打通棚改安置房與商品房市場對接通道

胡俊

四川省內江市是典型的老工業基地，傳統產業和部分國有企業退出后，以企業職工危舊住房為主的危舊房棚戶區改造任務十分繁重。2014年以前，內江市棚戶區改造補償安置主要采取集中建設實物安置的方式，群眾的住房條件雖然得到改善，但棚改安置房供給難以滿足棚改居民多元化的安置需求，問題和矛盾日益凸顯。因此，內江市從2014年開始著手對棚改貨幣化安置領域進行探索與創新，通過創新棚改安置方式，將棚戶區改造與商品房市場有效銜接，有力助推本地商品房庫存去化，成功實現了“穩增長、惠民生、去庫存”的目標，取得了地方政府、棚改居民、房地產企業三方“均滿意”。

一、傳統安置方式面臨的現實困境

內江市創新自主購房安置方式的初衷首先來源于傳統安置方式面臨的現實困境，不創新則難以順利推進棚戶區改造征收進程。2014年以前，內江市棚戶區改造房屋征收補償主要采取貨幣補償和政府修建安置房進行產權調換安置這兩種方式，由于原有的貨幣補償政策無法滿足居民的購房需求，因此超過90%的居民選擇產權調換方式補償，貨幣補償的占比不足5%。這種單一的一邊倒的房屋征收補償供給方式日益暴露出眾多問題與矛盾，導致棚改居民滿意度較低，在棚改征收中抵觸情緒嚴重，補償簽約進程緩慢，已無法適應新形勢下棚戶區居民的住房需求和城市建設發展的需求。傳統安置方式面臨的主要問題與矛盾在于以下幾個方面。

1.棚改安置房選址與城市規劃的矛盾

城市棚戶區改造區域主要集中在房屋陳舊，住房面積狹小，消防安全隱患大的老城區，老城區因醫院、學校、商業等基礎配套設施較為成熟，生活成本較新城區低，成為居民征收補償安置的首選區域。但老城區往往建筑密度大，居住人口多，交通擁堵，市政公益用地達不到規劃要求，在老城區實施安置房選址，會增加老城區的承載負荷，與老城區規劃相悖，不利于舊城疏散，難以改善居民的居住環境。另一方面，棚改項目多數定位于項目自求平衡，項目容積率高，密度大，土地利用做不到科學規劃，對房地產市場沖擊很大。

2.棚改安置房過渡周期長，補償成本不斷攀升

由于政府修建棚改安置房的建設進度受限于征收進度，一旦棚改項目出現個別久拖未決的“釘子戶”，就會導致安置房建設進度嚴重滯后，安置房三四年不能開工，六七年以上不能建成的不在少數，大量已簽約居民難以按期回遷，不僅產生高昂的逾期過渡費，推高征補成本，而且極易對其他項目的征收工作造成惡劣影響。

3.棚改安置房難以滿足不同居民對住房的個性化需求

由于棚改安置房在戶型設計、面積大小等方面難以滿足不同居民對住房的個性化需求，導致居民接受意愿低，征補簽約往往歷經反復博弈，進程緩慢。加之棚改安置房規劃設計和工程建設有嚴格的程序和要求，不易隨棚改居民的個性化需求靈活調整，容易出現房源閑置現象，難以消化，實質上成為了安置房的無效供給。

4.棚改安置房小區后期管理困難

政府修建棚改安置房往往采取安置小區集中安置的方式，安置對象中低收入居民群體階層集中和階層固化現象明顯，導致小區物業管理、房屋及公共設施的維修等后期管理矛盾長期積存，居民依賴于政府解決問題，難以融入社會，實際形成了新的棚戶居民集中居住區。

此外，以產權調換為主的傳統安置方式還存在無法快速有效使用棚改資金，推動商品房庫存去化等問題。

二、在傳統安置框架內的初步探索

內江市同國內大多數城市一樣，商品房市場在住房剛需得到一定程度的滿足后，市場進入低迷期，居民從狂熱購房轉變為持幣觀望，房地產庫存持續積壓。從2012-2014年內江市商品房市場運行情況來看，除房地產開發投資、商品房施工面積、商品房竣工面積等指標逐年上漲外，銷售套數、銷售面積及銷售價格均呈現不同程度的下跌。截至2014年底內江市商品房庫存總量477.7萬平方米，其中城區商品房庫存總量達230.58萬平方米，接近全市庫存總量的一半，房地產庫存壓力大，去化周期由18個月增至29.6個月。因此，如何將棚戶區改造安置需求與商品房市場供給有效搭接，如何發揮棚戶區改造在房地產去庫存方面的積極作用，成為內江市棚戶區改造創新安置方式對接商品房市場的強大動力。

為了解決傳統的產權調換安置方式面臨的問題與矛盾，各地陸續提高了貨幣補償標準，力圖引導居民選擇貨幣補償方式“拿錢走人”。內江市在2014年對棚戶區改造貨幣化安置進行了初探，通過出臺政策，加大貨幣補償政策傾斜力度，給予棚改貨幣補償居民“三最”優惠政策（即最長的過渡期限補助、最合理的公攤面積補貼、最實惠的購房補貼），當年棚改貨幣化安置率從以前不足5%提高到58.42%，但仍有41.58%的棚改居民選擇傳統的產權調換安置方式。究其原因，主要是因為選擇傳統產權調換安置方式的棚改居民大多為城市中低收入階層，且原有住房面積小，貨幣補償款無法實現在本地購房，選擇傳統產權調換可以獲得棚改安置房保底面積優惠，經濟壓力較小。

經過棚改貨幣化初探和實踐，筆者認為若局限在傳統政策路徑內，簡單采用不斷提高貨幣補償標準的方式，不僅會加劇征收成本不斷攀升，邊際效應遞減規律也會加速體現；同時，通過貨幣補償方式發放給棚改居民的資金未能帶來本地購房率的顯著提高，對本地經濟的發展和增長助力不夠。

三、棚改安置方式的創新與深入探索

在當前各地將棚改與房地產去庫存銜接的實踐工作中，除提高貨幣補償標準外，各地還有多種不同的嘗試和探索，譬如有的地方直接團購商品房作為安置房，有的地方則以發放“房票”方式充抵補償款等。筆者認為這兩種方式都不能充分滿足不同居民的個性化需求：批量團購商品房作為安置房的做法采購程序復雜，交易時間長，交易成本高，無法改變居民心理中形成的補償安置邏輯 “政府—居民”，居民在安置入住后出現的問題仍然依賴政府部門包攬解決，且由于居民個性化需求的不同容易造成團購房屋的空置；以“房票”充抵補償款的做法則面臨與貨幣補償類似的問題，不能解決低收入群體的小面積住房需求。

在內江市創新棚改工作方式路徑設計的探討中，筆者認為：棚戶區改造工作應統籌考慮經濟理性與人文關懷，在兩者中找到平衡點；并且應當做到“有所為，有所不為”?！坝兴鶠椤奔窗盐站用裥睦?，更深入地貼合居民實際需求，制定好惠民利民政策；“有所不為”即尊重市場規律，尊重居民自主選擇權，不包攬全部。在上述原則指導下，內江市在2015年的棚戶區改造中，在傳統補償安置方式的基礎上，創新推出了“自主購房安置”方式，并通過多種途徑加速打通棚改安置房與商品房的對接通道。

1.調整安置方式，擴大有效需求，將棚改貨幣化安置轉化為市場剛需

為改變過去單一的實物安置方式，內江市采取了“貨幣補償+自主購房安置”的全貨幣化安置新模式，即政府不再主導修建棚改安置房，以貨幣結算方式引導居民自主選購存量商品住房，實現居民從被動接受安置向貨幣化自主購房消費轉變，使棚改轉化為去庫存的源動力。

2.制定合理的補償政策，多方聯合發力，將棚改剛需有效轉化為市場購買力

內江市創新自主購房安置方式補償政策的制定是建立在傳統產權調換補償政策基礎之上的，通過政策的杠桿作用，將過去的產權調換補償折算成現金，讓“補面積”變為“補貨幣”。另外，給予自主購房安置居民“三項特殊補貼”（新購房屋面積補貼、公攤面積補貼、被征收房屋面積補貼），政府、企業聯合發力對棚改居民購房安置的實施“政府給補貼、企業給優惠”， 推動棚改居民從“拿錢走人”向“拿錢買房”轉變，將棚改剛需有效轉化為市場購買力。通過創新自主購房安置方式大大擴展了棚改居民對安置房地點、戶型、面積的選擇空間，使得具有住房剛性需求的群體可以根據補償金額和自身家庭情況自主選擇適合的安置房，這樣既體現了經濟理性，又實現了對棚改居民更好的人文關懷。

3.搭建服務平臺，調整服務方式，無縫對接商品房市場

為有力引導棚改貨幣化安置居民在本地購房，無縫對接商品房市場，實現本地商品房庫存去化，內江市在全國范圍內率先采用“互聯網+房地產”技術，搭建線上與線下相融合的棚改購房“O2O”服務平臺，把行政監管轉化為綜合服務和市場監管的結合。一是建立線上購房網絡平臺，即建立涵蓋政策、房源等信息的棚改居民購房信息系統，實現棚改居民線上了解對稱信息。二是建立線下購房服務中心，引導在建在售開發企業全部入駐，提供優質房源，現場集中設點銷售，棚改居民可到服務中心辦理網簽、按揭、公證等業務，實現居民線下“一站式”購房。三是優化資金監管，為保障棚改貨幣化安置購房居民的合法權益，內江市對棚改居民的購房資金實施多方、全程監管，確保居民購買到放心房。四是研發信息系，為棚改居民提供征收、購房、補償、查詢等多項輔助信息化惠民服務，為加快棚改進程提供有力支持，居民滿意度和幸福感得到有效提升。

同時，在平臺建設過程中，堅持“有所為，有所不為”的原則。“有所為”具體體現在對房源的進入、退出，房源價格的調整等制定了明確、清晰的入場規則，棚改居民在征收補償簽約前就可以在線瀏覽房源信息、比對補償價款與商品房價款，改變了信息不對稱劣勢?！坝兴粸椤本唧w體現在房源提供由房企自愿申報，不同房源的價格由房企自主制定，不同樓盤的營銷優惠措施由房企自行擬定，不以行政指令和計劃代替市場競爭。

四、“自主購房安置”在內江市棚改實踐中取得的效果

從2015年內江市棚改實踐來看，自主購房安置取得了群眾獲實惠、企業去庫存、地方得發展的良好效果。

其一，推動了征收補償協議快速簽約。2015年下半年，內江中心城區共改造棚戶區4842戶，在20天內超過80%的項目簽約率達到100%，補償合同平均簽約率達到98%。

其二，促進了存量商品房庫存去化。2015年在主城區實施的12個棚改全貨幣化安置項目，購房轉化率達76.4%，幫助企業去化商品住房3701套，約31.5萬平方米（占企業同期住房銷售面積的20%）。當年內江市銷售商品住房297萬平方米，同比增長59.17%，增速高出全省平均水平51.8個百分點。商品住房庫存去化周期大幅縮短。

其三，房地產市場供給側提質增效推動了地方經濟發展，促進了地方財稅增長。2015年全市完成房地產開發投資124億元，同比增長7.3%，增加房地產銷售收入約24億元，增加房地產稅金約3億元。棚戶區改造騰空土地得以與交通治堵、環境提升、文教配套相結合，改變了城市面貌。