良貸款、大額擔保貸款的農牧戶；必須是具備聯戶擔保條件的農牧戶。

“五選”定村、“六選”定戶的工作機制解決了貧困村和有發展能力的貧困戶的選取問題，選出了金融扶貧富民工程重點支持的對象。但是，問題的關鍵還在于建檔立卡貧困戶的識別，如何確保建檔立卡的貧困戶都是真正的貧困戶？赤峰市敖漢旗通過“五統一”（統一認識，統一方式，統一流程，統一標準，統一時間）、“六不評”（“兩委”干部家庭不評；在縣城、鄉鎮購置或建有臨街門面、住宅樓的不評；擁有家庭汽車的不評；種養業大戶不評；家庭成員在黨政機關、國有企事業單位工作或者退休的不評；因賭博、吸毒等原因導致家庭生活困難、通過教育仍不改正的不評）等原則來確保建檔立卡工作隊貧困戶的精準識別。

（2）貧富聯動機制：“2聯1”、“3聯2”工作法使得貧困瞄準目標下移。

通過“五選”定村、“六選”定戶等策略選出的農牧戶要么沒有貸款意愿、要么不是建檔立卡的貧困戶，為了進一步解決貧困瞄準的問題。內蒙古赤峰市敖漢旗創新的貧富聯動的“2聯1”、“3聯2”機制：在確定聯保小組時，2戶貧困戶聯1戶非貧困戶（“2聯1”）或3戶貧困戶聯2戶非貧困戶（“3聯2”），結成聯保小組進行互相擔保。每個小組選出一名致富本領強、有責任心的成員擔任組長，負責組織貸款發放的協調聯系工作，帶領組員實施項目管理和監督。對于沒有加入聯保小組的農牧民可通過財產抵押、個人擔保等方式獲得貸款。通過結對聯保，形成了以金融扶貧為紐帶，窮聯富、富帶窮、大戶帶小戶的幫扶鏈條，解決了貧困戶貸款難、貸款額度小、種養技術落后等問題。

（3）社會網絡+責任機制：“三鏈”互助確保金融扶貧覆蓋面的擴大。

雖然貧富聯動增加了貧困戶獲得信貸的可能，但是有些地區也存在非貧困戶不愿意與貧困戶組成聯保小組的情形。這一方面抑制了非貧困戶的發展機會，另一方面也阻礙了扶貧開發進程。翁牛特旗五分地鎮東他拉村也創新了“三鏈”互助模式，即通過組建“親情鏈”、“互需鏈”、“責任鏈”，解決貧困戶結組擔保問題。在具體結鏈操作中，首先動員富裕戶和貧困戶通過親情自愿結鏈，富裕戶和貧困戶結組，共同貸款，互相擔保；親情結鏈后，村委會根據富裕戶與貧困戶的互需關系（富裕戶具有物質、信息技術、信譽等良好的基礎，但在產業發展中缺少勞力、土地草場等人力物力資源，而貧困戶缺乏資金信息技術，有富余人力、土地、草場等資源），組織富裕戶與貧困戶對接，各取所需，形成“互需鏈”；最后將親情和互需結鏈后沒結對的貧困戶，由黨支部落實黨員干部的幫扶責任，進行責任結鏈，形成“責任鏈”。全村共組建“親情鏈”38個、“互需鏈”26個、“責任鏈”10個，建立互助幫扶小組61個，使發展愿望強烈的貧困戶都得到了貸款支持。

利用“社會網絡+責任機制”這樣的互助模式，將黨員干部、富裕戶與貧困戶全部鏈接，既形成了有效的扶助和監督機制，確保了金融扶貧工程的有序落實，又充分調動了貧困戶自我發展的積極性和主動性，確保貧困戶脫貧的可持續性。

（4）扶貧互助合作社的推進：確保金融扶貧對建檔立卡貧困戶的全覆蓋。

雖然通過貧富聯動機制、社會網絡+責任機制使得相當一部分貧困戶獲得了貸款支持，但這些機制很難實現貧困農戶的全覆蓋。為了全面推進精準扶貧工作，確保每一戶建檔立卡的貧困戶都能夠獲得金融扶貧的貸款支持，科左后旗邊界嘎查結合當地的實際情況，將嘎查里建檔立卡的貧困戶（44戶）組織起來建立一個扶貧互助合作社，由村委會領導班子負責為扶貧互助合作社融資貸款、發展生產，確保了金融扶貧對建檔立卡貧困戶的全覆蓋。

風險控制機制創新：以優勢特色產業和基層組織為依托，構建五道風險管理屏障

（1）發展產業是核心：開發優勢特色產業或擴大傳統產業規模。

金融扶貧與產業扶貧的結合是實現金融精準扶貧效果的核心，產業選擇、產業發展、產業扶貧是金融扶貧的基礎和條件。為了幫助貧困戶發展產業，各地均采取了相應的措施。當地有核心企業或者合作社，產業鏈比較成熟的，則依靠核心企業、合作社形成“合作社+貧困戶”、“企業+貧困戶”的產業鏈幫扶模式；當地沒有合作社和核心企業的，則依靠社會網絡、責任機制來擴展傳統產業的經營。

敖漢旗四道灣子鎮基于當地傳統種植業收益率低的事實，依托當地特色種植合作社——天豐食用菌農民種植專業合作社，引領貧困群眾發展雙孢菇特色種植業，形成了“金融扶貧富民貸款+合作社+貧困戶”的支持模式。另外，敖漢旗還充分利用其農畜產品的品牌優勢，依托中敖食品有限公司、內蒙古金溝農業、內蒙古大鳥鵝業等扶貧龍頭企業，創建了“金融扶貧富民貸款+企業嫁接扶貧模式”。“金融扶貧富民工程”提供低成本的資金支持，企業提供技術、信息、市場等方面的支持，通過金融扶貧富民貸款、龍頭企業帶動，確保農牧戶穩定脫貧、增收。而對于那些沒有核心企業的地區，則在傳統產業的基礎之上，擴大規模，以實現規模效益，促進貧困戶增收。

巴林左旗的碧流臺鎮四方城村就是借助“金融扶貧富民工程”的資金，擴大了肉羊養殖規模，該村259戶養羊戶肉羊存欄數由2012年初的6000只，快速增加到2015年的3.5萬只，放大了近6倍，使肉羊產業成為了四方城村脫貧致富的主導產業。這種通過擴大傳統產業促進村民增收的方式雖然收入不太高，但投入較低、風險低，也能較好地實現貧困戶的脫貧。

還有一些村嘎查根據村里面的實際情況，發展了村委會成員責任幫扶，形成了富戶產業轉嫁的模式。如科左后旗邊界嘎查就將44個貧困戶分配給三個村干部（村支書、村主任和村文書），由于村干部都養了50多頭牛，所以每個人帶領10多個貧困戶進行基礎母牛養殖，以確保貧困戶能脫貧。

（2）組織體系保障機制：充分發揮基層組織的作用。

為了解決扶貧隊伍人員不足的問題，內蒙古金融扶貧富民工程創新了組織體系，在各貧困旗縣建立了村嘎查、鄉鎮、旗縣三位一體的工作網絡：①在嘎查村成立扶貧工作組。內蒙古各個扶貧重點旗縣均在嘎查村成立了扶貧工作組，扶貧工作組的組成、職責大致相同。各個嘎查村成立了由支部書記、村委會主任、村民小組長、村民代表組成的金融扶貧工作小組。②鄉鎮設立扶貧辦或有專職工作人員。為了推進扶貧工作，各個旗縣在鄉鎮層次的組織體系建設不一樣。有的旗縣直接在鄉鎮設置了扶貧辦，如赤峰市的敖漢旗。而有的旗縣則在鄉鎮配備了專職人員，有的旗縣則保持原樣。③在旗縣層次成立扶貧工作領導小組。為了推進金融扶貧富民工程的工作，各個旗縣均成立了由政府旗長任組長，政府副旗長任副組長，扶貧辦、財政局、農業銀行等部門主要負責人為成員的領導小組，負責金融扶貧富民工程工作的開展。

（3）風險控制手段：五道關卡把控金融扶貧貸款的風險。

為了確保金融扶貧貸款的資金安全，更好地發揮金融扶貧富民工程擔保資金的效用，各旗縣從五個層次對金融扶貧貸款的風險進行把控。首先，通過貧富聯動，小組互保、聯保等機制對信貸風險進行分擔；其次，利用政府人員和政府信息的客戶篩選和貸后管理，這種充分利用政府人員和信息的措施大大節約了銀行的信息獲取成本和交易成本；再次，金融機構創新貸款產品，延長貸款期限，使得貸款期限與項目期限匹配，確保貧困戶的項目收益，降低違約風險；然后，利用其他扶貧資金的協同作用，打出金融支持組合拳，確保項目運營的成功；最后，將扶貧資金作為擔保基金，作為金融扶貧貸款風險管理的最后一道屏障。

金融扶貧富民工程的實施效果

涉農貸款總額增加

金融扶貧富民工程貸款為全區貧困地區經濟發展和建檔立卡貧困人口穩定脫貧提供了強有力的資金支持。截至2016年4月底，僅中國農業銀行內蒙古分行1家就已經在全區85個旗縣區累計投放“工程”貸款196.86億元。其中，“富農貸”累放170.8億元，覆蓋了415個鄉鎮、4385個行政村，扶持37.21萬農牧戶戶均增收5000元以上；“強農貸”累放21億元，支持了120戶扶貧龍頭企業，直接帶動貧困人口就業2.5萬人，間接帶動16萬人增收；累計回收金融扶貧富民工程貸款92.09億元、18.17萬筆，貸款本息收回率達100%。

貧困戶的信貸需求基本得到滿足

由于金融扶貧富民工程擔保基金和貧富聯動等工作機制的實施，貧困戶的信貸可得性明顯增強。金融扶貧富民工程的貸款對貧困戶的覆蓋率高，如在赤峰市，從官方統計數據上看，敖漢旗2015年上半年新增貸款4655萬元，共支持貧困戶716戶，涉及到貧困人口2140人，組成聯保小組338個，貧困人口貸款占總貸款的比例為70.84%；巴林左旗2015年上半年新增貸款7166萬元，共支持貧困戶950戶，涉及到貧困人口3311人，組成聯保小組454個，貧困人口貸款占總貸款的比例為68.07%。但是，在有些地方金融扶貧富民貸款的貧困覆蓋率并不高，這主要是由于互助資金、中和農信小額貸款等已經滿足了當地貧困戶的需求。

總之，通過金融扶貧富民工程以及其他扶貧措施的“組合拳”，確保了所有貧困的金融需求得到滿足，從而增加了貧困戶的信貸可得。

貧困戶的融資成本大大降低

在沒有金融扶貧富民貸款之前，貧困戶很難從金融機構獲得貸款，為了滿足發展生產或者應急需求，則必須從民間借貸市場進行借貸，而民間借貸的利息都比較高。有了金融扶貧富民貸款之后，貧困戶的融資成本大大降低了，這主要表現在兩個方面：一是財政部門的貼息；二是金融機構的讓利。一方面，金融扶貧富民工程的想貧困戶發放的貸款利率最高為基準利率上浮40%，而對于建檔立卡的貧困戶政府財政貼息5%，在目前我國基準利率下降到情形下，貧困農戶相當于基本不要交利息了。另一方面，金融扶貧富民工程通過兩種措施降低了成本：通過利用政府信息，借助政府和村組織工作人員貸前審查和貸后管理，較大程度的降低了金融機構的交易成本，從而可以降低貧困戶的貸款利率；由于金融扶貧富民工程涉及到的范圍廣、農戶（包括貧困戶）多，對金融機構而言在一定程度上存在規模效益，規模擴大帶來金融機構的“薄利多銷”。

存在的問題、可持續性與完善方向

雖然截至2016年4月底金融扶貧富民工程的貸款目前還沒有發生一筆不良，但仍然有以下幾個問題值得去關注和思考。

產業的穩定性問題與改進方向

隨著金融扶貧深度推進，特別是與產業扶貧結合的金融扶貧，可能遇到產業不穩定帶來的挑戰、風險和問題。主要表現在兩個方面。

第一，隨著產業規模的擴大，產品的品牌度、價格波動導致的風險。尤其對于那些投資較大的優勢特色產業，如果不及時發現和預防產業擴大帶來的品牌、價格波動導致的風險，勢必會導致貧困戶返貧的現象。

第二，涉農產業的自然風險。由于貧困者大都居住在農村，因此扶貧產業也大都選擇涉農產業。但涉農產業的自然風險問題如果不及時規避，不僅會影響到扶貧資金的安全，也會進一步導致貧困戶的返貧。

針對產業規模擴大所帶來的品牌、價格波動風險的問題，應當在以下三個方面進行努力：（1）在推進金融扶貧富民工程的同時，積極培育貧困戶發展產業的下游核心企業，在當地形成較為完整的產業鏈；（2）積極推進農村市場體系建設，確保貧困戶在發展產業時能夠合理分享整個產業鏈的利潤；（3）引入價格風險控制機制，如對貧困戶所發展的產業進行價格保險，來分擔價格波動所帶來的風險。

針對金融扶貧所依托的涉農產業自然風險較高的問題，應在以下兩個方面進行努力：（1）充分利用現代科學技術和“土專家”來規避自然風險，結合扶貧的政策性，充分利用政府部門、尤其是農技推廣部門的優勢，同時結合種養能手的經驗，盡可能地規避自然風險；（2）擴大農業保險的覆蓋面，考慮對貧困戶選取的脫貧產業進行農業政策性保險，以分擔自然風險。

貧困瞄準問題與改進方向

金融扶貧富民工程作為一項扶貧工程，對貧困群體的覆蓋問題備受大家關注。雖然，基層扶貧部門非常努力地去實現貧困人口的精準識別和金融扶貧貸款的瞄準。但對于貧困人口的精準識別而言，由于：（1）農戶獨立經營，且生產和消費無法分開，收入很難精確衡量；（2）貧困是動態變化的，尤其是因學致貧的貧困戶，而貧困戶由于可能獲得扶貧政策支持不愿意退出；（3）扶貧部門人員不夠，職能依賴村干部進行識別，而村干部作為村集體的成員，其社會關系又會影響到貧困戶的選擇。這幾點就導致了貧困人口識別的不精準、被動偏離。

而對于扶貧貸款的貧困瞄準而言，由于：（1）從自身發展而言，貧困人口的勞動力資源、土地等資源稟賦嚴重不足，導致真正非常貧困的人群對信貸的有效需求不足，只有經濟條件相對較好的貧困戶才有信貸需求；（2）金融機構的風險管理要求貸款資金只能用于發展生產項目，而不能用作其他，而貧困戶則會將資金優先配置給生活中的基礎需求（住房、上學、醫療等）；（3）有些貧困戶有歷史的不良信用記錄；（4）貧困戶一般年齡比較大、缺乏勞動能力，而金融機構從風險管理的角度對貸款這的年齡有要求。這些就導致了金融扶貧貸款貧困瞄準的被動偏離。

由于上述原因，在金融扶貧過程中貧困瞄準偏離不可避免。因此，不能將金融扶貧當作扶貧開發唯一的手段，應充分發揮其他扶貧手段的作用，全面推進“五個一批”工程（發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批），實現精準扶貧與精準脫貧。

（作者單位：中央民族大學經濟學院，中國人民大學農業與農村發展學院）