農(nóng)村土地收益保證貸款市場化思考

王力+楊利峰+王子松

土地收益保證貸款是基于《農(nóng)村土地承包法》，“允許土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換”的規(guī)定，將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給物權(quán)融資公司，由物權(quán)融資公司向金融機(jī)構(gòu)出具對(duì)農(nóng)民貸款負(fù)連帶保證責(zé)任承諾的新型融資模式，它合理規(guī)避了《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》不允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律限制。綜述試點(diǎn)情況，土地收益保證貸款誕生與農(nóng)業(yè)大省吉林，該項(xiàng)農(nóng)村金融創(chuàng)新被稱之為是吉林省的“農(nóng)村金融革命”。

農(nóng)村土地收益保證貸款是基于農(nóng)村土地用益物權(quán)的重要金融創(chuàng)新，也是農(nóng)村物權(quán)融資的重要?jiǎng)?chuàng)新模式之一。農(nóng)村土地收益保證貸款突破了現(xiàn)有貸款模式，首次將土地未來收益權(quán)作為農(nóng)民貸款的保證，把農(nóng)村土地用益物中的收益權(quán)資產(chǎn)化，這為創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，解決農(nóng)民貸款難問題提供了有效方案。

農(nóng)村土地收益保證貸款市場化的基本情況

“三農(nóng)”問題是長期困擾中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的難點(diǎn)問題之一，截至2015年，中央一號(hào)文件連續(xù)12年聚焦“三農(nóng)”問題，黨的十八屆三中全會(huì)決定要求，在加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度等方面加快推進(jìn)改革，特別是第20條明確指出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。”2015年8月24日，國務(wù)院出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了金融助力破解“三農(nóng)”問題的方向。吉林、山西、內(nèi)蒙古等省份積極響應(yīng)，相繼出臺(tái)了推動(dòng)農(nóng)村土地收益保證貸款試點(diǎn)的相關(guān)文件。

吉林首創(chuàng)的農(nóng)村土地收益保證貸款，是在不改變土地所有權(quán)集體所有、土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，采取用土地未來一年或多年的承包經(jīng)營收益做質(zhì)押、通過將土地承包流轉(zhuǎn)合同在當(dāng)?shù)剞r(nóng)經(jīng)站進(jìn)行登記備案、再利用物權(quán)融資公司作為第三方提供連帶保證的方式來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民融資目標(biāo)。繼吉林試點(diǎn)后，內(nèi)蒙古、河北、四川、黑龍江等地也相繼開展試點(diǎn)工作。

地收益保證貸款試點(diǎn)主要集中在東北和四川盆地等人均耕地或草場面積較大的省區(qū)。從土地收益保證貸款額度來看（見表1）。吉林土地收益保證貸款額度達(dá)到16億元，超過山西省和四川省等省份的總和。從表1可以看出，吉林省、山西、四川都出臺(tái)了省級(jí)層面的配套文件，使試點(diǎn)迅速在全省范圍推廣，特別是吉林省試點(diǎn)縣市占到了全省的72%。而只有縣級(jí)統(tǒng)籌的河北省（張北縣的縣級(jí)配套文件），發(fā)展比較緩慢，截至2015年底只有不到100筆貸款。根據(jù)國家工商局統(tǒng)計(jì)，截至到2016年9月，全國有60余家已注冊的物權(quán)融資公司，主要集中在吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、黑龍江省、河北省、山西省等（見表2）。吉林省的物權(quán)融資公司數(shù)量（占全國的82%），注冊資本金（超過100萬元的6家、超過億元的2家）在全國遙遙領(lǐng)先，黑龍江和內(nèi)蒙古列第二梯隊(duì)。其中黑龍江有4家，超1000萬元的3家，超億元的1家，內(nèi)蒙古有5家，但企業(yè)規(guī)模略遜于黑龍江。綜上分析，目前，全國農(nóng)村土地收益保證貸款的市場規(guī)模還非常小，發(fā)展也不均衡，貸款規(guī)模僅有30億元左右，且吉林省就占到16億元，超過土地收益保證貸款總規(guī)模的50%。

推進(jìn)農(nóng)村土地收益保證貸款市場化遇到的問題

農(nóng)村土地收益保證貸款市場化存在法律障礙

2015年12月，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議決定，暫時(shí)調(diào)整北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，實(shí)施《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。但是，全國大部分縣市區(qū)還執(zhí)行集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。目前，推進(jìn)農(nóng)村土地收益保證貸款市場化存在法律障礙。但可以預(yù)見《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定將會(huì)調(diào)整，為農(nóng)村物權(quán)融資消除法律障礙。

物權(quán)融資公司市場化發(fā)展極不充分

物權(quán)融資公司作為連接農(nóng)戶和銀行的橋梁和紐帶，緩解了銀行和農(nóng)戶之間信息不對(duì)稱所造成的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，降低了貸款的風(fēng)險(xiǎn)。從物權(quán)融資公司股權(quán)（民營和國有控股）情況來看。目前，61余家物權(quán)融資公司絕大多數(shù)為國有獨(dú)資（所在縣市的財(cái)政局控股），其中10家民營控股，51家國有控股，國有控股和民資控股公司數(shù)量比例。從數(shù)量上來看，民營資本控股的企業(yè)少，國有控股企業(yè)占絕對(duì)主導(dǎo)地位，民營控股的物權(quán)融資公司僅起補(bǔ)充作用，農(nóng)村土地收益保證貸款的市場化發(fā)展極不充分。

另外，從物權(quán)融資公司數(shù)量變化分析來看，物權(quán)融資公司數(shù)量增速在減慢。圖1給出了從2012年至今的物權(quán)融資公司的數(shù)量變化情況。可以看出，在初創(chuàng)階段國有控股占據(jù)較明顯的優(yōu)勢，2012年3家全部是國有獨(dú)資，其中最早成立的梨樹縣物權(quán)融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司是梨樹縣國有獨(dú)資控股的物權(quán)融資公司。物權(quán)融資公司數(shù)量的減少意味著從事土地收益保證貸款的機(jī)構(gòu)積極性和創(chuàng)新活躍度在下降，因此，迫切需要扶持物權(quán)融資公司的發(fā)展，特別是支持民營資本參與的物權(quán)融資公司發(fā)展。

農(nóng)村土地收益科學(xué)評(píng)估是一個(gè)難題

目前，我國尚無特別專業(yè)的土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值和土地收益評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員，缺乏相對(duì)獨(dú)立科學(xué)的評(píng)估價(jià)值作參照。與此同時(shí)，尚未形成完整的土地流轉(zhuǎn)交易市場，土地流轉(zhuǎn)的信息傳播渠道不暢通，農(nóng)民土地承包轉(zhuǎn)讓價(jià)格變動(dòng)頻繁且不穩(wěn)定，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村、地段與地段的價(jià)格不等，而價(jià)格的高低直接關(guān)系到貸款農(nóng)民償還貸款的額度。因此，土地收益如何科學(xué)定價(jià)是一個(gè)難題。由于缺少完善的土地流轉(zhuǎn)交易市場、市場參與者活躍度不高、信息不對(duì)稱，一旦借款人出現(xiàn)違約，物權(quán)融資公司很難處置借款人的土地承包經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不能及時(shí)收回貸款，影響金融機(jī)構(gòu)開展土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款的積極性。

推進(jìn)農(nóng)村土地收益保證貸款市場化的政策建議

進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村土地收益保證貸款的法律環(huán)境

2015年12月11日，國務(wù)院批準(zhǔn)《吉林省農(nóng)村金融綜合改革試驗(yàn)方案》，進(jìn)一步優(yōu)化了土地收益保證貸款的發(fā)展環(huán)境，特別是極大地吸引了民營資本的進(jìn)入。與此同時(shí)，黑龍江、山西、河北、內(nèi)蒙古等省區(qū)也在試點(diǎn)縣市的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)了相關(guān)配套推進(jìn)政策。全國其他省區(qū)也在積極爭取開展土地收益保證貸款的試點(diǎn)工作。但推進(jìn)農(nóng)村土地收益保證貸款市場化還存在法律障礙，若要形成全國范圍的農(nóng)村物權(quán)融資市場還需要從制度上解決問題。為此，建議對(duì)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《擔(dān)保法》等現(xiàn)有法律及相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行修訂，從根本上消除土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款的法律障礙，構(gòu)建起更加優(yōu)化的有利于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度環(huán)境。

探索“政銀保”土地收益保證貸款模式

2015年，吉林省保監(jiān)局在吉林延邊地區(qū)建立了“政銀保”新型農(nóng)村金融合作模式，把“物權(quán)公司+銀行”的吉林模式擴(kuò)展到“物權(quán)公司+銀行+保險(xiǎn)”模式。“政”即政府的物權(quán)公司，“銀”即銀行等金融機(jī)構(gòu)，“保”即保險(xiǎn)公司，通過三方合作，為有真實(shí)生產(chǎn)資金需求、良好信用記錄和有發(fā)展前景的借款人提供增信擔(dān)保，使其獲得貸款。當(dāng)貸款逾期未還時(shí)，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)80%的責(zé)任，物權(quán)公司或銀行承擔(dān)20%的責(zé)任。農(nóng)村土地收益保證貸款的貸款利率為銀行貸款基準(zhǔn)利率上浮30% （約7.8%每年，見表3），這與其它農(nóng)村金融貸款利率相比處于較低水平（與目前農(nóng)村貸款品種利率相比）。通過土地收益貸款保證險(xiǎn)產(chǎn)品的介入，帶動(dòng)銀行資金向“三農(nóng)”投放。截至2015年底，吉林省累計(jì)發(fā)放貸款34081筆，規(guī)模16.3億元。這也是2015年12月11日，國務(wù)院批準(zhǔn)《吉林省農(nóng)村金融綜合改革試驗(yàn)方案》后，吉林省最具創(chuàng)新意義的土地收益保證貸款模式。為此，建議其他省市區(qū)借鑒吉林的“政銀保”模式，加快推動(dòng)農(nóng)村土地收益保證貸款的市場化進(jìn)程。

積極吸引社會(huì)資本參股或控股物權(quán)融資公司

目前，大部分物權(quán)融資公司都是由各級(jí)地方政府投資設(shè)立，民營企業(yè)參與數(shù)量很少。如果鼓勵(lì)社會(huì)資金參股甚至控股物權(quán)融資公司就可以提高效率，優(yōu)化股權(quán)投資結(jié)構(gòu)，有效激發(fā)物權(quán)融資公司的活力。如果對(duì)農(nóng)民信用非常了解的村民委員會(huì)、農(nóng)村信用社等參股，還可以解決土地收益保證貸款對(duì)農(nóng)民的征信問題和土地收益的資產(chǎn)評(píng)估問題。這兩個(gè)問題都是農(nóng)村土地收益保證貸款市場化推進(jìn)中的難點(diǎn)問題。為此，建議發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，調(diào)整和完善物權(quán)融資公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)民間資本積極參與物權(quán)融資公司。

開展農(nóng)村土地收益保證貸款資產(chǎn)證券化試點(diǎn)

信貸資產(chǎn)證券化是將原本不流通的金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)換成為可流通資本市場證券的過程，使缺乏流動(dòng)性的資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)流動(dòng)和可交易。2015年2月16日，銀監(jiān)辦發(fā)[2015]30號(hào)《關(guān)于做好2015年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》第七條明確提出，“支持符合條件的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行‘三農(nóng)金融債，增加支農(nóng)信貸資金來源，優(yōu)先對(duì)涉農(nóng)貸款開展資產(chǎn)證券化和資產(chǎn)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。”為農(nóng)村開展農(nóng)村信貸資產(chǎn)證券化提供了依據(jù)。土地收益保證貸款的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)正好為證券化預(yù)留了空間。為此，建議把農(nóng)村土地收益保證貸款作為資產(chǎn)證券化的創(chuàng)新品種，開展以農(nóng)村土地收益保證貸款為標(biāo)的的資產(chǎn)證券化試點(diǎn)，這對(duì)于降低銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)，提高貸款品種的市場競爭力具有現(xiàn)實(shí)意義。

（作者單位：王力、楊利峰，特華博士后科研工作站；王子松，中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所）